Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1765794

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 16 stycznia 2014 r.
II GSK 1574/12
Ponowne rozpoznanie przez sąd pierwszej instancji w warunkach związania wykładnią dokonaną przez sąd kasacyjny.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Wach.

Sędziowie: NSA Zofia Przegalińska (spr.), Del., WSA Zbigniew Czarnik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 390/12 w sprawie ze skargi F. P. S. A. S. k.-a. na uchwałę Zarządu Województwa L. z dnia (...) kwietnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej

1)

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. do ponownego rozpoznania;

2)

zasądza od F. P. S. A. S. k.-a. na rzecz Zarządu Województwa L. 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 390/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uwzględnił skargę F. P. S.A. S.K.A. w Z. G. na uchwałę Zarządu Województwa L. z dnia (...) kwietnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie zmiany uchwały nr (...) Zarządu Województwa L. z dnia (...) września 2009 r. w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr: (...) oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach konkursu nr: (...) dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" L. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 i uchylił zaskarżoną uchwałę, w części dotyczącej projektu strony skarżącej nr (...), oraz zasądził od Zarządu Województwa L. na rzecz strony skarżącej F. P. Spółka Akcyjna S.K.A. w Z. G. kwotę 574 (pięćset osiemdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Dnia (...) kwietnia 2011 r. Zarząd Województwa L. podjął uchwałę nr (...), którą zmienił swoją wcześniejszą uchwałę nr (...) z dnia (...) września 2009 r. w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr: (...) oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach konkursu nr: (...) dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje Priorytet II Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" L. Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013.

Zgodnie z § 1 tej uchwały, uchwała nr (...) została zmieniona stosownie do treści załącznika. Zgodnie natomiast z treścią załącznika, z zakresu projektów objętych dofinansowaniem w ramach konkursu usunięto projekt nr (...) pt. "Rozbudowa firmy F. S.A. poprzez zakup innowacyjnej maszyny do obróbki detali wielkogabarytowych". O podjęciu tej uchwały spółka (w tej dacie funkcjonująca w zmienionej strukturze jako F. P. Spółka Akcyjna S.K.A. w Z. G.) została zawiadomiona pismem z dnia (...) kwietnia 2011 r., doręczonym w dniu (...) kwietnia 2011 r. W piśmie tym wskazano, że przyczyny usunięcia z listy projektów zakwalifikowanych do dofinansowania wynikają z braku możliwości samodzielnego osiągnięcia zakładanych celów oraz ścisłego powiązania z innym beneficjentem pomocy realizującym projekt nr (...). Wynika to z przeprowadzonej przez instytucję zarządzająca analizy.

W odpowiedzi na to pismo w spółka wniosła protest na negatywną ocenę projektu dokonaną wskazaną uchwałą. W odpowiedzi na powyższy protest, pismem z dnia (...) czerwca 2011 r. organ wyjaśnił przyczyny podjęcia zakwestionowanej uchwały, podkreślając, że w sprawie uchwały stronie nie przysługuje prawo wniesienia protestu.

W dniu (...) maja 2011 r. do organu wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym spółka zwróciła się o uchylenie uchwały nr (...) z dnia (...) kwietnia 2011 r. zmieniającej uchwałę nr (...) Zarządu Województwa L. oraz ewentualne podjęcie uchwały w przedmiocie przyjęcia do dofinansowania projektu nr (...) w ramach konkursu nr (...). Zdaniem skarżącej, dokonana zmiana stanowiska instytucji zarządzającej była nieprawidłowa i nie została poparta żadnymi argumentami merytorycznymi. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Na przedmiotową uchwałę Zarządu Województwa L. z dnia (...) kwietnia 2011 r. w dniu (...) czerwca 2011 r. spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G) W). z wnioskiem o nakazanie organowi nadzoru jej uchylenia w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że żadne ze stworzonych przez organ dokumentów dotyczących realizacji konkursu (...) nie zawiera upoważnienia do usunięcia z listy przyjętego do dofinansowania projektu i do ponownej oceny merytorycznej projektu już ocenianego, co do którego nie wniesiono sprzeciwu. Organ dokonuje oceny projektu przed jego zakwalifikowaniem do dofinansowania, natomiast nie stworzył żadnych środków, które usprawiedliwiałyby dokonanie ponownej oceny merytorycznej projektu po podjęciu uchwały w przedmiocie umieszczenia na liście projektów przeznaczonych do dofinansowania. Skoro pierwotna ocena merytoryczna nie została zakwestionowana - stała się ostateczna, organ nie mógł ponownie dokonywać jego oceny skutkującej usunięciem projektu z listy. W konkluzji podkreśliła, że organ nie był uprawniony do ponownej oceny projektu i podjęcia uchwały o usunięciu go z listy projektów przyjętych do dofinansowania.

Postanowieniem z dnia 19 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Go 536/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. pozostawił skargę bez rozpatrzenia. W jego uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie było usunięcie projektu skarżącej nr (...) z listy projektów wybranych do dofinansowania w ramach konkursu nr (...) mocą uchwały Zarządu Województwa L. (...) w rezultacie podjęcia uchwały nr (...). Jako niesporne uznał, że projekt ten został negatywnie oceniony w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zdaniem Sądu, dokonując wykładni przyjętego w tym przepisie określenia "negatywna ocena", należy rozumieć szeroko i uznać, że obejmuje ono całokształt sytuacji, gdy wnioskodawca nie uzyskuje dofinansowania projektu, o które występował. W rezultacie skarżący po wyczerpaniu procedury kwalifikacyjnej projektu, w tym procedury odwoławczej w postaci złożenia protestu, jest uprawnionym do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Zarząd Województwa L. powiadomił skarżącą pismem z dnia (...) kwietnia 2011 r. o usunięciu z listy projektów wybranych do dofinansowania, w związku z czym umowa o dofinansowanie nie zostanie zawarta. Pismo zostało doręczone adresatowi w dniu (...) kwietnia 2011 r. Protest został wniesiony bezpośrednio do siedziby organu. Zarząd Województwa L. odmówił uwzględnienia protestu w piśmie z dnia (...) czerwca 2011 r. W piśmie tym wyraził pogląd, że skarżącej nie przysługuje uprawnienie do wniesienia protestu. Jednocześnie wskazał przepis dotyczący zasad wnoszenia odwołań. Pismo zostało doręczone adresatowi w dniu (...) czerwca 2011 r. Pełnomocnik skarżącej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. w dniu (...) czerwca 2011 r. za pośrednictwem Zarządu Województwa L., którą organ skierował do Sądu w dniu (...) lipca 2011 r.

Wobec treści przepisu art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju termin do wniesienia skargi upłynął skarżącej z dniem (...) czerwca 2011 r., co zgodnie z dyspozycją przepisu art. 30c ust. 5 pkt 1 tej ustawy skutkowało pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia.

Wskazał przy tym, że zarówno skarżący, jak i organ wadliwie jako podstawę prawną skargi wskazywali przepisy art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem sądu, przepis art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje szczególny tryb wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w odniesieniu do realizacji programów operacyjnych przewidzianych tą ustawą. Dopiero przepis art. 30e ustawy przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 marca 2012 r. (II GSK 2447/11) uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu sądowi. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że z kontrolowanego stanu faktycznego Sąd I instancji wysnuł błędne wnioski, przyjmując jako okoliczność bezsporną, iż przedłożony przez skarżącą projekt został negatywnie oceniony w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co spowodowało błąd w ocenie skuteczności środka odwoławczego (protestu) wniesionego po zakończeniu procedury konkursowej i trybu zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i regulamin konkursu dla przedmiotowego programu operacyjnego nie przewidują podejmowania jakichkolwiek czynności po zamknięciu postępowania konkursowego i wyłonieniu beneficjentów do dofinansowania projektów, nie przewidują ponownej oceny merytorycznej projektu, co nastąpiło przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Przepisy prawa przewidują natomiast, że umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania (art. 30a.1 cyt. ustawy) w terminie 42 dni od dnia zaakceptowania/przyjęcia przez Zarząd Województwa L. protokołu z posiedzenia, na którym podjęto stosowną uchwałę w sprawie wyboru projektów (Regulamin konkursu - umowa o dofinansowanie projektu - pkt 7). Postępowanie konkursowe z udziałem skarżącej zakończyło się pozytywną oceną projektu i wyłonieniem jej jako beneficjenta oraz umieszczeniem na liście do dofinansowania projektu, co znalazło wyraz w powołanej uchwale z dnia (...) września 2009 r., następnie zmienionej zaskarżoną uchwałą.

W konsekwencji pozostawienie przez Sąd I instancji skargi bez rozpoznania nastąpiło z naruszeniem art. 30c ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten nie powinien bowiem mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem została ona wniesiona w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa.

Wskazał również, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu (a także stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 6 czerwca 2011 r.), że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz regulamin konkursu nie przewiduje środków odwoławczych od uchwały zmieniającej listę beneficjentów, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania, wykluczałoby jakąkolwiek kontrolę czynności podejmowanych po zakończeniu postępowania konkursowego i wyłonieniu beneficjentów, tym samym naruszyłoby prawo obywatela do sądu zagwarantowane w art. 45 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość zaskarżenia uchwały Zarządu Województwa wynika z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Zarząd Województwa L. w dniu (...) czerwca 2012 r. złożył pismo procesowe, w którym podtrzymał w całości twierdzenia uzasadniające odmowę udzielenia dofinansowania stronie skarżącej z uwagi na niekompletność i niewykonalność projektu nr (...), wskazane w odpowiedzi na skargę (k. 471-484 akt sądowych). W piśmie tym przedstawił rozwinięte uzasadnienie odmowy udzielenia dofinansowania stronie skarżącej dla wskazanego projektu z uwagi na niespełnienie przez stronę wymogów formalnych konkursu, to jest nieposiadanie statusu małego lub średniego przedsiębiorcy wobec istniejącego powiązania ze spółką P. P. S.A. S.K.A. W ocenie organu zmiana stanowiska, pomimo pierwotnie pozytywnej oceny formalnej i merytorycznej wniosku, nawet po podjęciu uchwały w przedmiocie wpisania strony skarżącej na listę podmiotów uprawnionych do dofinansowania posiada uzasadnienie prawne w zakresie obowiązku instytucji zarządzającej odmowy udzielenia dofinansowania. Wynika ono z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.

Obowiązek prawidłowego zarządzania środkami unijnymi wynika również z ustawy z o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która określa obowiązek instytucji zarządzającej zarządzania środkami finansowymi przeznaczonymi na realizacje programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 10) oraz nałożono na nią odpowiedzialność za prawidłową realizację tego programu (art. 25 pkt 1).

Organ wyjaśnił, że obowiązek sprawdzenia czy dany wnioskodawca jest uprawniony do aplikowania o dofinansowanie w ramach danej rundy konkursowej także przed podpisaniem umowy, co wynika z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Weryfikacja statusu przedsiębiorstw ubiegających się o dofinansowanie możliwa jest również na etapie bezpośrednio poprzedzającym zawarcie umowy, bowiem beneficjent musi spełniać warunki pomocy w chwili zawarcia umowy. Dopiero podpisanie umowy o dofinansowanie kończy ocenę zgłoszonego projektu, a zatem aż do tego momentu instytucja zarządzająca jest uprawniona do dokonywania oceny spełniania przez wnioskodawcę warunków konkursu. W ocenie organu beneficjent musi bowiem spełniać wymogi nabycia prawa do pomocy także w chwili zawarcia umowy o dofinansowanie.

Nadto wskazał, że ponowna weryfikacja nie została przeprowadzona wbrew regulacjom wydanym przez Instytucję Zarządzającą L. Regionalnym Programem Operacyjnym. Wprawdzie w Regulaminie konkursu określającym jego cel, zakres, zasady organizacji, warunki uczestnictwa i sposobu wyboru projektów oraz pozostałe informacje niezbędne w zakresie przygotowania wniosków, nie określono zasad przeprowadzenia ponownej oceny w sytuacjach budzących wątpliwości dotyczące spełnienia przez projekt kryteriów przyjętych przez Komitet Monitorujący LRPO, to jednak takie prawo, a wręcz obowiązek wynika z przywołanych przepisów prawa, w tym w szczególności z treści art. 60 rozporządzenia Rady oraz art. 26 ust. 1 pkt 10 i art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.W. w zaskarżonym wyroku wskazał, że w sprawie rażąco naruszono podstawowe standardy państwa prawa poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. Jej treść sprowadza się do zmiany przytoczonej uchwały z dnia (...) września 2009 r., poprzez wykreślenie skarżącej z listy beneficjentów wyłonionych w konkursie do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu po uprzednim pozytywnym przejściu wszystkich etapów jego oceny i zakwalifikowaniu do dofinansowania. Przed jej podjęciem przeprowadzono ponowne merytoryczne badanie projektu w zakresie, który z niewyjaśnionych i niewykazanych przez organ przyczyn, nie został zrealizowany na etapie "pierwotnej" oceny projektu, choć istniały takie możliwości. W tym aspekcie - rozumianym jako władcza ingerencja w ustabilizowany stosunek prawny powstały na skutek zakończenia postępowania pozytywną oceną merytoryczną, przedmiotowa uchwała nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dotyczy to zarówno przepisów prawa rozumianego jako akty normatywne powszechnie obowiązujące i zaliczane do konstytucyjnego systemu źródeł prawa, ale również postanowień regulaminu konkursowego, pojmowanego jako sui generis akt normatywny, skonstruowany przez jednostkę zarządzającą wyłącznie dla potrzeb przedmiotowego programu operacyjnego.

Ani bowiem ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przepisy ustawy o samorządzie województwa (w szczególności powołane przez organ art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), przepisy prawa wspólnotowego, w tym Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, ani ustanowiona przez jednostkę zarządzająca procedura konkursowa nie zawierają przepisów określających kompetencje, przesłanki i tryb podejmowania uchwał po zamknięciu postępowania konkursowego i wyborze konkretnych projektów, sprowadzających się w treści do ponownej oceny merytorycznej projektu i ingerencji w ustaloną listę projektów zakwalifikowanych już do dofinansowania.

W ocenie organu, zachodzi nieograniczona w czasie i co do przesłanek możliwość weryfikacji postępowania konkursowego. Stanowiska tego organ bliżej nie uzasadnia, ani też nie wynika ono z powoływanych w uchwale podstaw prawnych. Również z przepisów powoływanych przez organ w piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2012 r. Wbrew temu co twierdzi się w tym piśmie, w orzecznictwie nie jest utrwalone stanowisko o dopuszczalności ponownej oceny wniosku o dofinansowanie projektu, tym bardziej zaś co do legalności uchwały w kontekście przesłanek art. 90 i 91 ustawy o samorządzie województwa. W powołanych przez organ wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2001 r. wydanych w sprawach II GSK 1380/11 i II GSK 1381/11 rozpoznanie skarg kasacyjnych nastąpiło po wyczerpaniu procedury protestowej i skargowej na podstawie szczególnej, to jest art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W uzasadnieniu obu wyroków wskazano wprawdzie, że przyznanie dofinansowania decyzją, o której mowa w pkt 4.3 Wytycznych, nie jest zatem nabyciem prawa do otrzymania pomocy. Prawo to beneficjent uzyska dopiero wraz z zawarciem umowy o dofinansowanie (pkt 36 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 oraz art. 2 pkt 11 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jednakowoż przesłanki konieczne do spełnienia do zawarcia tej umowy regulują zaś postanowienia programu operacyjnego, w szczególności kryteria wyboru projektu. Z wskazanych przepisów oraz programu operacyjnego nie wynika kompetencja do podjęcia aktu przybierającego postać przedmiotowej uchwały oraz do ponownej oceny tych okoliczności, które organ był zobowiązany zbadać i badał podejmując uchwalę o zakwalifikowaniu projektu skarżącej do dofinansowania.

Istotne w tym zakresie jest również odniesienie do stabilizacji praw uczestnika postępowania konkursowego. Choć ustawowa regulacja jest ułomna i fragmentaryczna, to już w jej ramach należy wskazać na zasady procedury konkursowej gwarantujące podmiotowi ubiegającemu się o dofinansowanie stabilizację sytuacji prawnej. Mianowicie zgodnie z art. 29 ust. 4 i 4a ustawy o polityce rozwoju, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków (tzw. klauzula stand still).

Choć ustawa nie rozstrzyga wyraźnie kwestii dopuszczalności powtórnej oceny tego samego projektu, w świetle obowiązywania wskazanej klauzuli, nie sposób wnosić, że na to dozwala. I ta zresztą klauzula jest wkomponowana w spójny system zasad konstytucyjnych gwarantujących jednostce stabilizację sytuacji prawnej, poczynając od stanowienia prawa (zasada pewności, zasada ochrony prawa nabytych, zasada ochrony interesów w toku, zasada ne bis in idem), po zasady procesowe służące stabilizacji skutków prawomocnych orzeczeń lub ostatecznych decyzji administracyjnych (zasada prawomocności, zasada trwałości decyzji ostatecznych).

Na gruncie prawa publicznego, w ramach którego funkcjonuje system dysponowania środkami wspólnotowymi zasadą jest, że decyzje ostateczne mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w ustawie. Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie zapewnia bowiem trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Dlatego postuluje się potrzebę szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II GSK 902/09, LEX nr 746320; wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., I OSK 372/10, LEX nr 745225).

To, że przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyklucza zastosowanie kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, że procedura ustanowiona przez jednostkę zarządzającą może naruszać podstawowe standardy utrwalone i aprobowane bez wyjątku w każdym cywilizowanym porządku prawnym i społecznym.

Sąd I instancji podkreślił również, że zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia. Przyczyny zmiany uchwały pierwotnej zostały przedstawione w pismach wyjaśniających organu z dnia (...) lutego 2011 r. oraz (...) marca 2011 r. W istocie rozwinięte stanowisko organu, odnoszące się do opisanych wyżej kwestii, pojawiło się dopiero w na etapie postępowania sądowego i zostało w pełni zaprezentowane w piśmie procesowym nadesłanym w dniu (...) czerwca 2012 r. Nie może być ono jednak traktowane jako uzasadnienie zaskarżonej uchwały z dnia (...) kwietnia 2011 r., w szczególności gdy jej kontrola nie przebiega w ramach postępowania regulowanego art. 30a do 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju lecz na zasadzie generalnej kontroli aktów władczych podjętych w sferze prawa publicznego.

Z tych względów Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Natomiast przedmiotem niniejszej kwalifikacji nie jest odrębne postępowanie prowadzone w przedmiocie ponownej oceny negatywnej projektu w trybie art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W tym bowiem trybie wniesione zostały skargi strony zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Go 313/12, II SA/Go 314/12.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa L., zarzucając mu naruszenie:

I. Prawa materialnego, tj.:

1)

art. 26 ust. 1 pkt 4 i art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), zwaną dalej ustawą z.p.p.r., przez ich błędną wykładnię oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 ustawy z.p.p.r. przez ich niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że skarżący nie był uprawniony do podjęcia zaskarżonej uchwały, na mocy której projekt strony przeciwnej został usunięty z listy projektów przewidzianych do dofinansowania, podczas gdy w ocenie organu (skarżącego) wskazane przepisy upoważniają, a wręcz obligują organ do prowadzenia procedury wyboru (weryfikacji) beneficjenta, aż do chwili zawarcia umowy o dofinansowanie projektu;

2)

art. 29 ust. 1 i ust. 2, art. 30 ust. 1 oraz art. 30a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z.p.p.r. w związku z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 z późn. zm.) i pkt 36 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 88 i 87 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.U.UE.L08.214.3), zwane dalej rozporządzeniem Komisji, przez niezastosowanie art. 30 ust. 1 ustawy z.p.p.r. i błędną wykładnię art. 29 ust. 1 i ust. 2 oraz 30a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, a tym samym błędne przyjęcie, że za datę nabycia prawa przyjęcia pomocy należy uznać dzień podjęcia uchwały przez instytucję zarządzającą w sprawie dofinansowania projektu, podczas gdy winien to być dopiero dzień zawarcia umowy o dofinansowanie projektu w rozumieniu art. 30 i 30a ustawy z.p.p.r., a w konsekwencji - błędne przyjęcie, iż organ nie może dokonać dalszej weryfikacji statusu prawnego wnioskodawcy już po dokonaniu pozytywnej oceny, tuż po złożeniu przez podmiot wniosku o dofinansowanie, co prowadzi do wniosku o obowiązku każdorazowego udzielenia pomocy publicznej podmiotowi, także niespełniającemu warunków jej udzielenia, podczas gdy organ zobligowany jest badać przesłanki uprawniające do uzyskania dofinansowania na każdym etapie, aż do zawarcia umowy (a także w trakcie realizacji projektu);

3)

artykułu 60 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L06.210.25 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Rady, przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), a tym samym błędne przyjęcie, że uchwała, na mocy której projekt strony przeciwnej został usunięty z listy projektów przewidzianych do dofinansowania, została wydana bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem przepisów prawa, podczas gdy przepis ten nakazuje organowi zarządzać programami operacyjnymi i realizować je zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności zapewnić, że operacje będą wybrane do dofinansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, a więc uprawnia on organ do weryfikacji (wyboru) beneficjenta na każdym etapie postępowania, do zawarcia z nim umowy o dofinansowanie projektu, a nawet w trakcie jej realizacji;

4)

art. 29 ust. 4 i 4a ustawy z.p.p.r. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a przez to przyjęcie, że skarżący pogorszył zasady konkursu, warunki realizacji projektu lub nałożył na podmiot ubiegający się o dofinansowanie dodatkowe obowiązki, podczas gdy organ nie pogorszył zasad konkursu ani warunków realizacji projektu, jak również nie nałożył na podmiot ubiegający się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków, a ustalił jedynie w toku weryfikacji (wyboru) beneficjentów, że F.P. Spółka Akcyjna S.K.A. z uwagi na powiązania z innym podmiotem nie spełnia statusu MŚP a przez to nie może uzyskać dofinansowania w ramach konkursu, w którym złożył wniosek o dofinansowanie projektu;

5)

art. 30g ustawy z.p.p.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i art. 37 ustawy z.p.p.r. przez jego błędną wykładnię, a tym samym przyjęcie, że uchwała instytucji zarządzającej w sprawie dofinansowania projektu nie może być już zmieniona w razie stwierdzenia braku przesłanek uprawniających do otrzymania pomocy publicznej, mimo że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej, a do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy z.p.p.r. ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

II. Przepisów postępowania - art. 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

a)

ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli działalności publicznej, która winna być sprawowana pod względem zgodności z prawem i uchyleniu opisanej wyżej uchwały instytucji zarządzającej, jako uchwały naruszającej przepisy prawa, bez wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i bez wyjaśnienia tej podstawy prawnej, lecz poprzez uzasadnienie swojego orzeczenia ogólnikowymi zwrotami, że uchwała w sprawie dofinansowania projektu winna zawierać uzasadnienie, a określone przez organ przyczyny zmiany uchwały przedstawione w pismach z dnia (...).02.2011 r. oraz (...).03.2011 r. nie mogą być traktowane jako uzasadnienie skarżonej uchwały, przy nieuzasadnionym i nie popartym podstawami prawnymi przyjęciu, że kontrola przebiegająca na zasadzie generalnej kontroli aktów władczych podjętych w sferze prawa publicznego winna przebiegać inaczej niż w ramach postępowania regulowanego art. 30a do 30c u.z.p.r., a z tych względów uchwałę jako niezgodną z prawem należało uchylić,

b)

błędne przyjęcie stanu faktycznego, sprzecznego z zebranym w sprawie materiałem, polegające na ustaleniu, że:

- ustanowiona przez skarżącego procedura nie przewiduje możliwości podejmowania jakichkolwiek czynności po zamknięciu postępowania konkursowego,

- przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzono ponowne badanie merytoryczne projektu, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. albo o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony przeciwnej, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym wyrażono pogląd, że instytucja zarządzająca związana jest pozytywnym przejściem wszystkich etapów oceny projektu i nie jest uprawniona do weryfikacji tej oceny przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Przyjęto także, że jeżeli czynność polegająca na ponownej ocenie projektu została podjęta przez organ samorządu województwa w formie uchwały, to uchwała ta może być przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 2447/11 wyraził pogląd, że możliwość zaskarżenia uchwały Zarządu Województwa wynika z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie stosowanie art. 90 cyt. ustawy oznacza, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych z zakresu administracji publicznej w formie uchwały organów samorządu województwa (m.in. zarząd), może po bezskutecznym wezwaniu tegoż organu do usunięcia naruszenia prawa wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminach określonych w art. 90 ust. 4 cyt. ustawy. Jak dalej stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałę podjętą w niniejszej sprawie przez organy samorządu województwa (zarząd) należy traktować jako czynności prawne w rozumieniu art. 91 ust. 1, inne niż stanowienie aktów prawa miejscowego lub czynności faktyczne, jako uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej o charakterze zewnętrznym, skierowaną do określonego kręgu podmiotów, bowiem dotyczy ona de facto rozdziału środków unijnych. Na tego rodzaju uchwałę służy skarga do sądu administracyjnego.

We wniesionej skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w ramach naruszenia przepisów postępowania podniesiony został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak wyjaśnienia tej podstawy prawnej. Uzasadnienie, jak podniesiono, zawiera jedynie ogólnikowe zwroty i twierdzenie, że uchwała w sprawie dofinansowania projektu winna zawierać uzasadnienie, a określone przez organ przyczyny zmiany uchwały przedstawione w pismach z dnia (...).02.2011 r. oraz (...).03.2011 r. nie mogą być traktowane jako uzasadnienie skarżonej uchwały, przy nieuzasadnionym i nie popartym podstawami prawnymi przyjęciu, że kontrola przebiegająca na zasadzie generalnej kontroli aktów władczych podjętych w sferze prawa publicznego winna przebiegać inaczej niż w ramach postępowania regulowanego art. 30a i 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Jak zaznaczono wyżej, w sprawie zostało wydane postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 2447/11. Wyrażony w tym postanowieniu pogląd prawny stosownie do art. 190 p.p.s.a. był wiążący dla Sądu I instancji. Z uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie wynika, aby przyjęte stanowisko przez Sąd I instancji zostało wyrażone z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a. Wyraźne zaznaczenie, że Sąd I instancji orzeka w warunkach związania wykładnią dokonaną przez sąd kasacyjny na podstawie powyższego przepisu oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. nie może stosować art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Związanie wykładnią wywiera bowiem zarazem i ten skutek, że w ponownej skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie Sądu I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 8 marca 2012 r. co do tego, że na uchwałę nr (...) Zarządu Województwa L) zmieniającą uchwałę nr (...) Zarządu Województwa L. z dnia (...) września 2009 r. w sprawie dofinansowania projektów w ramach konkursu nr: (...) oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach konkursu nr (...) dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" L. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jest wiążąca dla składu orzekającego NSA rozpatrującego niniejszą skargę kasacyjną. NSA w składzie orzekającym w tej spawie musi więc przyjąć, że po pierwsze, dopuszczalne było podjęcie powyższej uchwały, a po drugie, że podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z tym nie może mieć również znaczenia stanowisko NSA wyrażone w innych sprawach - przytoczonych w piśmie procesowym strony skarżącej z dnia 2 stycznia 2014 r. - w których NSA rozstrzygnął, że przed zawarciem umowy o dofinansowanie instytucja zarządzająca nie tylko jest uprawniona ale i zobowiązania do weryfikacji dokonanej uprzednio pozytywnej oceny projektu w aspekcie jej zgodności z kryterium wyboru projektów. Ustalenie podczas tej weryfikacji, że projekt mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów jego oceny nie spełnia kryteriów mających zastosowanie dla danego programu (działania) obliguje instytucję zarządzającą do niezakwalifikowania badanego projektu do dofinansowania, czy też do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, o czym powiadomiono stronę. Oznacza to, że informacja ta stanowi negatywną ocenę projektu, o której mowa w treści art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zaś przepis art. 30c ust. 1 uprawnia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W świetle powyższych wywodów należy zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje podstawy prawnej i nie wyjaśnia przyjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

Końcowo zaznaczyć należy, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie utrwalone jest takie rozumienie art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe, nie obejmuje natomiast oceny co do stanu faktycznego (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wydanie II, s. 450).

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa i rozpoznać sprawę w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., jeżeli stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.