Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1657946

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 listopada 2014 r.
II GSK 1614/13
Brak przepisów wykonawczych do ustawy jako przyczyna niedotrzymania terminu do złożenia wniosku w sprawie zezwolenia na wprowadzenie do obrotu produktu wspomagającego uprawę roślin.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.).

Sędziowie: NSA Małgorzata Rysz, del. WSA Zbigniew Czarnik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych, H. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1782/12 w sprawie ze skargi H. Spółki z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wprowadzenia do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin bez wymaganego pozwolenia oraz nałożenia opłaty sankcyjnej

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2.

odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1782/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia (...), nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia (...), nr (...) wydaną w przedmiocie stwierdzenia niezgodności sprzedaży środka wspomagającego uprawę roślin z warunkami ustawy o nawozach i nawożeniu, ustalenia terminu wycofania tego produktu oraz określenia opłaty sankcyjnej. Jednocześnie stwierdzono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądzono od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych na rzecz H. Sp. z o.o. z siedzibą w P., kwotę 12 481 (dwanaście tysięcy czterysta osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu (...) skarżąca spółka została powiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli, w następstwie czego wskazała, że dogodnym dla niej terminem będzie dzień (...) W dniach (...) listopada 2009 r. oraz (...) grudnia 2009 r. upoważnieni pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych przeprowadzili kontrolę w zakresie prawidłowości wprowadzenia do obrotu nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin. W toku postępowania skontrolowano produkt "Podłoże do pelargonii S." (opakowania o pojemności 20 litrów oraz 50 litrów) ustalając, iż spółka wprowadziła do obrotu w okresie od (...) do (...) 3.230,37 m3 wspomnianego środka o wartości 518.336,60 zł (brutto) - zestawienia faktur VAT stanowiące załącznik nr 14 oraz 15.

W piśmie z dnia (...) strona przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, w którym podniosła, iż produkty zakwestionowane w toku kontroli były wytworzone przed datą wejścia w życie przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu z roku 2007. Ustawa ta, zdaniem strony, jest niezgodna z prawem europejskim, a ponadto jej realizacja nie była możliwa ze względu na brak przepisów wykonawczych.

Pismem z dnia (...) organ zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wprowadzenia do obrotu "Podłoża do pelargonii S." niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie o nawozach i nawożeniu, w sprawie określenia ilości wprowadzonego do obrotu podłoża, określenia opłaty sankcyjnej, oraz zakazu wprowadzania do obrotu i nakazu wycofania z obrotu przedmiotowego podłoża.

Pismem z (...) skarżąca podała, iż sprzedała 1008 opakowań 50 litrów oraz 960 opakowań 20 litrów "Podłoża do pelargonii S." oraz zwróciła się do organu o wyjaśnienia pojęcia "wycofanie z obrotu". W załączeniu do pisma strona przesłała faktury dokumentujące sprzedaż "Podłoża do pelargonii S." w okresie od grudnia (...) do (...), która nie została wykazana w zestawieniach sprzedaży stanowiących załączniki nr 14 oraz 15 do protokołu kontroli.

W odpowiedzi na to pismo organ wyjaśnił, że pojęcie "wycofania z obrotu" w przypadku sprzedaży nawozu oznacza umożliwienie swoim kontrahentom zwrotu niesprzedanego towaru, który nie powinien być wprowadzony do obrotu z uwagi na brak stosownego zezwolenia. W wyniku uwzględnienia nowych danych Wojewódzki Inspektor ustalił, że ilość sprzedanego nawozu w okresie od (...) do (...) wyniosła 3.292,77 m3 (wzrost o 62.40 m3), a jego łączna wartość w przedmiotowym okresie wyniosła 526.358,95 zł (wzrost o 8.022,35 zł).

Pismem z dnia (...) spółka zdeklarowała, iż najkrótszym możliwym terminem wycofania zakwestionowanego podłoża z obrotu jest termin trzymiesięczny.

Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych pismem z dnia (...) zawiadomił spółkę o zakończeniu postępowania, jak również poinformował, że wydając decyzję administracyjną o opłacie sanacyjnej, będzie uwzględniał informacje w sprawie ilości wprowadzonego do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin według stanu na dzień wydania decyzji.

Skarżąca spółka pismem z dnia (...) zanegowała obowiązek wycofania środków wspomagających uprawę roślin w terminie 3 miesięcy. Spółka stwierdziła, że ustawa nie wskazuje terminu do wycofania produktu z obrotu, tym samym należy uznać, że organ nie może arbitralnie uznać, że właściwym terminem będzie termin najkrótszy. W piśmie zwrócono także uwagę na niewykonalność przepisów ustawy wymagających uzyskania przez przedsiębiorcę stosownego zezwolenia. Przepisy wykonawcze do ustawy weszły bowiem w życie dopiero 21 lipca 2008 r., podczas gdy termin na uzyskanie stosowanych badań mijał 14 listopada 2008 r. Producenci mieli więc nieco ponad 3 miesiące na przeprowadzenie całej procedury w sytuacji, gdy samo przeprowadzenie badań wymaga około 6 miesięcy.

Postanowieniami z dnia (...) Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych oddalił wniosek skarżącej spółki o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W wyniku złożonego przez stronę zażalenia Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji dotyczące odmowy zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2340/10 oddalił zaś skargę spółki wniesioną w tej sprawie.

Decyzją z dnia (...), nr (...) organ I instancji stwierdził wprowadzenie do obrotu produktu w sposób niezgodny z ustawą, ustalił trzymiesięczny termin wycofania go z obrotu, oraz ustalił opłatę sankcyjną w wysokości 526.358,95 zł. Z kolei, decyzją nr (...), nakazał spółce dodatkowo wycofanie z obrotu środka wspomagającego uprawę roślin - "Podłoża do pelargonii S.", w ilości łącznej 6,72 m3, na wprowadzenie którego producent nie posiadał stosownego pozwolenia.

Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia (...) Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych uchylił zaskarżone decyzje nr (...) oraz nr (...) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że w celu wyjaśnienia stanu faktycznego konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (powołanie biegłego) celem ustalenia, czy "Podłoże do pelargonii S." jest środkiem wspomagającym uprawę roślin w rozumieniu ustawy o nawozach i nawożeniu.

Organ I instancji w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy zarządził przeprowadzenie dowodu z opinii Instytutu Ogrodnictwa w Skierniewicach. W opinii Instytutu stwierdzono, że "Podłoże do pelargonii S." jest typowym podłożem przeznaczonym do uprawy roślin, nadto jest środkiem wspomagającym uprawę roślin, a zatem podlega przepisom ustawy o nawozach i nawożeniu.

Decyzją z dnia (...) Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych umorzył postępowanie w sprawie zakazu wprowadzenia do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin - "Podłoża do pelargonii S.", w opakowaniach 20 litrów i 50 litrów w ilości 76,32 m3 znajdującego się w magazynach skarżącego w dniu (...) bez wymaganego pozwolenia oraz w sprawie nakazu jego wycofania z obrotu w części dotyczącej 6,72 m3 tego środka.

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r., nr (...) Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych:

1.

stwierdzono wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin "Podłoża do pelargonii S." niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie o nawozach i nawożeniu, tj. bez wymaganego przepisami pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin wydanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

2.

ustalono termin wycofania wprowadzonych do obrotu środków wspomagających uprawę roślin "Podłoże do pelargonii S." w ilości łącznej 3.292,77 m3 na okres jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna,

3.

ustalono opłatę sankcyjną w kwocie 526.358,95 zł, co stanowi 100% kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin - "Podłoże do pelargonii S." w łącznej ilości 3.292,77 m3,

Decyzją z dnia (...), nr (...), wydaną na skutek odwołania skarżącej spółki, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał przede wszystkim, że z przepisów art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033 z późn. zm. - powoływanej dalej jako ustawa o nawozach i nawożeniu) wynika obowiązek uprzedniego uzyskania zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środków wspomagających uprawę roślin. Wskazał również na treść art. 2 ust. 1 pkt 10 oraz art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o nawozach, z których wynika, iż zezwolenie na wprowadzenie do obrotu dotyczy m.in. podłoża do upraw. Każdy producent, który wprowadza do obrotu podłoża do upraw, jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia. Organ uznał, iż "Podłoże do pelargonii S." jest podłożem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o nawozach i nawożeniu, stąd jako środek wspomagający uprawę roślin wymaga uzyskania pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przed wprowadzaniem go do obrotu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiono z wnioskami o zawieszenie postępowania i skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego oraz pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał m.in., iż strona w toku postępowania administracyjnego, a także w treści skargi, nie zarzucała organowi błędnego zastosowania ustawy o nawozach i nawożeniu, a jedynie nieprawidłową ocenę zgodności tej ustawy z Konstytucją RP oraz prawem unijnym.

Postanowieniem z dnia 7 września 2012 r. Główny Inspektor wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił zaskarżonym wyrokiem skargę spółki. Sąd negatywnie odniósł się do kwestii braku notyfikacji przepisów z racji ich technicznego charakteru. Dodał, że przedmiotem rozpatrzenia jest wyłącznie zaskarżona decyzja, a nie badanie prawidłowości procesu legislacyjnego pod kątem jego zgodności z zasadami prawa Unii Europejskiej, w szczególności wymogu notyfikacji. Nie uwzględniono zatem wniosku skarżącej o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym obowiązku notyfikacyjnego, skutków prawnych uchybienia takiemu obowiązkowi przez Polskę oraz ustalenia zakresu obowiązków krajowej administracji publicznej w tym zakresie. Wskazano również, że Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych nie jest uprawniony do oceny zgodności z Konstytucją przepisów rangi ustawowej.

Sąd I instancji wskazał, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie miało przede wszystkim prawo krajowe, tj. w szczególności przepisy ustawy z 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Organ - posiłkując się opinią biegłego - uznał, że "Podłoże do pelargonii "S." jest podłożem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o nawozach i nawożeniu, stąd jako środek wspomagający uprawę roślin wymaga uzyskania pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przed wprowadzaniem go do obrotu. Z ustaleń pokontrolnych wynika, że spółka wprowadziła do obrotu w okresie od 15 listopada 2008 r. do 8 grudnia 2009 r. 3.230,37 m3 "Podłoża do pelargonii S." o wartości 518.336,60 zł (brutto). W dniu 15 listopada 2008 r., weszła w życie ustawa z 2007 r. o nawozach i nawożeniu (która wprowadziła obowiązek posiadania pozwolenia na wprowadzanie do obrotu - obok nawozów - również środków wspomagających uprawę roślin - art. 4 ust. 1 ustawy). Od tej daty organ traktował wprowadzanie tego rodzaju środków do obrotu bez pozwolenia jako naruszenie przepisów ustawy.

W dalszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że ustawa z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2000 r. Nr 89, poz. 991 z późn. zm.) odnosiła się wyłącznie do nawozów. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia wprowadzono dopiero ustawą z 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Również rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 października 2004 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2004 r. Nr 236, poz. 2369), miało za przedmiot wyłącznie nawozy, nie wyróżniając kategorii środków wspomagających uprawę roślin. Zatem zakres przedmiotowy objęty ustawą z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu został poszerzony o środki wspomagające uprawę roślin.

W ocenie Sądu I instancji, dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie miał zwłaszcza art. 48 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, regulujący sytuację podmiotów wprowadzających do obrotu środki wspomagające uprawę roślin, które znajdują się w obrocie w dniu wejścia w życie ustawy, a więc sytuację tożsamą z sytuacją skarżącej spółki, wobec której stwierdzono wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin - "Podłoże do pelargonii S." w ilości łącznej 3.292,77 m3 bez wymaganego przepisami pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie ze wspomnianym przepisem, zainteresowane podmioty występują, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, do ministra właściwego do spraw rolnictwa z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu tych środków. W przypadku braku takiego wystąpienia środki wspomagające uprawę roślin, które znajdują się w obrocie w dniu wejścia w życie ustawy, wycofuje z obrotu producent, importer albo inny podmiot, który wprowadził je do obrotu, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli w takim samym terminie, jaki przewidziano dla złożenia wniosku o wydanie pozwolenia. Ponadto ustawa o nawozach i nawożeniu zobowiązała ministra właściwego do spraw rolnictwa do wydania stosownych przepisów wykonawczych w terminie nieprzekraczającym dwóch lat od dnia jej wejścia w życie. Wykonując powyższe upoważnienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu. Zakres tego rozporządzenia, w odniesieniu do środków wspomagających uprawę roślin, jest zdecydowanie szerszy od zakresu rozporządzenia z 2004 r. W powstałym stanie prawnym, na złożenie wniosków o pozwolenie na prowadzenie dotąd niereglamentowanej działalności przedsiębiorcy mieli 3 miesiące, przy czym ustawodawca postawił szereg nowych obowiązków ingerujących w sferę konstytucyjnej autonomii, a wypełnienie tych obowiązków było w praktyce niemożliwe. Obowiązek wystąpienia w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z wnioskiem o wydanie pozwolenia został zagrożony sankcją wycofania z obrotu, a na podstawie samej ustawy przedsiębiorcy nie mogli występować o pozwolenie, gdyż brak było przepisów wykonawczych, które zostały zawarte dopiero w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. Rozporządzenie weszło w życie 22 lipca 2008 r., ustawa zaś w dniu 15 listopada 2007 r., wobec tego termin na złożenie wniosku o pozwolenie na wprowadzenie produktu do obrotu wynosił 3 miesiące. Przedsiębiorcy zostali zobowiązani również do przedstawienia wyników badań i opinii, których przygotowanie zabiera więcej czasu niż 3 miesiące, wobec czego znaleźli się oni w pułapce zastawionej przez ustawodawcę w rozumieniu, w jakim posługuje się tym pojęciem Trybunał Konstytucyjny.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca Spółka już w styczniu 2009 r. rozpoczęta procedurę uzyskiwania zezwolenia. Uzyskała ona wyniki badań potwierdzone przez Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach. Przedstawiona sytuacja, będąca w znacznej mierze następstwem nieskoordynowanych działań legislacyjnych, nakazujących uzyskanie stosownego pozwolenia na wprowadzenie do obrotu wyrobów w postaci substratów torfowych, nie podlegających dotąd reglamentacji administracyjnej, postawiła przedsiębiorców wprowadzających tego rodzaju środki w trudnej sytuacji.

W ramach wytycznych dla organu Sąd I instancji wskazał, że ponownego rozważania wymaga kwestia wysokości nałożonej opłaty sankcyjnej oraz termin wycofania przedmiotowego środka z obrotu, uwzględniając zarzuty skarżącego, że:

1.

ustawa z 2007 o nawozach i nawożeniu nie wskazuje terminu do wycofania z obrotu środków, na wprowadzenie których do obrotu nie uzyskano w wyznaczonym terminie pozwolenia, a tym samym trudno uznać, że organ może arbitralnie ustalić, że właściwym terminem będzie termin najkrótszy, tym bardziej, że skarżąca spółka podjęła już w styczniu 2009 r. działania przygotowawcze do uzyskania stosownego pozwolenia, a ostatecznie produkt "Podłoże do pelargonii S." został zakwalifikowany jako środek wspomagający uprawę roślin przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i wpisany do rejestru pozwoleń środków wspomagających uprawę roślin dopuszczonych do obrotu pod numerem 153,

2.

pojęcie "kwota należna za sprzedane środki" należy rozumieć jako cenę produktu (razem z podatkiem VAT) w sposób oczywisty narusza wymóg proporcjonalności. Zdaniem strony skarżącej, przyjęcie wartości brutto jako podstawy wymiaru opłaty sankcyjnej jest równoznaczne z rozszerzającą wykładnią przepisu, podczas gdy wobec redakcji tego przepisu jego interpretacja musi być ścisła, a milczenie ustawodawcy nie może być interpretowane na niekorzyść podmiotu gospodarczego.

W skardze kasacyjnej z dnia 7 marca 2013 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:

1.) art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033 z późn. zm.) poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że:

a.

organ Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych może odstąpić od wydania decyzji, o której mowa w art. 37 ust. ust. 2 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, kiedy producent wprowadzający do obrotu środek wspomagający uprawę roślin, nie złożył w terminie wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do obrotu tego środka, do czego był zobowiązany stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 1 i 2 tej ustawy, pomimo że prawidłowo przepisy te należy interpretować tak, iż organ Inspekcji nie może odstąpić od wydania decyzji, o której mowa w art. 37 ust. ust. 2 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, kiedy producent wprowadzający po dniu 14 listopada 2008 r. do obrotu środek wspomagający uprawę roślin, nie złożył w terminie wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do obrotu tego środka, do czego był zobowiązany stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 1 i 2 tej ustawy,

b.

możliwe jest miarkowanie opłaty sankcyjnej, w sytuacji kiedy przepisy art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu nie pozwalają na miarkowanie takiej opłaty,

2)

art. 48 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1-2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że złożenie w terminie wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do obrotu tego środka, o którym mowa art. 48 ust. 1 tej ustawy, nie jest konieczne do wprowadzania do obrotu środków wspomagających uprawę roślin, pomimo że prawidłowo przepisy te należy interpretować tak, że do dopuszczenia po dniu 14 listopada 2008 r. do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin, który był wprowadzany do obrotu przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, konieczne jest terminowe złożenie wniosku stosownie do art. 48 ust. 1 tej ustawy, zaś niezłożenie wniosku determinuje obowiązek wycofania produktu z obrotu w terminie 12 miesięcy (art. 48 ust. 2 tej ustawy), co jest zgodne z wykładnią językową i celowościową tych przepisów;

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a)

art. 145 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), poprzez naruszenie zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a także błędnym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. "a" p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku przesłanki naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ponieważ decyzja organu została wydana zgodnie z przepisami prawa;

b)

art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. - powoływanej dalej jako k.p.a.) przez błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi, mimo że organ wydający decyzję nie naruszył przepisów postępowania w istotny sposób wpływający na wynik sprawy;

c)

art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez naruszenie zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a także przez brak wskazania, które przepisy powszechnie obowiązującego prawa zostały przez organy administracji naruszone;

d)

art. 141 § 4 p.p.s.a., które nastąpiło przez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także przez umieszczenie w uzasadnieniu sprzecznych z prawem i z logiką wskazań co do dalszego postępowania, jak również brak w uzasadnieniu wyroku przyjętego przez Sąd stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

e)

art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez naruszenie zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a także przez przyjęcie przez Sąd ustaleń stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że skarżąca spółka znalazła się "w pułapce zastawionej przez ustawodawcę" oraz poprzez stwierdzenie, że "skarżąca spółka już w styczniu 2009 r. rozpoczęła procedurę uzyskiwania zezwolenia", kiedy skarżąca wniosek, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, złożyła dopiero 15 grudnia 2009 r., to jest już po przeprowadzeniu kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

f)

art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez naruszenie zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a także poprzez brak właściwego wskazania co do dalszego postępowania organów administracji, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, gdzie z jednej strony Sąd wskazał, że organy działały zgodnie z prawem, a z drugiej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, wskazując jednocześnie, że organ powinien rozważyć wysokość nałożonej opłaty sankcyjnej, w sytuacji kiedy przepisy art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu nie pozwalają na miarkowanie takiej opłaty, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

g)

art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.) poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku opierając się na własnej ocenie konstytucyjności przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, chociaż Sąd powinien orzekać na podstawie akt sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa, nie wchodząc w uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o:

1)

uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2)

zasądzenie na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych kosztów postępowania według norm przepisanych.

3) Ponadto, wniesiono o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 1 p.p.s.a., dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej, na okoliczność, że "H." Sp. z o.o. starania o uzyskanie pozwolenia na wprowadzanie do obrotu przedmiotowego produktu rozpoczęła dopiero w grudniu 2009 r., to jest po ponad roku od terminu jaki upłynął na złożenie wniosku.

W skardze kasacyjnej z dnia 11 marca 2013 r. spółka "H." zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie:

1)

art. 32 i 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez ich nieuwzględnienie i faktyczne usankcjonowanie niedopuszczalnej konstytucyjnie dyskryminacji odwrotnej (à rebours) oznaczającej, że polscy przedsiębiorcy traktowani są mniej korzystnie w porównaniu z producentami zagranicznymi;

2)

art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez nieuwzględnienie, że opłata sankcyjna orzekana w sposób automatyczny, bez jakiejkolwiek próby miarkowania (100%) i brania pod uwagę szczególnych okoliczności każdej sprawy, neguje w rzeczywistości istotę wolności gospodarczej;

3)

art. 2 Konstytucji w zakresie w jakim Sąd słusznie stwierdził, że okoliczności wprowadzenia w życie przepisów ustawy o nawozach tworzą pułapkę normatywną, ale nie wyciągnął z takiej konkluzji koniecznych konsekwencji w sprawie skarżącej spółki, a w konsekwencji powyższych

4)

art. 193 Konstytucji w zw. z art. 45 Konstytucji przez jego niezastosowanie, mimo że w sprawie są bezsporne i potwierdzone zostały w zaskarżonym wyroku, poważne wątpliwości konstytucyjne, oraz naruszenie,

5)

art. 34, 35 i 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864)2 z późn. zm. - powoływanego dalej jako TFUE) w zw. z art. 91 ust. 2 i i art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 2 Traktatu akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez:

- bezzasadne przyjęcie, że wskazywane przez stronę przepisy Traktatu nie znajdują zastosowania w sprawie;

- odmowę wzięcia pod uwagę wpływu, jaki restrykcyjne i zagrażające egzystencji gospodarczej podmiotu wymogi natury formalnej i represyjnej w postaci kontroli, inspekcji, obowiązku zasięgnięcia opinii i w końcu drakońskiej sankcji postaci tzw. opłaty sankcyjnej mogą mieć na swobodny przepływ towarów i prowadzenie działalności gospodarczej w sytuacji, gdy przepisy prawa europejskiego są elementem powszechnie obowiązującego prawa w Polsce i ich stosowanie stanowi obowiązek organu administracji jako integralnej cześć polskiego porządku prawnego połączony z odmową zastosowania przepisów krajowych niezgodnych z prawem europejskim;

6)

art. 8 dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady w przedmiocie obowiązku dostarczania informacji w zakresie technicznych standardów i regulacji poprzez uznanie, że mimo braku notyfikacji przepisy mogą być nadal egzekwowane wobec spółki i wyznaczać jej obowiązki, gdy tymczasem brak notyfikacji oznacza, że przepisy nienotyfikowane nie mogą stanowić źródła obowiązków dla podmiotów prywatnych i wyznaczać ich sytuacji prawnej w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a państwo tak nienotyfikowanych przepisów nie może egzekwować wobec podmiotów prywatnych, w konsekwencji także poprzez brak odmowy zastosowania spornych przepisów w sprawie skarżącej spółki:

7)

- art. 2 rozporządzenia 764/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 lipca 2008 r. określającego procedury dotyczące stosowania niektórych krajowych przepisów technicznych wobec produktów wprowadzonych zgodnie z prawem w innym państwie członkowskim poprzez uznanie, bez bliższego uzasadnienia, że nie znajduje on zastosowania w sprawie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja administracyjna mieści się w przedmiotowych granicach tego rozporządzenia;

a w związku z powyższymi poprzez

8)

- niedokonanie oceny obowiązujących przepisów prawa polskiego w świetle europejskiej ogólnej zasady proporcjonalności i rozstrzygnięcie sprawy bez przeprowadzenia takiej oceny.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także na podstawie art. 174 punkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1)

- art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten obliguje sąd do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zawarcia wskazań do dalszego postępowania, gdyż Sąd I instancji z jednej strony jako zasadniczą przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji wskazuje sytuację prawną będącą następstwem nieskoordynowanych działań legislacyjnych nakazujących uzyskanie stosownego pozwolenia na wprowadzenie do obrotu towaru niepodlegającego przedtem reglamentacji administracyjnej, co postawiło stronę w sytuacji niedopuszczalnego wyboru i skazało ją na pułapkę zastawioną przez ustawodawcę w rozumieniu w jakim tym terminem posługuje się Trybunał Konstytucyjny, a jednocześnie, we wskazaniach dla organu administracyjnego co do dalszego postępowania Sąd I instancji nakazuje organom czynić rozważania w zakresie wysokości nałożonej opłaty sankcyjnej jedynie w obrębie zagadnienia, czy ma być to opłata odpowiadająca wartości produktu wraz, czy też bez podatku VAT oraz co do terminu na wycofanie produktu z obrotu, gdy tymczasem sytuacja strony powstała na skutek tzw. pułapki normatywnej nie ulegnie zmianie również na etapie ponowionego postępowania administracyjnego, a zatem przy uwzględnieniu tej sytuacji również każda kolejna decyzja administracyjna nakazująca wycofanie produktu z obrotu i nakładająca opłatę sanacyjną powinna zostać następnie uchylona przez Sąd I instancji,

2)

- Art. 267 TFUE w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uznanie, że sprawa nie zasługuje na skorzystanie z art. 267 TFUE, skoro Sąd nie rozprawił się z argumentami uzasadniającymi przekazanie pytań do Trybunału Sprawiedliwości, a swoją odmowę uzasadnił jedynie poprzez odesłanie do fragmentu swojego orzeczenia wydanego w innej sprawie (tzw. hazardowej), podczas gdy każdorazowo to argumenty in concreto mają decydować o zasadności lub nie przekazania pytań w trybie art. 267 TFUE.

Z uwagi na powyższe wniesiono o:

1)

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu administracji (Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych) kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

2)

zawieszenie postępowania i przekazanie pytań do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji z Konstytucją (na podstawie art. 193 Konstytucji RP).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarzuty obu wniesionych w niniejszej sprawie skarg kasacyjnych zasługują na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddaje - co do zasady - ocenie trafność zarzutów o charakterze procesowym, ponieważ dopiero stwierdzenie braku uchybień w tym zakresie uprawnia Sąd kasacyjny do oceny zarzutów o charakterze materialnym.

Podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa procesowego, w szczególności zaś art. 141 § 4 p.p.s.a., należy uznać za uzasadnione z następujących powodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obszerny wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia szeregu istotnych - z punktu wiedzenia merytorycznej oceny tej sprawy - kwestii, a także relacji prawnych zachodzących miedzy nimi. Obowiązkiem Sądu I instancji jest kompleksowa i precyzyjna analiza całości sprawy. Tylko w takiej sytuacji możliwa jest rzeczywista i efektywna kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach nadzoru judykacyjnego prowadzonego w trybie postępowania kasacyjnego. W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny niejako po raz pierwszy poddaje analizie faktograficznej i prawnej rozpatrywaną sprawę. Taka sytuacja nie jest jednak dopuszczalna z powodu naczelnych zasad, które legły u podstaw postępowania przed sądami administracyjnymi, w szczególności zaś zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd kasacyjny może poddać kontroli instancyjnej wyrok, w którym Sąd I instancji zajmuje merytoryczne stanowisko w kwestiach istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a w przypadku wyroku uchylającego decyzje także formułuje spójne i jednoznaczne wytyczne, w kierunku dalszego sposobu załatwienia sprawy przez właściwe organy administracji, w tym przypadku organy Inspekcji Jakości Handlowej Produktów Rolno-Spożywczych. Taki jest bowiem cel postępowania przed Sądem I instancji, który jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie został w niniejszym postępowaniu osiągnięty.

Sąd I instancji porusza w zaskarżonym wyroku szereg istotnych zagadnień z punktu widzenia rozpatrzenia niniejszej sprawy. Formułuje m.in. stanowisko, zgodnie z którym, produkcja i obrót środkami wspomagającymi uprawę roślin, niepodlegające przed zmianą przepisów reglamentacji administracyjnoprawnej z mocy prawa weszły w reżim prawny ustawy o nawozach i nawożeniu. Ustawa z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2000 r. Nr 89, poz. 991 z późn. zm.) odnosiła się bowiem wyłącznie do nawozów. Nie obejmowała ona swoim zakresem przedmiotowym środków wspomagających hodowlę roślin, a zatem w czasie jej obowiązywania środki te były produkowane i wprowadzane do obrotu bez konieczności uzyskania pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Podobnie było w przypadku przepisów o charakterze wykonawczym do wspomnianej ustawy. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 października 2004 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2004 r. Nr 236, poz. 2369) miało za przedmiot wyłącznie nawozy, nie wyróżniając kategorii środków wspomagających uprawę roślin. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia wprowadzono dopiero ustawą z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033 z późn. zm.). Zakres przedmiotowy objęty ustawą z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu został zatem poszerzony o środki wspomagające uprawę roślin. Zgodnie z art. 1 tej ustawy reguluje ona warunki i tryb wprowadzania do obrotu zarówno nawozów, jak i środków wspomagających uprawę roślin. Ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 14 sierpnia 2007 r. i weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 15 listopada 2007 r.

Na podstawie art. 48 ust. 1 "nowej" ustawy o nawozach i nawożeniu, mającego charakter przepisu międzyczasowego, producenci, importerzy lub inne podmioty wprowadzające do obrotu środki wspomagające uprawę roślin, które znajdują się w obrocie w dniu wejścia w życie ustawy, mieli obowiązek wystąpić do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu tych środków, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tekst jedn.: od dnia 15 listopada 2007 r.). W przypadku braku takiego wystąpienia środki wspomagające uprawę roślin, które znajdowały się na rynku w dniu wejścia w życie ustawy, wycofuje z obrotu producent, importer albo inny podmiot, który je wprowadził, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Zatem w świetle nowych regulacji prawnych, podmioty prowadzące tego rodzaju działalność gospodarczą, w tym także spółka "H.", miały obowiązek wystąpić, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z wnioskiem o wydanie stosownego pozwolenia na wprowadzenie do obrotu tych środków lub w takim samym terminie wycofać znajdujące się na rynku środki wspomagające hodowlę roślin, takie jak podłoże do pelargonii "S.".

Jednocześnie, zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, dotychczasowe przepisy ustawy (wydane na podstawie art. 9, art. 10, art. 10c pkt 3, art. 11a ust. 5, art. 15 i art. 20a ust. 6 ustawy z 2000 r.) zachowały moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 10, art. 12, art. 18 ust. 7, art. 22 i art. 28 ust. 5 ustawy z 2007 r., nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie tej nowej ustawy. Powołany przepis zobowiązał zatem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania stosownych przepisów wykonawczych do ustawy w terminie nie przekraczającym dwóch lat od dnia jej wejścia w życie. Wykonując wspomniane upoważnienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu. Weszło ono w życie w dniu 22 lipca 2008 r. Zakres zaś tego rozporządzenia, podobnie jak i samej ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, jest istotnie szerszy od zakresu wcześniejszych aktów prawnych obowiązujących w tej materii i obejmuje środki wspomagające uprawę roślin (m.in. takie jak podłoże do pelargonii "S.").

Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, w tak ukształtowanym przez prawodawcę stanie prawnym, na złożenie wniosków o pozwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności przedsiębiorcy mieli w rzeczywistości 3 miesiące. Jednocześnie ustawodawca przewidział szereg nowych obowiązków ingerujących w sferę konstytucyjnej swobody prowadzenia działalności gospodarczej, których wypełnienie nie było jednak możliwe w tak krótkim czasie. Przedsiębiorcy zostali zobowiązani do przedstawienia wyników specjalistycznych badań i opinii, których przygotowanie wymagało więcej czasu niż 3 miesiące (średnio około 6 miesięcy).

Na podstawie ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, nie mogli oni jednak występować o stosowne pozwolenia, już od dnia wejścia w życie nowych przepisów ustawy, ponieważ brak było koniecznych do wszczęcia postępowania przepisów wykonawczych.

W związku z tym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy ustawodawca przewiduje określony termin (ustala cezurę czasową) na złożenie wniosku wszczynającego postępowanie, w tym przypadku w sprawie zezwolenia na wprowadzenie do obrotu produktu wspomagającego uprawę roślin, to termin ten powinien być możliwy do zrealizowania dla podmiotu prowadzącego tego typu działalność gospodarczą. Wykonanie tego obowiązku na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie było jednak możliwe, ponieważ wiązało się z koniecznością wprowadzenia określonych przepisów wykonawczych, które w tym przypadku zostały wydane z istotnym opóźnieniem. W tym kontekście Sąd I instancji zasadnie wskazał na istnienie w rozpatrywanej sprawie tzw. "pułapki legislacyjnej" w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na sformułowaniu takiego stanowiska prawnego Sąd I instancji nie może jednak poprzestać, ponieważ nie wyprowadził z niego w istocie dalej idących i koniecznych w tej sprawie wniosków prawnych. Za niewystarczającą należy bowiem uznać krytykę systemu prawnego oraz zastosowanych w tym przypadku rozwiązań legislacyjnych i wykonawczych. Nie jest również wystarczające uchylenie zaskarżonych decyzji oraz nakazanie organowi samodzielnego zmierzenia się ze wspomnianymi kwestiami prawnymi. Sąd I instancji powinien bowiem zająć w tej sprawie kompleksowe merytoryczne stanowisko w ramach oceny wykładni i stosowania prawa przez organ, którego działanie podlega sądowej kontroli. Powinnością Sądu jest bowiem dokonanie jednoznacznej oceny prawnej stanowiska organu zawartego w decyzjach administracyjnych, a następnie ewentualne przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania z takimi wytycznymi, żeby organ mógł je uwzględnić w praktyce i nie miał wątpliwości w jaki sposób odnieść się do sytuacji faktycznej oraz prawnej występującej na gruncie konkretnej sprawy. Z zasad postępowania sądowoadministracyjnego, takich jak m.in. zasada ekonomiki procesowej, czy też zasada sądowego nadzoru judykacyjnego, wynika wprost dyrektywa, zgodnie z którą podstawowym celem posiedzenia przed sądem administracyjnym jest wszechstronne zbadanie sprawy i sformułowanie w tym zakresie oceny prawnej, która byłaby jasną wskazówką dla organów administracji zobowiązanych do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji słusznie stwierdził, że skarżąca Spółka niezasadnie ponosi negatywne konsekwencje braku wprowadzenia w odpowiednim czasie - koniecznych do złożenia wymaganego prawem wniosku - przepisów wykonawczych, tj. tzw. pułapki legislacyjnej. Organ jednak konsekwentnie, na poszczególnych etapach postępowania administracyjnego i sądowego, prezentuje stanowisko, zgodnie z którym nie ma on możliwości odmowy zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, a także wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, a więc rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu. Organy administracji mające obowiązek zastosowania przepisów wspomnianych aktów prawnych rozstrzygnęły na ich podstawie sprawę spółki "H." w określony sposób, wydając w tym zakresie decyzje administracyjne. Organy Inspekcji Jakości Handlowej Produktów Rolno-Spożywczych zastosowały znajdujące w tej sprawie przepisy, dokonując przy tym określonej ich wykładni i odnosząc je do sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej spółki. Zatem jeżeli Sąd I instancji słusznie nie zgadza się (Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę co do naruszenia prawa przedsiębiorcy poprzez opisany sposób wprowadzenia spornej regulacji prawnej) ze stanowiskiem organu zawartym w kwestionowanej decyzji, powinien zaprezentować w tym zakresie własną pełną ocenę prawną i wskazać jasno organowi, jakie wynikają z niej konsekwencje dla dalszego załatwienia sprawy przez organ. Rozważań sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie może niejako "uzupełnić" sąd kasacyjny, czyniłby to bowiem po raz pierwszy w sprawie, a zatem z naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

Wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku nie spełniają jednak wspomnianego wymogu. Sąd I instancji nie wyprowadza żadnych wniosków dla dalszego postępowania organów Jakości Handlowej Produktów Rolno-Spożywczych po uchyleniu ich wcześniejszych decyzji. W kwestii tzw. pułapki legislacyjnej Sąd I instancji powinien rozstrzygnąć, czy w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza określoną procedurę prawną, w ramach której nakłada na podmiot prowadzący działalność gospodarczą obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia, zakreślając przy tym 12 miesięczny termin, który nie jest możliwy do dotrzymania lub jego dotrzymanie jest istotnie utrudnione z uwagi na brak przepisów wykonawczych, przedsiębiorca pomimo to powinien złożyć "w terminie" wniosek z założenia obarczony brakami formalnymi z uwagi na niemożność wypełnienia w takim czasie obowiązków związanych ze skompletowaniem wymaganej dokumentacji. Innymi słowy należało odpowiedzieć na pytanie, czy przedsiębiorca dla wykonania obowiązku wprowadzonego nową ustawą o nawozach i nawożeniu, a także z opóźnieniem wprowadzonymi przepisami wykonawczymi, powinien złożyć w wymaganym terminie wniosek ze świadomością, że jest on niekompletny. Sąd I instancji powinien również rozstrzygnąć, czy taka procedura daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji. Ewentualnie zaś Sąd I instancji powinien stwierdzić w zaskarżonym wyroku, czy dostrzega sprzeczność przepisów rangi ustawowej i przepisów wykonawczych z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej i wówczas rozważyć skorzystanie z możliwości skierowania pytania prawnego w tym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednocześnie, że Sąd I instancji nie rozstrzygając zagadnienia wspomnianej "pułapki legislacyjnej" przeszedł do oceny kwestii kary za wprowadzenie do obrotu preparatu wspomagającego hodowlę roślin bez zezwolenia. Sąd stanął na stanowisku, że kara ta należy się spółce, lecz przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględniono zasady proporcjonalności. Sąd I instancji sprowadza zatem zagadnienie wysokości kary (tzw. opłaty sankcyjnej) jedynie do tego czy powinna zostać ustalona na poziomie 100% (art. 37 ustawy o nawozach i nawożeniu) liczonej od wartości sprzedaży w skali brutto, czy też netto. W ramach wytycznych dla organu, Sąd I instancji zarwał jedynie odniesienie się do kwestii wysokości kwoty, od której należy obliczyć sporną opłatę, całkowicie jednak pomijając przy tym istnienie ewentualnego związku pomiędzy wysokością opłaty sankcyjnej z wcześniejszym stanowiskiem dotyczącym "pułapki legislacyjnej" w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Kwestia ta powinna być przedmiotem jasnego stanowiska i precyzyjnych wytycznych Sądu I instancji, a została w istocie przerzucona na organ administracji bez żadnych dyrektyw w tym zakresie.

W rozpatrywanej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się być zatem zasadne, a stopień stwierdzonych naruszeń należy uznać za mający istotny (decydujący) wpływ na wynik sprawy. W tym świetle za uzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów procesowych, w szczególności zaś - jak wspomniano - art. 141 § 4 p.p.s.a. Sprawa nie została bowiem wyjaśniona przez Sąd I instancji w stopniu pozwalającym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na jej instancyjną kontrolę. W ramach ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyższe uwagi i dokona kompleksowej oceny prawnej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, odnosząc się do wszystkich argumentów prezentowanych przez strony postępowania. Brak wspomnianych elementów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w obu wniesionych w tej sprawie skargach kasacyjnych. W związku z tym należało orzec, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

Z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty naruszenia prawa procesowego znajdujące się w obu skargach kasacyjnych wniesionych w rozpatrywanej sprawie, niezasadne było obarczanie którejkolwiek ze stron obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej. W związku z tym odnośnie do kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej na gruncie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.