Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3148474

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 stycznia 2021 r.
II GSK 1732/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska.

Sędziowie: NSA Cezary Pryca (spr.), WSA (del.) Jacek Czaja.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 163/18 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia (...) grudnia 2017 r., nr (...) w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

1. oddala skargę kasacyjną,

2. zasądza od J. D. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

I

Wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 163/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę J. D. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia (...) grudnia 2017 r. w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 25 lipca 2017 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1980 z późn. zm.) ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym, na obszarze powiatu (...) na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. W powyższym ogłoszeniu podano wartość zamówienia na kwotę nie większą niż 289 964,40 zł na okres rozliczeniowy przypadający od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. oraz maksymalną liczbę umów (tj. maksymalną liczbę odrębnie ocenianych miejsc udzielania świadczeń) w wymiarze: 3.

W przedmiotowym postępowaniu zostały złożone 3 oferty, w tym skarżącej. W wyniku przeprowadzonego postępowania do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w wyżej wskazanym zakresie zostali wybrani dwaj oferenci: (...) oraz (...).

Skarżąca złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia o wyborze oferentów do zawarcia umowy z dnia 22 września 2017 r. W uzasadnieniu wskazała m.in., że brak jest podstaw do ograniczenia liczby oferentów do zawarcia umowy z trzech, określonych w ogłoszeniu, do dwóch, a ponadto, że poprzez dokonany wybór naruszono kryterium nieuciążliwego dostępu świadczeń, ponieważ oferenci świadczący usługi w L. i T. nie pokrywają potrzeb pacjentów z granicznych obszarów powiatu i czynią opcję rehabilitacji iluzoryczną Decyzją z dnia (...) listopada 2017 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie złożone przez skarżącą. Organ odniósł się do zarzutów skarżącej, jednakże nie uznałargumentacji za zasadną.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję, którą oddalił odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że oferty wszystkich oferentów w postępowaniach konkursowych na realizację świadczeń w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym, oceniane były przez komisję konkursową w analogiczny, spójny sposób, zaś wszyscy uczestnicy konkursu składali oferty, udzielając odpowiedzi na te same zapytania ankietowe. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych, jednakowych dla wszystkich, kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Ponadto skarżąca, tak jak każdy oferent przystępujący do postępowania, złożyła do oferty oświadczenie stanowiące załącznik nr 3 do zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 18/2017/DSOZ z dnia 14 marca 2017 r. W jego treści każdy oferent oświadcza, że zapoznał się z przepisami zarządzenia, warunkami zawierania umów, ogólnymi warunkami umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, akceptuje je, nie zgłasza do nich zastrzeżeń i przyjmuje je do stosowania. Zdaniem organu nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Sama skarżąca, na etapie prowadzonego postępowania, nie wnosiła w tej kwestii żadnych zastrzeżeń, w szczególności w formie umotywowanego protestu przewidzianego art. 153 ustawy o świadczeniach.

Organ nie dopatrzył się zatem naruszenia interesu prawnego skarżącej, nie stwierdził także w postępowaniu komisji konkursowej naruszeń obowiązujących zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłyby - w sposób pośredni lub bezpośredni - skutkować innym rozstrzygnięciem postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, w szczególności zaś wyborem oferty skarżącej.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że wydane w sprawie decyzje, jak również akta postępowania konkursowego, wskazują, że ani przy wydaniu zaskarżonej decyzji, ani na żadnym wcześniejszym etapie nie doszło do naruszenia przepisów, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, wskazał natomiast, że nie naruszono art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz nie pozbawiono strony prawa do zapoznania się z materiałem sprawy na etapie konkursu ofert, skoro ta faza sprawy nie należy do postępowania administracyjnego, które - jak słusznie wskazałorgan w zaskarżonej decyzji - inicjowane jest dopiero wniesieniem przez oferenta odwołania od rozstrzygnięcia konkursu. Wskazał również Sąd pierwszej instancji, że okoliczność, iż oferent nie ma możliwości zapoznania się materiałami postępowania konkursowego przed wniesieniem odwołania, to i tak organ administracyjny rozpoznający odwołanie jest zobowiązany - w myśl art. 10 k.p.a. - ustosunkować się do stanowiska strony postępowania, które wyraziła ona już po wniesieniu odwołania i po zapoznaniu się z dokumentacją konkursu. Jednocześnie podkreślił, że organ administracji w wydanych decyzjach ustosunkował się do wszystkich podniesionych zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku całego zakończonego już postępowania administracyjnego, co przesądza o uznaniu, że nie zostały naruszone jej uprawnienia. Ustosunkowując się do zarzutów błędnego określenia puli środków w konkursie, a także niezastosowania proporcjonalnego podziału środków pomiędzy wszystkich oferentów, których oferty nie zostały odrzucone, wyjaśnił, że zarzuty te nie mogły wzruszyć zaskarżonych decyzji oraz wpłynąć na ocenę prawidłowości przeprowadzonego konkursu ofert, gdyż pozostają one poza kontrolą sądu administracyjnego i de facto stanowią ocenę skarżącej organizacji samego konkursu. Sąd administracyjny, a wcześniej organ administracyjny, badają prawidłowość samego postępowania konkursowego, jednak poza ich kognicją pozostają kwestie takie jak przyjęta pula środków do rozdysponowania czy sam sposób ich rozdysponowania, skoro brak jest przepisów, które wskazywałyby na konieczność proporcjonalnego podziału środków pomiędzy oferentów, których oferty nie zostały odrzucone i pomyślnie przeszły negocjacje, jak chce tego skarżąca.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w zakresie naruszenia zasad równego traktowania stron oraz prowadzenia postępowania z zachowaniem uczciwej konkurencji, zgodzić należy się z organem, że zgodnie z art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje zasadę jawności ofert składanych w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że komisja konkursowa może okazywać stronom postępowania administracyjnego tylko dane niezastrzeżone przez oferentów.

II

Skargę kasacyjną złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, bowiem organy nie wykazały w sposób należyty, dlaczego dokonały ograniczenia liczby oferentów do dwóch z przewidzianej puli trzech umów,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu skarżonego wyroku, a to poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz lakoniczne wyjaśnienie,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy administracji publicznej nie zapewniły skarżącej czynnego udziału w sprawie na każdym stadium postępowania,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie złożenia formularza w zakresie deklaracji zamiaru skorzystania lub braku zamiaru skorzystania z prawa do zapoznania się z materiałami postępowania za nie naruszające zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a.,

e) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo iż zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj:

a) art. 152 i nast. ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie doszło do naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania konkursu, a interesprawny skarżącej nie doznał uszczerbku,

b) art. 135 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż uniemożliwienie wglądu do ofert było dokonane przez organ w granicach prawa.

c) art. 93 i nast. ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1638; dalej jako: "ustawa o działalności leczniczej z dnia 15 lipca 2011 r.) w zakresie oznaczenia czasu pracy lekarza stanowiących kryterium przeliczeniowe jednego etatu wyznaczających kryteria interpretacji warunków uczestnictwa w postępowaniu i warunków oferty.

III

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

IV

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, utrzymującej w mocy wydaną przez siebie decyzję oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. zawarty w punkcie I litera b) petitum skargi kasacyjnej.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle omawianego przepisu przyjmuje się, że zgodnie z jego brzmieniem treść uzasadnienia zawierać ma opis stanu sprawy, z którego wynikać będzie dokładnie o co przed sądem toczył się spór, obszernie przedstawiać stanowisko skarżącego, zwłaszcza wyartykułowane w skardze oraz bardzo jasno przedstawiać treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienie. Unormowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia. Przepis ten nie służy do zaskarżania ewentualnych błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 307/07, LEX nr 471230). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083).

Wbrew zarzutowi skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestionowanym zakresie. Sąd zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zawarł także sąd w uzasadnieniu wyroku treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wraz ich wyjaśnieniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie sądu pierwszej instancji spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z tym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należy podkreślić, iż Sąd zgodnie z tym przepisem rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...) - art. 133 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto, Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 317-318). Wprawdzie Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż jedynie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie pozwala na ocenę zasadności zastosowania określonych przepisów prawa materialnego i prawidłowość subsumcji przepisów do okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, w związku z czym nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia prawa procesowego wskazany w punkcie 1 litera a) petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a.

W ocenie skarżącej postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, bowiem organy nie wykazały w sposób należyty, dlaczego dokonały ograniczenia liczby oferentów do dwóch z przewidzianej puli trzech umów.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się natomiast ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia w drodze odwołania, o którym mowa w art. 152 i 154 ustawy o świadczeniach, nie mogą być czynności wykraczające poza ramy postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodzić należy się zatem z Sądem pierwszej instancji, że sąd administracyjny, a wcześniej organ administracyjny, badają prawidłowość samego postępowania konkursowego, jednak poza ich kognicją pozostają kwestie takie jak przyjęta pula środków do rozdysponowania czy sam sposób ich rozdysponowania, skoro brak jest przepisów, które wskazywałyby na konieczność proporcjonalnego podziału środków pomiędzy oferentów, których oferty nie zostały odrzucone i pomyślnie przeszły negocjacje. Skarżąca zmierza natomiast w swoich żądaniach do weryfikacji sposobu gospodarowania finansami NFZ, co zgodnie z ustawą o świadczeniach nie zostało poddane przez ustawodawcę kontroli sadowej.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze powyższe, nie znalazł zatem przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez sąd pierwszej instancji. Należy zatem zgodzić się, że - wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej - stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 10 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., zawarte kolejno w punkcie I litera c) oraz punkcie I litera d) petitum skargi kasacyjnej. Sposób wyartykułowania i uargumentowania tych zarzutów powoduje, iż należy je rozpatrzeć łącznie.

Na wstępie jednak należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 10 k.p.a., został skonstruowany w sposób wadliwy. Przepis art. 10 k.p.a. składa się z trzech paragrafów. Brak sprecyzowania zarzutu poprzez precyzyjne wskazanie paragrafu, zasadniczo uniemożliwia kontrolę skargi kasacyjnej w tym zakresie. Można jedynie domniemywać na podstawie treści zarzutu, że w ocenie skarżącej chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 10 § 1 k.p.a.,

Przechodząc do oceny postawionych zarzutów, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przy czym wskazać należy, że sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną, z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2006 r., w sprawie sygn. akt II GSK 186/06), co prawidłowo wyjaśnił zarówno w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji, jak również organ w zaskarżonej decyzji.

Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że organ administracyjny rozpoznający odwołanie jest zobowiązany - w myśl art. 10 k.p.a. - ustosunkować się do stanowiska strony postępowania, które wyraziła ona już po wniesieniu odwołania i po zapoznaniu się z dokumentacją konkursu. W tym kontekście, podzielić należy zdanie Sądu pierwszej instancji, że organ administracji w wydanych decyzjach ustosunkował się do wszystkich podniesionych zarzutów przez skarżącą w toku całego zakończonego już postępowania administracyjnego, co przesądza o uznaniu, że nie zostały naruszone jej uprawnienia. Ponadto, wskazać należy, że skarżąca zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu nie wskazuje jakich konkretnie czynności procesowych - zgodnie z art. 10 k.p.a. - nie mogła podjąć oraz jaki wpływ miały te uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca przywołuje jedynie, że organ przedstawił stronom postępowania do podpisu formularz w zakresie deklaracji zamiaru skorzystania lub braku zamiaru skorzystania z prawa do zapoznania się z materiałami postępowania, niemniej przypomnieć należy, że z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca zapoznała się z materiałami postępowania. Natomiast przed wydaniem decyzji organu drugiej instancji skarżąca odebrała zawiadomienie, w którym organ poinformował o zapewnieniu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji o umożliwieniu wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ze wspomnianych uprawnień skarżąca nie skorzystała. W zawiązku z tym, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wspomniany formularz nie ograniczył przysługującego stronie uprawnienia.

Za chybiony należy uznać zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a, a w konsekwencji także zarzut naruszenia powiązanych z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) oraz art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznając stan faktyczny sprawy za wyjaśniony prawidłowo i obierając go za podstawę wyrokowania, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 151 p.p.s.a., wskazanego przez skarżącą w punkcie I litera e) petitum skargi kasacyjnej, a przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem słusznie nie wykazała naruszenia po stronie organu art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na względzie za chybiony uznać należy także zarzut naruszenia art. 152 i następnych ustawy o świadczeniach, wyrażony w punkcie II litera a petitum skargi kasacyjnej.

Na wstępie jednak należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 152 i następnych ustawy o świadczeniach został skonstruowany w sposób wadliwy. Przepis art. 152 ustawy o świadczeniach składa się z dwóch ustępów. Brak sprecyzowania zarzutu poprzez precyzyjne wskazanie ustępu, zasadniczo uniemożliwia kontrolę skargi kasacyjnej w tym zakresie. Można jedynie domniemywać na podstawie treści zarzutu, że w ocenie skarżącej chodzi o art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Ponadto, skarżąca nie sprecyzowała o jakie "następne" przepisy ustawy o świadczeniach ma na myśli konstruując zarzut zawarty w punkcie II litera a petitum skargi kasacyjnej, co również zasadniczo uniemożliwia kontrolę skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Niemniej jak już uprzednio zostało wskazane Sąd pierwszej instancji analizując wydane w sprawie decyzje, jak również akta postępowania konkursowego, doszedł do przekonania, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, ani na żadnym wcześniejszym etapie nie doszło do naruszenia przepisów, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez sąd pierwszej instancji, czemu dał wyraz w dotychczasowych rozważaniach niniejszego uzasadnienia.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut z punktu II litera b petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 135 ustawy o świadczeniach.

Odnosząc się do kwestii utajnienia poszczególnych części oferty jednego z podmiotów, należy wskazać, że na zastrzeżenie utajnienia poszczególnych elementów oferty zezwala art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach zmieniony ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1290). Ponadto, możliwość zastrzeżenia poszczególnych elementów oferty została doprecyzowana w Zarządzeniu Nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym Zarządzeniem Nr 74/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r., które to przepisy znajdowały zastosowanie w konkursie. Zarządzeniem zmieniającym dodano § 10a, w którym wskazano na zasady zastrzegania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. W załączniku Nr 7 do Zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ przedstawiono wzór oświadczenia oferenta o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Oświadczenie o zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorcy można było złożyć wraz z ofertą, ale też osobno - najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Skoro możliwość zastrzeżenia informacji zawartych w ofertach przewidział sam ustawodawca, a sposób dokonania takiego zastrzeżenia został doprecyzowany w Zarządzeniu Prezesa NFZ, które znane było oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego, to nie sposób czynić organowi zarzutu, że przestrzegał obowiązujących regulacji.

Przypomnieć także należy, że oferty są zarówno przez komisję konkursową, jak i przez organ odwoławczy, a także przez sąd, oceniane w całości. Całe oferty są włączone do akt postępowania administracyjnego (stronom udostępnia się je jednak z wyłączeniem elementów zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorcy), jak i do akt postępowania sądowoadministracyjnego, co umożliwia nie tylko organowi, ale również sądowi, kompleksową ocenę i weryfikację ich treści. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca w trakcie postępowania konkursowego występowała do organu z żądaniem prawa wglądu do oferty w zakresie informacji zastrzeżonych tajemnicą przedsiębiorstwa.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 93 i nast. ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r. w zakresie oznaczenia czasu pracy lekarza stanowiących kryterium przeliczeniowe jednego etatu wyznaczających kryteria interpretacji warunków uczestnictwa w postępowaniu i warunków oferty, zawartego w punkcie II litera c) petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że jest on niezasadny.

Na wstępie jednak wymaga wskazania, że zarzut naruszenia art. 93 i nast. ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r. został skonstruowany w sposób wadliwy. Skarżąca nie sprecyzowała o jakie "następne" przepisy ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r. ma na myśli konstruując zarzut zawarty w punkcie II litera c) petitum skargi kasacyjnej, co również zasadniczo uniemożliwia kontrolę skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Odnosząc się jednak do treści powyższego zarzutu, zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że zarzut naruszenia ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r., tj. art. 93 i następnych w zakresie oznaczenia czasu pracy lekarza, stanowiących kryterium przeliczeniowe jednego etatu, wyznaczających kryteria interpretacji warunków uczestnictwa w postepowaniu i warunków oferty, trafnie został uznany za nieuzasadniony z uwagi na to, że organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał niewłaściwej interpretacji tego przepisu, bowiem problem jego wykładni w ogóle w sprawie nie występował. Przepisy te nie były również przedmiotem wykładni Sądu pierwszej instancji, jak również nie były w sprawie stosowane, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 93 i następnych ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r. za niezasadny.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.