Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1769687

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 listopada 2014 r.
II GSK 1679/13
Tryb postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po nowelizacji ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z roku 2012.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Czesław Socha.

Sędziowie NSA: Cezary Pryca (spr.), Marzenna Zielińska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 281/13 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 15 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 281/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z (...) grudnia 2012 r., nr (...), w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) sierpnia 2012 r., stwierdził, że uchylona decyzja nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa koszty postępowania.

Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że zaskarżona decyzja Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu (...) maja 2009 r. B. B. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w Biurze Powiatowym ARiMR w W.

Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu (...) listopada 2009 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwocie: 136.641,25 zł dla jednolitej płatności obszarowej oraz 83.962,94 zł dla uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

Z uwagi na ujawnienie okoliczności wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa - art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 - organ administracji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu (...) listopada 2011 r. organ I instancji wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia (...) listopada 2009 r.

W dniu (...) marca 2012 r. organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2009 i przeprowadzeniu postępowania, wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwocie: 126.314,07 zł dla jednolitej płatności obszarowej oraz 81.260,90 zł uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego, ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności na mocy decyzji z dnia (...) listopada 2009 r. w wysokości 13.029,22 zł, w tym 10.327,18 zł jednolitej płatności obszarowej oraz 2.702,04 zł uzupełniającej płatności obszarowej.

B. B. w dniu (...) lipca 2012 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie decyzji z (...) listopada 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia (...) marca 2012 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz decyzji z dnia (...) czerwca 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Wniósł o utrzymanie w mocy decyzji z dnia (...) listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powołując się na treść art. 73 pkt 4 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zgodnie z którym obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. Prezes ARiMR umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) czerwca 2012 r. Organ wskazał, iż z dniem 1 sierpnia 2012 r. utracił właściwość rzeczową do rozpoznania sprawy dotyczącej kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jednocześnie, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przekazał według właściwości Dyrektorowi Ł. Oddziału ARiMR wniosek B. B. z dnia (...) lipca 2012 r.

Natomiast decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z (...) czerwca 2012 r. nr (...). W jej uzasadnieniu powołał brzmienie art. 29 ustawy o ARiMR oraz zaznaczył, że od dnia (...) sierpnia 2012 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 6 marca 2012 r.), która zmieniła art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.), organem właściwym do rozstrzygania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności lub pomocy finansowej jest organ właściwy do rozstrzygania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej. Stąd organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jest Kierownik Biura Powiatowego, a organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jest organ wyższego stopnia tj. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR. Dlatego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku ze zmianą przepisów i z uwagi na swoją treść, traktowany jest jako odwołanie od decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności.

Organ wskazał, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, przyznano B. B. decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia (...) listopada 2009 r., w łącznej wysokości 220.604,19 zł (126.314,07 zł dla jednolitej płatności obszarowej oraz 81.260,90 zł uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych), zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu (...) grudnia 2009 r. Jednakże w wyniku stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia (...) listopada 2009 r., płatność za 2009 rok została przyznana na mocy decyzji z dnia (...) marca 2012 r. w mniejszej wysokości niż na mocy decyzji z dnia (...) listopada 2009 r. - łącznie 207.574,97 zł, w tym 12.6314,07 zł dla JPO i 81.260,90 zł dla UPO. W tym stanie rzeczy, przekazane na konto beneficjenta środki pieniężne stały się "nienależne," skoro właściwy organ uchylił decyzję i przyznał płatność w pomniejszonej wysokości. Zatem środki stanowiące różnicę miedzy środkami które rzeczywiście zasiliły rachunek bankowy strony, a przyznanymi w decyzji ostatecznej, z powyższego tytułu podlegają zwrotowi jako płatność "nienależna." Nienależna płatność została ustalona decyzją Prezesa ARiMR Nr (...) z dnia (...) czerwca 2012 r.

Sprawa przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzji z dnia (...) marca 2012 r. Decyzja ta nie została przez skarżącego zaskarżona, tym samym stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, przez co strona zgodziła się z poczynionymi tam ustaleniami faktycznymi i związanymi z tym konsekwencjami.

W związku z powyższym obowiązkiem Prezesa ARiMR (na podstawie obowiązujących przepisów przez dniem 1 sierpnia 2012 r.) stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 73 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Organ powołał brzmienie art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji oraz art. 56 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej. Podkreślił, że doręczenie stronie w dniu 12 lipca 2012 r. zaskarżonej decyzji, skutkuje obowiązkiem zwrotu ustalonej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych wraz z odsetkami, naliczonymi od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Organ odwoławczy wskazał, dodatkowo że w sprawie nie doszło do sytuacji o jakiej mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zatem nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez producenta rolnego nienależnie pobranych płatności bezpośrednich rok 2009. Jednakże, stosowanie ulg w spłacie należności, w tym ich umarzanie, odraczanie lub rozkładanie na raty, uregulowane jest - od dnia 1 stycznia 2011 r. - przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747). Powyższe wymaga jednak złożenia odrębnego wniosku do Prezesa ARiMR, a postępowanie w sprawie umorzenia, odroczenia bądź rozłożenia na raty nienależnych płatności jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Natomiast odnosząc się do wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż w związku ze zmianą przepisów i z uwagi na swoją treść traktowany jest on jako odwołanie od decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności. W związku z tym Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR jest organem właściwym do rozpatrywania odwołań B. B. od decyzji nr (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzja organu II instancji z dnia (...) listopada 2011 o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji z dnia (...) listopada 2009 r. jak i decyzja organu I instancji nr (...) z dnia (...) marca 2012 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydana przez Kierownika Biura Powiatowego w W., nie zostały przez skarżącego zaskarżone, tym samym stały się ostateczne w administracyjnym toku instancji.

Skarżący na podstawie art. 157 § k.p.a. może jedynie wystąpić z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, składając wniosek do właściwego organu, przy czym organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia.

B. B. na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z wypisu z rejestru gruntów i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. na podstawie art. 141 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą.

Sąd I instancji orzekł, że skarga jest zasadna ponieważ zdaniem Sądu, decyzja "odwoławcza" z dnia (...) grudnia 2012 r., wydana została z naruszeniem zasady działania organów na podstawie przepisów prawa i przestrzegania praworządności (art. 6, art. 7 k.p.a.), przestrzegania z urzędu właściwości miejscowej i rzeczowej (art. 19 k.p.a., art. 10 ust. 2, art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o Agencji w brzmieniu sprzed 1 sierpnia 2012 r.).

Z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a., została wydana także decyzja z dnia (...) sierpnia 2012 r., umarzająca "postępowanie odwoławcze" od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr (...) z dnia (...) czerwca 2012 r.

W ocenie Sądu I instancji skoro zachodzą przesłanki do zakwestionowania decyzji zaskarżonej, to Sąd uprawniony jest także do zakwestionowania poprzedzającej ją decyzji umarzającej postępowanie, w oparciu o art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi, ale ma obowiązek rozstrzygać "w granicach danej sprawy" i stosować przy tym środki "w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia". Tym samym Sąd jest uprawniony do kontroli wszystkich postępowań w granicach konkretnej sprawy, w którym występują te same podmioty (strony), te same organy z uwzględnieniem toku instancji i ten sam jest przedmiot sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu rozpoznającego skargę decyzja z dnia (...) grudnia 2012 r. dotyczy stosunku materialnoprawnego czyli prawa B. B. do określonej kwoty środków lub braku tego prawa, natomiast decyzja umarzająca z (...) sierpnia 2012 r. dotyczy postępowania administracyjnego - czyli różny jest przedmiot tych decyzji. W ocenie Sądu I instancji, dopuszczalne jest usunięcie obu tych decyzji z obrotu prawnego, aby było możliwe końcowe załatwienie przez właściwe organy sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Usunięciu decyzji umarzającej "postępowanie odwoławcze" z obrotu prawnego nie może stać na przeszkodzie okoliczność, że została ona wydana przez inny organ niż decyzja zaskarżona i że podlegała ona odrębnemu zaskarżeniu, z którego strona nie skorzystała - gdyż inaczej nie byłoby możliwe końcowe załatwienie sprawy.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r., umorzono postępowanie odwoławcze w całości, czyli w istocie zamknięto drogę do dalszego postępowania, a równocześnie wskazano skarżącemu, że postępowanie odwoławcze będzie się toczyło przed innym organem. Z kolei wskazany inny organ, czyli Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR otrzymując od organu wyższego stopnia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do rozpoznania jako odwołanie, takiego rozpoznania dokonał.

Ważnym jest, że usunięcie tych decyzji z obrotu prawnego umożliwi rozpoznanie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego od decyzji z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) przez organ w ocenie Sądu właściwy - czyli przez Prezesa Agencji. Tym samym, skoro sprawa ma być jeszcze przedmiotem postępowania przed uprawnionym organem, Sąd nie może wypowiadać się, co do merytorycznej treści rozstrzygnięć, czyli zasadności, bądź też niezasadności ustalenia kwoty nienależnie pobranej, gdyż ocena taka byłaby przedwczesna.

Sąd I instancji nie uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż nieważność jest skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności, natomiast w rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że możliwe jest również dokonanie innej interpretacji przepisów dotyczących ustalania właściwości organu odwoławczego do wydania - po dniu (...) sierpnia 2012 r. - decyzji w sprawie kwoty nienależnie pobranych płatności.

Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi a w przypadku, gdyby wniosek taki nie zasługiwał na uwzględnienie to uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., organ zarzucił, naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm., dalej: ustawa o ARiMR) w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2012 r. (nadanym ustawą z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2012 r. poz. 243, zwaną dalej ustawą zmieniającą) przez błędne przyjęcie, mimo niezawarcia w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych odnoszących się do zmiany organu właściwego w kwestii ustalenia kwot nienależnych lub nadmiernie pobranych, czego efektem była także zmiana formy środka odwoławczego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na odwołanie, że stosuje się przepisy dotychczasowe (sprzed 1 sierpnia 2012 r.) co do trybu postępowania odwoławczego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR przewidujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ARiMR od decyzji wydanej przez Prezesa ARiMR w I instancji, mimo iż art. 13 ustawy zmieniającej przesądza o tym, że jej art. 5 (nowelizujący art. 29 ustawy o ARiMR) wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r., a art. 10 ustawy zmieniającej nie obejmuje stanów faktyczno - prawnych mających zastosowanie do spraw niezakończonych ostateczną decyzją, jak w niniejszej sprawie;

b)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 65 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż umorzenie postępowania odwoławczego i przekazanie złożonego środka odwoławczego zgodnie z obowiązującą właściwością (według zmiecionych przepisów) skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego "w całości", co zamyka drogę do dalszego postępowania, gdy w istocie powyższy wniosek nie wynika z przepisów art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 65 k.p.a., a postępowanie odwoławcze mogło się toczyć w zmienionym trybie odwoławczym przed innym organem, tak jak to wynika z ustawy zmieniającej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Skarżący B. B. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy po zmianie przepisów wprowadzonych ustawą z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją administracyjną stosuje się przepisy dotychczasowe, czy też zastosowanie znajdują przepisy zmienione ww. ustawą. W rozpatrywanej sprawie problem ten odnosi się w szczególności do trybu postępowania odwoławczego. Podkreślić należy, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniesiona została od decyzji Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W związku z powyższym wskazać należy, że z treści art. 5 pkt 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw wynika, że zmianie uległa treść art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zmiana treści wskazanego przepisu prawa spowodowała zmianę organu właściwego w sprawach ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Oznacza to, że w sprawach płatności objętych niniejszym postępowaniem organem właściwym w pierwszej instancji jest od dnia 1 sierpnia 2012 r. właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W związku z powyższym zmianie uległ także tryb weryfikacji wskazanych wyżej decyzji. Stosownie do znowelizowanych regulacji strona niezadowolona z decyzji wydanej przez organ I instancji może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W tym miejscu należy podkreślić, że nowelizując ustawę z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ustawodawca nie wyposażył jej w przepisy przejściowe. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w dotychczasowych przepisach prawnych, zgodnie z wymogami legislacji powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych podmiotów nowymi regulacjami (vide wyrok TK z 2. 03.1993 r. K 9/92, OTK 1993/1/6 oraz wyrok TK z 24 maja 1994 r. K1/94, OTK 1994/1/10).

W związku z powyższym w doktrynie podkreśla się, że przepisy przejściowe powinny także prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (vide S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym - z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej - PiP 1991, nr.8, s.3 i nast.).

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W związku z powyższym prezentowany jest pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (vide uchwała składu 7 sędziów NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA z 1998/1/10, wyrok TK z 10 maja 2004 r., SK 39/03, OTKZU 2004/5/A/40).

Przypomnieć więc należy, że rozstrzygnięcie kwestii interpretacyjnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: a) zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie znajduje także zastosowanie do sytuacji zaistniałych przed jego zmianą), b) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości, c) zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (Vide wyrok TK z 31 stycznia 2005 r. P 9/04, OTK 2005/1/A/9 oraz powołany w uzasadnieniu J.Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretyczno prawne, Poznań 2000, s.62).

W tym miejscu należy także podkreślić, że w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnienie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, brak jest jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Jednocześnie wskazać należy, że taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce przed datą wejścia w życie nowej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej należy każdorazowo mieć na uwadze konkretną sprawę, charakter przepisów podlegających zmianie, a także uwzględnić skutki jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Jednocześnie podkreślić należy, że na bezpośrednie działanie nowej ustawy, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, ustawodawca powinien się zdecydować tylko w sytuacji, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (vide orzeczenie TK K 9/92, OTK 1993, cz. I, s.69 i nast.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 sierpnia 2012 r., czyli w dacie wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności oraz w dacie złożenia przez B. B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podstawę prawną do wydania wymienionej wyżej decyzji stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który wskazywał, że decyzję w przedmiocie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wydawał Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który mógł do wydania takiej decyzji w I instancji upoważnić pracowników Agencji, zaś strona niezadowolona z takiej decyzji mogła wystąpić do Prezesa Agencji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do tak złożonego wniosku znajdowały odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych. Natomiast według nowego brzmienia powołanego wyżej przepisu art. 29 ww. ustawy, decyzję w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wydaje organ właściwy w sprawie przyznania tychże środków, czyli właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W konsekwencji tej zmiany środkiem odwoławczym od takiej decyzji stało się, stosownie do zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - odwołanie, które przysługuje do organu wyższego stopnia czyli Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W tym stanie rzeczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiana ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dokonana ustawą z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, winna być rozumiana w ten sposób, że przewidziana w niej właściwość organu I Instancji skutkuje zmianą rodzaju środka odwoławczego oraz zmianą właściwości organu odwoławczego, jedynie do tych postępowań odwoławczych, które rozpoczęły swój bieg po dniu (...) sierpnia 2012 r. Taka sytuacja natomiast nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdzie decyzja numer (...) ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności przez B. B. wydana została z upoważnienia Prezesa Agencji przez Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu (...) czerwca 2012 r. a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu (...) lipca 2012 r. Wynika z tego jednoznacznie, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej ustawę o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (vide wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r. II GSK 629/13 niepublikowany). W tym miejscu podkreślić należy, że z zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. wynika dla strony prawo do rozpatrzenia sprawy przed dwie instancje. Oczywiście wyrazem tej zasady jest prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji do organu wyższego stopnia, o ile ustawa nie stanowi inaczej - art. 127 § 1 k.p.a. Poza sporem pozostaje okoliczność, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego przepisy o odwołaniu stosuje się odpowiednio, jest środkiem zaskarżenia o innym charakterze niż odwołanie, a jego zasadniczą cecha jest to, że wnosi się go do tego samego organu, który wydał decyzję w I instancji, a który to organ dokonuje samokontroli podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Z tych względów nie jest zasadny zarzut opisany w punkcie a petitum skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej opisanego w punkcie b petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzut ten zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji wskazującego na skutki prawne wynikające z decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w brzmieniu obowiązującym po (...) sierpnia 2012 r.), umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa numer (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. Z treści tej decyzji wynika jednoznacznie, że organ umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek wniosku B. B. z dnia (...) lipca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. numer (...). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że w wyniku wydania określonej wyżej decyzji zostało umorzone postępowanie odwoławcze wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w całości. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego spowodowała ten skutek, że organ nie rozpoznał wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym nie rozstrzygał o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, uznając jednocześnie, że brak jest przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony. Pozostawienie w obrocie prawnym tak skonstruowanej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, jak zasadnie wskazuje Sąd I instancji, uniemożliwiałoby w istocie rozpatrzenie wniosku strony.

Z przyczyn wyżej wskazanych, a także mając na uwadze wynikającą z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywateli do państwa, ochronę praw nabytych czy też zasadę nieretroakcji prawa, uznać należy stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.