Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1769705

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 14 stycznia 2015 r.
II GSK 1913/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.).

Sędziowie: NSA Zofia Borowicz, del. WSA Zbigniew Czarnik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 283/13 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz S. P. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. akt I SA/Ol 283/13) uchylił zaskarżoną przez S. P. decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości. Ponadto Sąd I instancji orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

WSA w Olsztynie orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia 27 maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie przyznał S. P. płatność w kwocie 47 210,20 zł z tytułu wsparcia na zalesienie gruntów rolnych o powierzchni 6,21 ha, premię pielęgnacyjną z tego tytułu na okres 5 lat w wysokości 6 067,40 zł rocznie oraz premię zalesieniową na okres 20 lat w wysokości 9 811,80 zł rocznie. Dopłata została przyznana na wsparcie zalesienia 10 działek ewidencyjnych o numerach: (...), położonych w miejscowości O., gm. D., na terenach o korzystnej konfiguracji z wykorzystaniem drzew iglastych na powierzchni 1,32 ha i drzew liściastych na powierzchni 4,89 ha.

Postanowieniem z dnia 22 października 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem opisanej wyżej decyzji, powołując się na przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. - dalej jako: k.p.a.). Stwierdził, że w toku przeprowadzonej w dniu 19 października 2012 r. kontroli strona nie udokumentowała zakupu sadzonek oraz zakupu repelentów dla zalesianego gruntu na działkach ewidencyjnych o numerach (...).

Decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r. organ uchylił w całości decyzję ostateczną z dnia 27 maja 2011 r. oraz przyznał S. P. pomoc na zalesianie w pomniejszonej wysokości, tj. z tytułu: wsparcia na zalesienie w kwocie 23 605,10 zł, premii pielęgnacyjnej na okres 5 lat w wysokości 6 023,70 zł rocznie oraz premii zalesieniowej na okres 15 lat w kwocie 9 811,80 zł rocznie. Motywując swą decyzję organ wskazał, że płatność z tytułu wsparcia na zalesienie została pomniejszona o 50% w związku ze stwierdzoną w toku kontroli rozbieżnością pomiędzy ilością zakupionych przez beneficjenta sadzonek brzozy (4.000 sztuk) a ilością przez niego zadeklarowaną w planie zalesienia (4.050 sztuk). Podniósł ponadto, że beneficjent nie przedstawił w toku kontroli dowodów zakupu repelentów, wobec czego płatność zalesieniowa z tytułu premii pielęgnacyjnej została pomniejszona o kwotę 43,70 zł, tj. o kwotę przypadającą na powierzchnię objętą zobowiązaniem beneficjenta do stosowania środków ochrony roślin wynoszącą 0,23 ha.

Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie decyzją z dnia (...) marca 2013 r. utrzymał w mocy opisaną decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 48, poz. 390 z późn. zm., dalej również jako: "rozporządzenie") rolnik, któremu przyznano pomoc na zalesianie, do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia przechowuje dowody zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów oraz repelentów. Rolnik zwraca premię pielęgnacyjną za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie w wysokości, która jest określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że nie posiada dokumentów, o których mowa w § 17 pkt 1, tj. dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów (§ 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia).

Organ odwoławczy uznał za bezpodstawny zarzut odwołującego się, dotyczący naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) z uwagi na zakwestionowanie przez beneficjenta wyników kontroli na miejscu. Ponowna weryfikacja wniosku przez organ pierwszej instancji potwierdziła poprawność przeprowadzonej kontroli. Ponadto organ wskazał, że w świetle art. 21 ust. 3 cyt. ustawy, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Tymczasem z dowodów zgromadzonych w sprawie wynikało, iż strona w dniu kontroli nie posiadała w ogóle dowodów zakupu repelentów, natomiast dowód zakupu sadzonek brzozy potwierdzał jedynie nabycie 4 000 sztuk, tj. o 50 sztuk mniej w odniesieniu do ilości zadeklarowanej w planie zalesienia.

W kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 368, str. 74), organ drugiej instancji uznał, że stosownie do treści ww. przepisu, kwotę redukcji pomocy w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy ustala państwo członkowskie. Zaznaczył przy tym, że zasady zmniejszenia pomocy w zakresie działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r.

Od opisanej decyzji S. P. złożył skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę uchylając decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie z dnia (...) marca 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., które przewidują możliwość zmniejszenia pomocy na zalesianie gruntów rolnych w zależności od wagi stwierdzonych niezgodności. Sąd I instancji zauważył, że stosownie do § 21 rozporządzenia, do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L z 2009 r. Nr 30 str. 16) stosuje się przepisy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepisy § 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia tworzą możliwość zastosowania przez rolnika działań naprawczych, o których mowa w art. 24 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 73/2009. Możliwość taką przewiduje również art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności zmniejszenia nie stosuje się. Stosownie zaś do § 22 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli na podstawie art. 28c ustawy nie zastosowano zmniejszenia pomocy na zalesianie z powodu stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, a rolnik nie zrealizował w terminie działań naprawczych, o których mowa w art. 24 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 73/2009, wskazanych w raporcie, o którym mowa w art. 31 ust. 5 ustawy, lub w raporcie, o którym mowa w art. 54 rozporządzenia nr 1122/2009, pomoc ta podlega zmniejszeniu wymienionemu w § 20 ust. 1.

WSA w Olsztynie stwierdził, że analiza unormowań prawa krajowego i unijnego prowadzi do wniosku, iż polski ustawodawca skorzystał z przewidzianych w przepisach unijnych możliwości niestosowania zmniejszeń lub wykluczeń z płatności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał, że organy wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa unijnego i krajowego nie rozważyły możliwości niestosowania zmniejszenia pomocy z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zdaniem Sądu z § 18 ust. 1 pkt 2 i załącznika nr 6 do cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika co prawda, że rolnik zwraca (...) wsparcie na zalesienie w wysokości 50%, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że nie posiada dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów, tym niemniej należy zwrócić uwagę na kolejne przepisy powołanego aktu prawnego, m.in. § 21 i § 22, w świetle których, w przypadkach uznawanych za drobną niezgodność, możliwe jest odstąpienie od zastosowania takiego zmniejszenia pomocy.

Sąd I instancji uznał, że § 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z poz. nr 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia wiąże sankcję w postaci utraty 50% wsparcia na zalesienie z nieposiadaniem przez rolnika dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia. Uwzględniając zatem, że rolnik przedłożył w toku postępowania dowody zakupu sadzonek, a stwierdzona niezgodność pomiędzy liczbą przez niego zakupioną a zadeklarowaną w planie zalesienia wynosiła 0,16%, organy powinny były w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie § 21 i § 22 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które przewidują zastosowanie przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Powinny zatem dokonać oceny, czy niezgodność wynikająca z przedłożonych przez stronę dowodów zakupu sadzonek może być uznana za drobną.

Sąd I instancji uznał, że organy pominęły też art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., w myśl którego obniżki oraz wykluczenia z płatności powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości. WSA w Olsztynie zwrócił uwagę, że stanowisko organu prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której brak dowodu zakupu nieznacznej liczby sadzonek (50 szt. z łącznej liczby 30 800 szt. przewidzianych w planie zalesienia) skutkuje obniżeniem wsparcia na zalesienie o połowę, pomimo iż taki brak faktycznie nie powoduje żadnych negatywnych konsekwencji dla prawidłowości dokonanego zalesienia (oświadczenie Nadleśniczego Nadleśnictwa Wichrowo z dnia 13 maja 2011 r.).

WSA w Olsztynie zauważył, że art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w stosunku do reguł określonych w k.p.a. modyfikuje w sposób istotny obowiązki organu (w tym postępowanie dowodowe) i pozycję strony postępowania. Nie oznacza to jednak, że organ jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego bez informowania strony - jeśli nie zgłosiła stosownego wniosku w tym zakresie - o tak istotnym elemencie tego postępowania, jak jego przedmiot. W ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że w toku kontroli beneficjent został poinformowany o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie udokumentowania zakupu sadzonek, które nie dotyczyły sadzonek brzozy, a sadzonek świerka, dębu i lipy. Wskazane w tym zakresie uchybienia, opisane szczegółowo w dokumencie zatytułowanym "Raport z czynności kontrolnych" z dnia 19 września 2012 r., zostały następnie przez stronę usunięte. Wznawiając w dniu 23 października 2012 r. postępowanie w sprawie, jako przesłankę wznowienia organ I instancji wskazał ogólnie nieudokumentowanie zakupu sadzonek. Dopiero z uzasadnienia wydanej w dniu 3 grudnia 2012 r. decyzji strona dowiedziała się, że przedstawione przez nią dowody zakupu sadzonek okazały się niewystarczające, bowiem organ stwierdził istnienie również innego uchybienia niż opisane w "Raporcie z czynności kontrolnych". Takie działanie organu uniemożliwiło stronie czynny udział w postępowaniu.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 21 i § 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., a ponadto z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku złożył Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi S. P., a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ustalenie naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, których nie było.

2.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z:

- § 20-23 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013,

- art. 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005 (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L2009.30.16),

- art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 173),

- art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L2011.25.8).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ w pierwszej kolejności stwierdził, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, gdyż zostały wzięte pod uwagę wszystkie zarzuty skarżącego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Strona była na każdym etapie postępowania informowana przez organ o swoich uprawnieniach i z nich korzystała.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewłaściwie podkreślił konieczność zastosowania przez organ wskazanych w wyroku przepisów prawa materialnego. W jego ocenie art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 dotyczy zmniejszeń lub wykluczeń w przypadku nieprzestrzegania przepisów odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Organ nie może swobodnie kwalifikować stwierdzonych nieprawidłowości jako drobnych niezgodności. Przepisy unijne nakładają na państwa członkowskie obowiązek ustalenia katalogu przypadków uznanych za drobne niezgodności, który to katalog ma charakter zamknięty.

Zgodnie z powołanym przez Sąd I instancji § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, stosuje się przepisy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Na podstawie art. 37c pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm.) Minister właściwy do spraw rolnictwa określił, w drodze rozporządzenia, przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność oraz liczbę punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności w ramach oceny jej wagi, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c. rozporządzenia nr 1122/2009. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 64, poz. 434 z późn. zm.) został wskazany katalog nieprawidłowości, które uznać można za drobną niezgodność. Katalog ten nie przewiduje uznania za drobną niezgodność nieposiadania dowodu zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesiania gruntów. Natomiast wysokość zmniejszenia z uwagi na brak dowodu zakupu sadzonek została określona jednoznacznie w załączniku nr 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. do którego odsyła § 18 ust. 1 rozporządzenia. Zatem, w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji niezasadnie nakazał organowi uwzględnienie przepisów dotyczących ustalenia, czy w sprawie doszło do "drobnej niezgodności" w rozumieniu cytowanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Olsztynie.

Rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji wydanej po wznowieniu postępowania administracyjnego przez organy ARiMR czego efektem było przyznanie skarżącemu płatności z tytułu wsparcia na zalesienie gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Powodem pomniejszenia pomocy było stwierdzenie w trakcie kontroli braku dowodu zakupu części sadzonek przeznaczonych do zalesienia.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie § 20-23 wspomnianego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r., a także przepisów unijnych (art. 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011) twierdząc, że brak jest podstawy prawnej do stopniowania sankcji za nieposiadanie przez rolnika dowodu zakupu sadzonek drzew, które zgodnie z planem zalesienia powinny zostać posadzone na gruncie określonym we wniosku. Zdaniem organu brak dowodu zakupu jakiejkolwiek ilości sadzonek objętych planem zalesienia skutkuje automatycznie pomniejszeniem płatności o 50%.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanego - jak wspomniano - granicami zaskarżenia, tak skonstruowana skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona.

Należy zauważyć, że przyznanie rolnikowi pomocy finansowej przeznaczonej na zalesienie gruntów rolnych obwarowane jest licznymi obowiązkami związanymi przede wszystkim z prawidłowym wykonaniem planu zalesienia. Niewywiązanie się ze zobowiązań przez uprawnionego do płatności powoduje konieczność zwrotu całości lub odpowiedniej części wypłaconej pomocy. Niezależnie od okoliczności związanych z wykonaniem planu tj. faktycznym posadzeniem określonej ilości drzew, zgodnie z wymaganiami technicznym określonymi w przepisach, prawodawca zobowiązał rolnika, któremu przyznano pomoc na zalesianie, do przechowania dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów do momentu zakończenia realizacji planu zalesienia (§ 17 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Sankcja za nieposiadanie takich dokumentów została określona w § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem rolnik zwraca wsparcie na zalesienie w wysokości, która jest określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że nie posiada dokumentów, o których mowa w § 17 pkt 1. Zatem prawodawca wiąże pomniejszenie płatności z okolicznością nieposiadania dokumentów wskazujących na zakup sadzonek. Tymczasem, jak wynika z poczynionych w niniejszej sprawie i niekwestionowanych ustaleń faktycznych skarżący w planie zalesienia zadeklarował zasadzenie 4 050 szt. brzozy, natomiast w dniu kontroli okazał rachunek za zakup 4000 szt. Różnica w między zadeklarowaną ilością drzew do posadzenia, a ilością której zakup skarżący był w stanie udokumentować, wynosi ok. 0,16%. W związku z tym nie sposób przyjąć, że skarżący nie posiadał dowodu zakupu sadzonek. Dowody takie posiadał, z tym jednakże, iż na ich podstawie nie był w stanie wykazać zakupu dokładnie takiej ilości sadzonek, jak na to wskazywał plan zalesienia (różnica wynosiła, jak wspomniano 0,16%).

Sankcja określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., jak wspomniano, związana jest z nieposiadaniem dowodu zakupu sadzonek. Przepis ten w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji przewidywał bardzo dotkliwą sankcję. Zgodnie z tym przepisem pomoc na zalesienie gruntów rolnych, w przypadku braku dowodu zakupu sadzonek, podlega zmniejszeniu o 50%.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, prawodawca unijny w aktach prawnych regulujących przyznawanie środków pomocowych rolnikom wprowadził możliwość ograniczenia zwrotu przyznanych płatności, nawet w przypadku stwierdzenia pewnych uchybień w realizacji celu na jaki te środki powinny zostać przeznaczone, jeżeli stwierdzone uchybienia miały drobny charakter. Zgodnie z art. 51 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.UE.L z 2005 Nr 277, str.1) w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu redukcji, gdy z uwagi na swój rozmiar, wagę, zasięg i trwałość przypadek niezgodności może być uważany za drobny. Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uważane za drobne. Podobna dyrektywa skierowana do organów państw członkowskich znajduje się w art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz.U.UE.L z 2009 r. Nr 30, str.16) ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Z kolei art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, stanowi, że państwo członkowskie określa kwotę redukcji pomocy, biorąc pod uwagę w szczególności ciężar, zakres i trwanie stwierdzonego naruszenia zobowiązań. Ciężar naruszenia zobowiązań zależy w szczególności od ciężaru skutków tego naruszenia, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niewypełnione kryteria. Analiza przepisów prawa Unii Europejskiej wyraźnie wskazuje na tendencję do stopniowania sankcji z uwagi na wagę naruszenia, które stanowiło podstawę cofnięcia bądź zmniejszenia udzielonej rolnikowi pomocy finansowej. Pojęciem drobnej niezgodności posługuje się również prawodawca krajowy. Zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, stosuje się przepisy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z kolei art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005, zmniejszenia nie stosuje się. Przepisy te dają zatem właściwym organom administracji publicznej możliwość niestosowania zmniejszeń oraz wykluczeń.

W kontekście rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę na konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że wymóg proporcjonalności jest zachowany wówczas, gdy spośród możliwych środków działania wybiera się możliwie najmniej uciążliwe, w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu (por. wyrok TK z dnia 1 czerwca 1999 r., SK 20/98, OTK 1999/5/93; wyrok TK z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK 1996/1/2). Stanowisko organu, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi taka sama sankcja nakłada jest na rolnika, który w ogóle nie posiada dowodu zakupu sadzonek oraz na rolnika, który nie dysponuje takimi dowodami jedynie w niewielkim zakresie, nie może być uznana za niezbędną dla ochrony interesu publicznego i nie da się pogodzić z zasadą proporcjonalności. Wspomniana zasada proporcjonalności powinna zatem stanowić swoistą dyrektywę interpretacyjną w zakresie wykładni prawa, zarówno przez organy administracji publicznej, jak i przez sądy.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia przez WSA w Olsztynie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza zarzutem, że doszło do naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym to naruszenie miałoby polegać.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.