Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3148395

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 4 lutego 2021 r.
II GSK 150/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Czarnik.

Sędziowie: NSA Dorota Dąbek (spr.), del. WSA Tomasz Smoleń.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (A.) Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2018 r.; sygn. akt IV SA/Gl 683/18 w sprawie ze skargi (A.) Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od (A.) Sp. z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 4 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 683/18, oddalił skargę (A.) Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej: Dyrektor OW NFZ) z (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania następujące ustalenia:

Zaskarżoną decyzją Dyrektor OW NFZ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) w zw. z art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 z późn. zm.; dalej cyt. jako: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), po rozpoznaniu wniosku (A.) Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca, Spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z (...) marca 2018 r. oddalającą odwołanie Spółki od rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert postępowania o kodzie: (...) w sprawie zawarcia na okres od 1 kwietnia 2018 r. do 30 września 2021 r., umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie: okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia, okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19 na obszarze: 24 - śląskie.

W uzasadnieniu Dyrektor OW NFZ wskazał, że w ogłoszonym w dniu (...) września 2017 r. postępowaniu konkursowym brało udział 14 oferentów, w tym skarżąca. W części jawnej komisja konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert oraz potwierdziła spełnienie przez dziewięciu oferentów wymagań określonych w przepisach prawa stwierdzając, że ich oferty nie zawierają braków formalnych, natomiast pięć ofert zostało odrzuconych. W dniu (...) lutego 2018 r. komisja konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru czterech ofert, w tym oferty skarżącej, która została wybrana na zakres podstawowy: okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia kod produktu 03.4600.032.02. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem komisji konkursowej, wniosła kolejno 2 pisma zatytułowane "protest". W opinii skarżącej oferta składana była na obydwa zakresy i ten fakt znany był komisji konkursowej od początku postępowania. Skoro zatem oferta szczegółowa nie zawierała informacji o produkcie skojarzonym, to komisja konkursowa winna była wezwać skarżącą do uzupełnienia braku. Komisja konkursowa w odpowiedzi z 21 lutego 2018 r. postanowiła o nieuwzględnieniu protestu skarżącej z 14 lutego 2018 r. ze względu na jego bezzasadność oraz pozostawiła bez rozpatrzenia protest skarżącej z 27 lutego 2018 r. uznając go za oczywiście bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania i argumentacji wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Dyrektor OW NFZ wskazał, że brak oferty w części dotyczącej zakresu skojarzonego, tj. 03.4600.132.02 - okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19, nie może stanowić omyłki pisarskiej, jak również nie jest brakiem formalnym o uzupełnienie którego komisja konkursowa byłaby obowiązana wezwać oferenta. Skarżąca nie mogła zostać wybrana do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19 z tej przyczyny, iż nie złożyła oferty na zakres skojarzony. Dyrektor OW NFZ podkreślił, że w uprzednio prowadzonym postępowaniu poprzedzającym zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w 2012 r. skarżąca złożyła ofertę zarówno na zakres podstawowy, jak i skojarzony, zatem wiedziała w jaki sposób przygotowuje się ofertę. System informatyczny udostępniony przez NFZ, umożliwiający złożenie oferty, w tym zakresie nie zmienił się od 2012 r. Organ zauważył, że właściwy oddział Funduszu prowadzący postępowanie w trybie konkursu ofert nie narzuca oferentom konieczności realizacji produktów skojarzonych. Natomiast z części VII formularza ofertowego "Podsumowanie" (karta 83 oferty) - parafowanej przez oferenta - jednoznacznie wynika, że wskazany został jedynie zakres podstawowy, tj. 03.4600.032.02 - okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia. Dyrektor OW NFZ podkreślił, że każdy z oferentów odpowiada za złożoną przez siebie ofertę, potwierdzając własnoręcznym podpisem każdą ze stron formularza ofertowego. To na oferencie ciąży obowiązek przygotowania i złożenia oferty spełniającej warunki zawierania umów, zgodnie z przepisami prawa. Oferent był obowiązany do sporządzenia oferty z najwyższą starannością i rzetelnością, a zatem nie może przerzucać odpowiedzialności za nieprawidłowe sporządzenie oferty na działanie aplikacji informatycznej "Ofertowanie", tym bardziej, że nie wykazał, aby aplikacja ta działała w sposób wadliwy. Dyrektor OW NF stwierdził, że oferty złożone przez pozostałych uczestników postępowania konkursowego, zostały sporządzone w sposób umożliwiający złożenie oferty także na zakres skojarzony. Ponadto, zgodnie z § 18 Zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej cyt. jako: zarządzenie Nr 18/2017/DSOZ) wnioskodawca posiadał prawo uzupełnienia swojej oferty pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert.

W ocenie Dyrektora OW NFZ komisja konkursowa mogła pozostawić bez rozpoznania pismo Spółki złożone w dniu 27 lutego.2018 r. i oznaczone jako protest od nieuwzględnienia protestu z 14 lutego 2018 r., ponieważ żaden przepis ustawy nie przewiduje środka odwoławczego w postaci protestu od rozstrzygnięcia protestu. Zdaniem organu ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Komisja konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym wnioskodawcy.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie działająca przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OW NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Gliwicach opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydana w pierwszej instancji odpowiadają prawu, bowiem stan faktyczny w sprawie ustalono prawidłowo, a rozstrzygnięcie wystarczająco uzasadniono. W ocenie sądu organ nie naruszył przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, o których mowa w skardze.

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA wskazał, że skarżąca wadliwości postępowania komisji konkursowej upatruje w niewezwaniu Spółki do uzupełnienia braków formalnych złożonej przez nią oferty, która - zdaniem skarżącej - obejmowała zarówno zakres świadczeń podstawowy, jak i skojarzony. WSA wskazał, że skarżąca nie poparła żadnym konkretnym argumentem zarzutu dotyczącego błędnego działania systemu informatycznego, co miało być przyczyną złożenia przez nią oferty jedynie w zakresie podstawowym Skarżąca wskazała, że błąd systemu w postaci braku ostrzeżenia o potrzebie lub możliwości wyboru produktu skojarzonego, który wpłynął na sposób wypełnienia formularza ofertowego w ten sposób, że pracownik skarżącej wypełnił formularz jedynie co do zakresu podstawowego świadczenia, został przez skarżącą zauważony już po upływie terminu do złożenia oferty. WSA stwierdził, że oferty złożone przez pozostałych oferentów zostały wypełnione i zgłoszone w zakresie podstawowym i skojarzonym, wobec tego podzielił stanowisko organu i uznał ten zarzut za chybiony.

Odnosząc się do najbardziej akcentowanego zarzutu braku wezwania skarżącej do uzupełnienia złożonej przez nią oferty o zakres skojarzony WSA stwierdził, że zgodnie z § 18 ust. 4 Zarządzenia nr 18/2017/DSOZ po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Oznacza to, że oferent nie może zmieniać oferty po upływie określonego terminu, o czym wszyscy oferenci zostali poinformowani. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że to, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania, zależy wyłącznie od jej treści. Przy czym rację ma organ, że każdy z oferentów odpowiada za złożoną przez siebie ofertę, a na oferencie ciąży obowiązek przygotowania i złożenia oferty spełniającej warunki zawierania umów, zgodnie z przepisami prawa. W konsekwencji sąd uznał, że wbrew zarzutom skarżącej, organ zgromadził w sposób należyty materiał dowodowy, odnosząc się w sposób pełny do okoliczności podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przeprowadził postępowanie w związku z przedstawianymi przez skarżącą zarzutami i dokonał szczegółowej ich analizy oraz odniósł się do nich. W ocenie sądu, organ nie dopuścił się naruszenia norm postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7 w związku z art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na jednoznaczne stwierdzenie, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonej zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku (A.) Sp. z o.o. w K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się na podstawie art. 188 p.p.s.a. jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Spółka zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 149 § 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie za prawidłowe twierdzeń organu odwoławczego, jakoby oferent złożył wniosek o uzupełnienie oferty po upłynięciu ustawowego terminu do jego wniesienia;

2. art. 6 k.p.a. w zw. z § 18 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez uznanie za prawidłowe zastosowania powołanego powyżej § 18 w odniesieniu do niniejszej sprawy i wydanie w jego oparciu skarżonej decyzji;

3. art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez przychylenie się do stanowiska komisji konkursowej oraz Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach uznającego protesty złożone przez skarżącą dnia 14 lutego 2018 r. oraz 27 lutego 2018 r. za oczywiście bezzasadne, w sytuacji gdy winny one zostać uwzględnione, a ponadto pozostawienie protestu z 27 lutego 2018 r. bez rozpoznania wbrew normie wyrażonej w art. 153 § 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz uznanie, iż protest z 27 lutego 2018 r. nie przysługiwał skarżącej jako środek odwoławczy nieznany ustawie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Spółka podniosła, że zgodnie z art. 149 § 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który przewiduje, że w przypadku, gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, wezwanie do usunięcia braków formalnych stanowi obowiązek organu stosującego prawo, a nie uprawnienie. Znamienne na gruncie niniejszej sprawy jest przeprowadzenie wykładni pojęcia "braki formalne", którego podjął się jedynie organ odwoławczy na etapie składania odpowiedzi na protest, wskazując jednak błędnie, iż braku fragmentu oferty nie można uznać za brak formalny. Skarżąca dopiero w dniu 12 lutego 2018 r. na spotkaniu negocjacyjnym została poinformowana, że w złożonej przez nią ofercie brakuje wskazania na zakres świadczeń okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19, tj. produktu skojarzonego. Wobec powyższego, jeszcze na tym samym spotkaniu skarżąca zwróciła komisji konkursowej uwagę, iż jest to omyłka pisarska, stanowiąca brak formalny, wynikająca z błędu systemu, który w trakcie wypełniania oferty nie wygenerował ostrzeżenia o możliwości wyboru produktu skojarzonego. Z tego powodu pracownik skarżącej przygotowując ofertę w zakresie produktu okulistyka - chirurgia jednego dnia, był przekonany, że wypełnia ofertę na całe postępowanie w obu zakresach wskazanych w ogłoszeniu Śląskiego OW NFZ. Powyższe oznacza, iż z uwagi na problemy techniczne oferent złożył niepełną ofertę, gdyż nie zawierała ona części dotyczącej odniesienia do produktu skojarzonego. Ponadto w ofercie wyraźnie zawarto oznaczenie, że jest ona składana na oba zakresy, co tym bardziej utwierdzało oferenta, że składa ofertę zarówno na zakres podstawowy jak i skojarzony produktu, a brak szczegółowej informacji o produkcie skojarzonym w treści oferty stanowi brak formalny. Dodatkowo, co również było podnoszone w niniejszej sprawie, choć oferent odpowiada za treść składanej oferty, nie może być obciążany negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z problemów technicznych związanych z działaniem aplikacji do składania ofert. Dlatego zastosowanie w powoływanej sytuacji znajduje art. 149 § 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, bowiem brak, który ujawnił się w toku spotkania negocjacyjnego, w zakresie niepełnego wskazania zakresu świadczeń, na który oferta została złożona, stanowi brak formalny. Z tych przyczyn w sprawie nie powinien mieć zastosowania § 18 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ, który odnosi się do instytucji merytorycznego uzupełnienia oferty składanej w toku postępowania konkursowego. W ocenie skarżącej przyjęcie błędnej podstawy prawnej w odniesieniu do stanu faktycznego w danej sprawie ewidentnie narusza konstytucyjną zasadę praworządności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora OW NFZ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pozostali uczestnicy nie zajęli stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna, która została oparta "na podstawie z art. 174 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a., naruszeniu prawa materialnego", w istocie powiela zarzuty podniesione uprzednio w skardze do WSA oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a z jej treści wynika, że spór prawny w tej sprawie dotyczy uznania przez sąd pierwszej instancji za zgodną z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora OW NFZ o tym, że prawidłowo komisja konkursowa uznała, że oferta złożona przez skarżącą w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia na okres od 1 kwietnia 2018 r. do 30 września 2021 r. umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie: okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia, okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19, obejmowała wyłącznie zakres podstawowy udzielania świadczeń, tj. okulistykę - zespół chirurgii jednego dnia, natomiast nie obejmowała zakresu skojarzonego, tj. okulistyki - zespołu chirurgii jednego dnia B18, B19.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak np. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. np. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie jest uzasadniony podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niezastosowanie, powiązany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z zarzutem niewłaściwego zastosowania § 18 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ, i w konsekwencji zaakceptowaniem przez sąd pierwszej instancji wadliwego stanowiska organu odwoławczego oraz komisji konkursowej, że wniosek złożony przez skarżącą w dniu 12 lutego 2018 r. należy uznać za wniosek o uzupełnienie oferty, który był nieuprawniony w świetle § 18.

Należy na wstępie zauważyć, że zarzut niezastosowania art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z niewłaściwym zastosowaniem § 18 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ, nie został w skardze kasacyjnej powiązany z naruszeniem przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie nie zarzuca zatem sądowi niedostatecznej czy błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, tj. wadliwości oceny, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie złożyła jedną ofertę (wyłącznie na zakres podstawowy świadczeń), a nie ofertę na oba zakresy świadczeń, tj. podstawowy i skojarzony, tyle że w ofercie tej brakowało części dotyczącej zakresu skojarzonego, w związku z czym komisja konkursowa powinna wezwać oferenta do uzupełnienia oferty o brakujące elementy (braki formalne) zgodnie z art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed NSA może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym. Ponieważ takich zarzutów w skardze kasacyjnie nie sformułowano, Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, w tym określonymi w skardze jej podstawami, rozpoznał tak sformułowany zarzut art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z powołanym art. 149 ust. 3 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej w przypadku, gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty.

Z kolei przepis § 18 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ zawiera kilka jednostek redakcyjnych, natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnej z nich, uchybiając opisanym powyżej wymogom prawidłowego konstruowania zarzutów kasacyjnych. Przepis § 18 w ust. 1 reguluje możliwość uzupełnienia oferty stanowiąc, że oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert. Powiadomienie winno być oznaczone w taki sam sposób jak oferta oraz dodatkowo zawierać wskazanie "Uzupełnienie oferty". Kolejne jednostki redakcyjne tego przepisu przewidują możliwość wycofania oferty (ust. 2), złożenia nowej oferty po wycofaniu wcześniej złożonej (ust. 3), związanie ofertą po upływie terminu składania ofert, do czasu rozstrzygnięcia postępowania (ust. 4), niezwracanie złożonych w postępowaniu ofert wraz z załączonymi dokumentami po upływie terminu składania ofert (ust. 5) oraz niemożliwość żądania przez oferenta po otwarciu ofert zwrotu, zamiany lub przeniesienia dokumentów będących częścią tej oferty - do oferty złożonej w innym postępowaniu. Skonfrontowanie tak ogólnie sformułowanego zarzutu naruszenia § 18 cyt. zarządzenia z treścią jego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie zarzuca błędne zastosowanie w tej sprawie § 18 ust. 1 zarządzenia. Tak rozumiany zarzut stanowił przedmiot rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem NSA trafnie sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia Dyrektora OW NFZ, że brak oferty w części dotyczącej zakresu skojarzonego, tj. 03.4600.132.02 - okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19, nie może zostać zakwalifikowany jako omyłka pisarska, jak również nie jest brakiem formalnym do uzupełnienia którego komisja konkursowa byłaby obowiązana wezwać oferenta. Zgodnie z § 2 pkt 12 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ, oferta oznacza ofertę w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, złożoną przez oferenta zgodnie z przedmiotem postępowania określonym w ogłoszeniu o postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 66 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1025 z późn. zm.; dalej cyt. jako: k.c.) ofertę stanowi określające istotne postanowienia umowy oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy. Oferta w postępowaniu konkursowym o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej składa się z formularza ofertowego, tj. pisemnej, zunifikowanej części oferty zawierającej ofertę rzeczową i cenową wraz z opisem proponowanego potencjału wykonawczego oferenta i odpowiedziami na pytania ankietowe (§ 2 pkt 3 zarządzenia) oraz innych dokumentów wymaganych od oferenta w danym postępowaniu. Oferent jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz z warunkami zawierania umów. Niewątpliwie istotne postanowienia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera część VII formularza ofertowego "Podsumowanie". Z tej części formularza wynika bowiem m.in. nazwa i adres miejsca udzielania świadczeń, kod zakresu, jednostka rozliczeniowa, cena punktu i oferowana liczba punktów oraz wartość oferty jako iloczyn oferowanej ceny i liczby punktów. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca Spółka ani w części VII formularza ofertowego, ani też w żadnej innej części złożonej oferty nie określiła ani przedmiotu oferty, ani też liczby i ceny świadczeń, ani jakichkolwiek innych istotnych postanowień w odniesieniu do zakresu skojarzonego - okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19. Nie mogła zatem zostać wybrana do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19 z tej przyczyny, iż na ten zakres nie złożyła oferty.

Niesporne w sprawie jest, że oddział Funduszu prowadzący postępowanie w trybie konkursu ofert nie wymagał od oferentów konieczności realizacji produktów skojarzonych i możliwe było złożenie oferty tylko na zakres podstawowy świadczenia. Brak oferty na zakres skojarzony nie powodował zatem braku możliwości procedowania złożonej oferty. W konsekwencji należy zatem uznać, że zasadnie w tej sprawie za zgodne z prawem uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko organu, że brak oferty na zakres skojarzony, który w tym postępowaniu był nieobligatoryjny, nie mógł zostać uznany za brak formalny nadający się do uzupełnienia w trakcie postępowania. Nie można mówić o jakichkolwiek brakach formalnych, skoro oferent w ogóle nie złożył w tej części oferty. Z części VII formularza ofertowego "Podsumowanie" (karta 83 oferty) parafowanej przez oferenta jednoznacznie wynika, że wskazany został jedynie zakres podstawowy, tj. 03.4600.032.02 - okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia i w tym zakresie oferta skarżącej kasacyjnie została wybrana do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń. Skoro skarżąca kasacyjnie nie złożyła oferty na zakres skojarzony okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia B18, B19, trafnie przyjęto w rozpoznawanej sprawie, że nie mogła być dotknięta brakami formalnymi ta oferta, która nie została złożona.

Nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że niezłożenie przez nią oferty na zakres skojarzony należy kwalifikować jako oczywistą omyłkę pisarską. Nie ma bowiem racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że w złożonej ofercie brak jedynie jej części i że komisja miała obowiązek wezwać ją do usunięcia braków formalnych oferty i poprawienia oczywistej omyłki pisarskiej. Poprawienie oczywistej omyłki nie może prowadzić do wytworzenia nowej treści oświadczenia woli, w rozumieniu art. 66 § 1 k.c. A do tego prowadziłoby uwzględnienie przez komisję konkursową wniosku skarżącej z 12 lutego 2018 r., co w istocie oznaczałoby niedopuszczalną modyfikację oferty poprzez rozszerzenie jej o zakres skojarzony, tj. zakres w ogóle pierwotnie tą ofertą nie objęty. Nie byłoby to zatem skorygowanie oczywistej omyłki pisarskiej, lecz sformułowanie nowej oferty.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że - wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej - zarówno komisja konkursowa, jak i Dyrektor OW NFZ prawidłowo ocenili wniosek skarżącej jako żądanie uzupełnienia złożonej oferty, niedopuszczalne po upływie terminu składania ofert zgodnie z § 18 ust. 1 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ. Niezasadny jest wobec tego zarzut, że z uwagi na upływ terminu do składania ofert, § 18 cyt. zarządzenia nie mógł mieć zastosowania. W sytuacji, gdy żądanie uzupełnienia oferty zostało złożone po upływie terminu składania ofert, niedopuszczalne było uczynienie zadość takiemu żądaniu wobec treści § 18 ust. 1 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ. W konsekwencji zaś nie doszło do naruszenia art. 149 ust. 3 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej, gdyż brak w zakresie niewskazania zakresu świadczeń, który ujawnił się w toku spotkania negocjacyjnego, nie stanowił braku formalnego, który mógłby być uzupełniony na podstawie art. 149 § 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z § 18 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ poprzez uznanie za prawidłowe zastosowania powołanego § 18 w odniesieniu do niniejszej sprawy i wydanie w jego oparciu skarżonej decyzji (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), podczas gdy zdaniem skarżącej naruszało to podstawowe zasady postępowania administracyjnego, które niezaprzeczalnie należy odnieść także do postępowania sądowo-administracyjnego.

Stanowisko skarżącej jest niezasadne. Art. 6 k.p.a. statuuje zasadę praworządności, co oznacza wymóg przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Należy mieć ponadto na uwadze, że z konstytucyjną zasadą praworządności powiązane są merytorycznie i funkcjonalnie zasada państwa prawnego oraz wynikające z niej niektóre zasady szczegółowe, jak np. zasada zasada sprawiedliwości proceduralnej (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2020, pkt 2 komentarza do art. 6). Zgodnie zatem z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, organy administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, co oznacza wymóg działania organu administracji publicznej na podstawie kompetencji do rozstrzygnięcia danej sprawy i w jej granicach, na podstawie obowiązującego prawa materialnego i procesowego, tj. wymóg działania w oparciu o obowiązujące normy prawne, prawidłowego ustalenia znaczenia tych norm, niewadliwego dokonania subsumcji oraz niewadliwego ustalenia następstw prawnych (por.m.in. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2140/11, LEX nr 1219210; wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 630/10, LEX nr 750883). Ma zatem rację skarżąca kasacyjnie, że zasada ta nakazuje działanie na podstawie przepisów prawa, a jej realizacja przejawia się między innymi we właściwym stosowaniu norm prawnych do konkretnego stanu faktycznego w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie jednak trafnie sąd pierwszej instancji uznał, że działanie organów administracji publicznej nie naruszało zasady praworządności. W świetle przytoczonych powyżej przepisów prawnych regulujących zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wnioskodawca ma prawo uzupełnienia swojej oferty pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne uprzednie powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert. Wnioskodawca mógł również przed upływem terminu składania ofert złożoną przez siebie ofertę wycofać i złożyć na nowo. Natomiast po upływie terminu składania ofert, zarówno oferent, jak i komisja konkursowa są związani ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania (§ 18 ust. 1-4 zarządzenia). W świetle zatem obowiązujących przepisów w rozpoznawanej sprawie zasadnie uznano, że treść wniosku skarżącej z 12 lutego 2018 r. modyfikowała ofertę, a zatem uwzględnienie tego wniosku byłoby niedopuszczalnym uzupełnieniem oferty, zgłoszonym po terminie. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z zasadą praworządności.

Chybiony jest również podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy poprzez przychylenie się przez sąd do stanowiska komisji konkursowej oraz Dyrektora OW NFZ w Katowicach uznającego protesty złożone przez skarżącą dnia 14 lutego 2018 r. oraz 27 lutego 2018 r. za oczywiście bezzasadne, w sytuacji gdy winny one zostać uwzględnione, a ponadto pozostawienie protestu z dnia 27 lutego 2018 r. bez rozpoznania wbrew normie wyrażonej w art. 153 § 4 ustawy oraz uznanie, iż protest z 27 lutego 2018 r. nie przysługiwał skarżącej jako środek odwoławczy nieznany ustawie. Wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności jest zasadą ogólną zarówno prawa administracyjnego, jak i postępowania administracyjnego i jednym z jej elementów jest prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, gdyż tylko taka procedura zapewnia realizację praw i wolności obywatelskich. W demokratycznym państwie prawnym administracja ma prawo do podejmowania tylko takich działań, do których została wyraźnie upoważniona przepisami prawa, przy czym działania te mogą być podejmowane wyłącznie w formie i trybie przewidzianych prawem. W państwie prawnym wymagane jest bowiem nie tylko unormowanie procedury zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami wynikającymi z istoty takiego państwa, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (por.m.in. wyrok NSA z 19 października 1993 r., sygn. akt V SA 250/93, ONSA 1994/2, poz. 84). Żaden przepis ustawy nie przewiduje środka odwoławczego w postaci protestu od rozstrzygnięcia protestu. Prawidłowo zatem organ uznał, że zgodne z prawem było rozstrzygnięcie komisji konkursowej o pozostawieniu bez rozpoznania pisma Spółki z dnia 27 lutego 2018 r. oznaczonego jako protest od nieuwzględnienia protestu z 14 lutego 2018 r. Kwestia braku środka odwoławczego w postaci protestu na rozstrzygnięcie protestu nie jest sporna ani w doktrynie ani orzecznictwie sądów administracyjnych. Oferent, którego protest nie został uwzględniony, nie jest pozbawiony dalszych możliwości dochodzenia swoich praw, ani bowiem organ, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny, na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowały legitymacji skarżącej do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym, zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Proponowana przez skarżącą kasacyjnie wykładnia art. 153 ust. 1 ustawy (bo wydaje się, że skarżącej kasacyjnie o ten właśnie przepis chodziło, gdyż w art. 153 nie ma wskazywanego przez nią § 1), stanowi wykładnię contra legem i nie może zostać zaaprobowana. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w dacie rozstrzygnięcia postępowania rozwiązuje się komisja konkursowa, a to na niej ciąży obowiązek rozstrzygnięcia wnoszonych protestów zgodnie z art. 153 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Nie jest też zasadny podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że choć oferent odpowiada za treść składanej oferty, nie może być obciążany negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z problemów technicznych związanych z działaniem aplikacji do składania ofert. Skarżąca kasacyjnie nie zarzuca i nie wykazuje błędnego działania systemu informatycznego stanowiącego przyczynę złożenia oferty jedynie w zakresie podstawowym, lecz wskazuje, że "system nie wygenerował ostrzeżenia o możliwości wyboru produktu skojarzonego" (str. 3 skargi kasacyjnej). Tego zaś, w ocenie NSA, nie można kwalifikować jako "problemu technicznego związanego z działaniem aplikacji do składania ofert", z powodu którego niemożliwe było złożenie oferty w zakresie skojarzonym. Trafnie wskazałorgan i sąd pierwszej instancji, że złożenie oferty w zakresie produktu skojarzonego zależało od woli strony (możliwe było złożenie oferty tylko na zakres podstawowy lub skojarzony, dopuszczony do realizacji tylko łącznie z zakresem podstawowym) i było w systemie możliwe, co potwierdzał fakt, że oferty złożone przez pozostałych oferentów zostały wypełnione i zgłoszone w zakresie podstawowym i skojarzonym. Zasadnie też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zwrócił uwagę na to, że w uprzednio prowadzonym postępowaniu poprzedzającym zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w roku 2012 skarżąca złożyła ofertę zarówno na zakres podstawowy, jak i skojarzony, zatem wiedziała w jaki sposób przygotowuje się ofertę w systemie informatycznym udostępnionym przez NFZ, który od tego czasu się w tym zakresie nie zmienił. To oferent jest odpowiedzialny za przygotowanie oferty i to po jego stronie leży dołożenie przy tej czynności należytej staranności, uwzględniającej jego profesjonalny charakter.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie może być uznany za usprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.