Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1658099

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 listopada 2014 r.
II GSK 1755/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz.

Sędziowie:, del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.), NSA Wojciech Kręcisz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 667/13 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w L. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. V SA/Wa 667/13, oddalił skargę Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) stycznia 2013 r. znak (...), w sprawie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc czerwiec 2012 r.

Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej jak również poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, uznał, że organy obu instancji odmawiając Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w L. wypłaty miesięcznego dofinansowania za wnioskowany miesiąc nie naruszyły prawa. Sąd odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w L. dotyczących naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a. oraz zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji (...) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zastosowaniu wykładni językowej zamiast wykładni celowościowej i funkcjonalnej, jak również do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa wyjaśnił, że art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie budzi wątpliwości pojęcie "środków publicznych" jak również to, że wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje Wojewódzki Szpital Zespolony w L., stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Sądu, Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych. Bez znaczenia pozostaje zatem podnoszony przez stronę zarzut, że w art. 26b ust. 7 ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Sąd I instancji uznał, że brak jest w przepisie art. 26b ust. 7 powołanej ustawy związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Odnosząc się do zarzutu, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy zmiany stanu prawnego polegającej na wprowadzeniu w ustawie o rehabilitacji (...) w ust. 8 art. 26b przesłanek wyłączenia zastosowania ust. 7 ww. przepisu, Sąd zauważył, że ust. 8 powołanego przepisu został dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 986), z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2012 r., zaś wniosek strony został złożony w czerwcu 2012 r. Sąd wyjaśnił, że zmienione przepisy ustawy o rehabilitacji mają zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych po dacie 1 października 2012 r. (data wejścia w życie zmian) - wobec braku przepisów przejściowych. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu, m.in., przez Prezesa Zarządu PFRON czy Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych (argumenty podniesione na etapie odwołania). Nie zasadny jest, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia z art. 32 Konstytucji RP, gdyż nie stanowi naruszenia tego przepisu odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach dotyczących uprawnień różnych podmiotów. Zdaniem Sądu, organy administracji działały w zgodzie ze standardami zawartymi w przepisach art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako " p.p.s.a." (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewódzki Szpital Zespolony w L. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w związku z art. 141 p.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. a polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez stronę w skardze zarzutów: tj. naruszenia zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz nieuwzględnienie przy orzekaniu w postępowaniu odwoławczym nowego stanu prawnego wynikającego ze znowelizowanego przepisu art. 26b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji (...) oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Naruszenia te uniemożliwiają realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Strona zarzuciła nadto nie ustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu wyroku do powyżej wskazanych zarzutów. Autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od strony na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego należy ją oddalić (art. 184 p.p.s.a.)

Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie występuje żadna z wad wymienionych we wskazanym przepisie, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Wojewódzki Szpital Zespolony w L. wywodzi swoją sytuację prawną z tego, że "nie jest jednostką budżetową Skarbu Państwa ani jednostką budżetową samorządu terytorialnego, lecz jest osobą prawną wpisaną do KRS (...) posiadającą własny majątek i mienie nieruchome wykazane w Księgach Wieczystych" (s. 4 in fine skargi kasacyjnej). Wskazuje też na wagę wykładni celowościowej w interpretacji art. 26b ustawy o rehabilitacji (...). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, brak uwzględnienia stanu prawnego wynikającego ze znowelizowanego art. 26b ustawy o rehabilitacji (...) jest wyrazem naruszenia art. 7,art. 8 k.p.a. i - w konsekwencji - art. 107 § 3 i art. 138 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że konstruując zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie założył, że zostało wykazane (uznane, względnie bezsporne) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 26b ust. 7 i ust. 8 ustawy o rehabilitacji (...), które jest warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia zasady praworządności, zasady zaufania czy zasady równości. Tymczasem naruszenie prawa materialnego, to jest art. 26b ust. 7 i ust. 8 powołanej ustawy pozostało nie tylko "niewykazane", ale autor skargi kasacyjnej nie sformułował w tym zakresie zarzutu w skardze kasacyjnej. Tym samym w mocy pozostają wszelkie stwierdzenia Sądu I instancji, dotyczące przepisów prawa materialnego sformułowane na s. 8 i 9 uzasadnienia wyroku Sądu, w tym te dotyczące staranności wyjaśnienia sprawy. Zmiana prawa w czasie, czy odmienne uregulowanie tych samych kwestii względem różnych podmiotów nie jest przesłanką, z której można by wnioskować o naruszeniu art. 32 Konstytucji RP. Co więcej, spór dotyczy wypłaty dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych za miesiąc czerwiec 2012 r., natomiast nowelizacja powołanej ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r., w tym art. 26 ust. 8, weszła w życie dnia 1 października 2012 r., na co wskazuje art. 8 tej ustawy. Tym samym brak jest możliwości stosowania zmian ustawy w stanie prawnym poprzedzającym te zmiany. Z uwagi na to, że Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w całości ze środków publicznych, to także wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Ustawodawca w art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych określił pojęcie "środków publicznych" oraz wskazał, że wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona, stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

Zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy a wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie także z tego powodu, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, na czym naruszenie wymienionych przepisów postępowania miałoby polegać i na czym miałby polegać wpływ ich naruszenia na wynik sprawy. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji a nadto przez Naczelny Sąd Administracyjny, w wyrokach: z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1541/12; z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1624/12; z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt: II GSK 331/13, II GSK 28/13, II GSK 332/13 i II GSK 448/13.

Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 126, poz. 714 i Nr 203, poz. 1192) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadające wymogom art. 141 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia powołanych wyżej przepisów. W szczególności, art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy przedstawieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie tego przepisu przez sąd tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 141 § 4 p.p.s.a. może także stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publik. ONSAiWSA z 2010 Nr 3, poz. 39). Skarżony kasacyjnie wyrok nie jest obciążony żadną z wymienionych wad, a rozważania Sądu I instancji w pełni odpowiadają przyjętej przezeń ocenie i pozwalają zrozumieć pogląd Sądu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.