Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1519091

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 9 lipca 2014 r.
II GSK 1484/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.).

Sędziowie: NSA Ludmiła Jajkiewicz, del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 15/14 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w W. na negatywną ocenę Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/GL 15/14, w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w W. na negatywną ocenę Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Urząd Pracy w K.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z (...) sierpnia 2013 r. Spółka została poinformowana przez Wojewódzki Urząd Pracy w K. (dalej: WUP), że jej wniosek w ramach postępowania o dofinansowanie projektu pt. "Fabryka talentów - rozwój kompetencji pracowników śląskich mikroprzedsiębiorstw", nr WND-POKL.08.01.01-24-093/13 nie został przyjęty do realizacji uzyskując negatywną ocenę, gdyż podczas oceny merytorycznej otrzymał łącznie 81,5 pkt, a w ramach jednej z części Karty Oceny Merytorycznej (KOM), tj. 3.6 i 3.7 ("Potencjał i doświadczenie projektodawcy, Sposób zarządzania projektem"), nie osiągnął wymaganych 60% punktów.

W wyniku protestu w zakresie ocen części 3.6. i 3.7 lit. a-d WUP rozpatrzył go pozytywnie pismem z (...) września 2013 r. i przekazał projekt do ponownej oceny merytorycznej w tej części.

Dokonując ponownej oceny WUP pismem z (...) grudnia 2013 r. poinformował Spółkę, że także tym razem projekt nie osiągnął minimum 60% punktów w tej części KOM uzyskując łącznie 84 pkt Do wspomnianego pisma została dołączona kopia karty oceny merytorycznej, z której wynika że:

1)

oceniający określany w tabeli jako pierwszy ogólnie przyznał 8/15;

a)

odnośnie lit. a) przyznał 1/3 stwierdzając:

"Projektodawca wykazał, że posiada doświadczenie w realizacji podobnych projektów oraz doświadczenie świadczeniu usług szkoleniowych. Jednakże opis wskazanych projektów jest nieprecyzyjny, zabrakło informacji odnośnie grupy docelowej oraz w przypadku projektu zakończonego - wzmianki czy założone rezultaty zostały osiągnięte i wskazania okresu realizacji",

b)

odnośnie lit. b) przyznał 2/3 stwierdzając:

"Wskazano sposób zarządzania projektem. Odniesiono się również do zarządzania równościowego - brak informacji wskazującej na sposób przekazania wiedzy z zakresu równości trenerom prowadzącym szkolenia",

c)

odnośnie lit. c) przyznał 3/6 stwierdzając:

"Projektodawca chce zakupić laptop i urządzenie wielofunkcyjne na potrzeby realizacji projektu - konieczność dokonywania zakupu sprzętu na potrzeby realizacji projektu wskazuje na brak wystarczającego potencjału do realizacji zadań projektowych i obligatoryjnie skutkuje obniżeniem możliwej do uzyskania liczby punktów w ramach potencjału Projektodawcy",

d)

odnośnie lit. d) przyznał 2/3 stwierdzając:

"Brak wskazania jakie narzędzia zostaną wykorzystane w monitoringu (np. cząstkowe sprawozdania z realizacji projektu ustne lub pisemne, karta pracy, lista obecności na zajęciach, zestawy wydawanych certyfikatów, dyplomy, ankiety, testy, raporty finansowe określające stopień wykorzystania budżetu)",

2)

oceniający określany w tabeli jako drugi ogólnie przyznał 6/15;

a)

odnośnie lit. a) przyznał 1/3 stwierdzając;

- "Wnioskodawca wskazał posiadane doświadczenie. W pkt 3.6 przytoczył zrealizowane przez siebie projekty szkoleniowe współfinansowane z UE. Niestety w opisie brak wskazania następujących elementów:

- cele projektu

- wielkość grupy docelowej

- informacji, czy zostały osiągnięte zakładane rezultaty

- opisu projektu uwzględniającego informację, czy przedsięwzięcie było związane z zakresem planowanego do realizacji projektu; Ponadto Wnioskodawca nie sprecyzował jaki jest okres realizacji przytoczonych we wniosku projektów, a jedynie wskazał, kiedy rozpoczął się projekt otwarty w woj. Mazowieckim",

- "Niestety opis danych przytoczonych przez Wnioskodawcę nie dał oceniającemu możliwość szerszego spojrzenia na dotychczasową działalność projektodawcy i tym samym określenia poziomu doświadczenia merytorycznego i skuteczności projektodawcy",

b)

odnośnie lit. b) przyznał 3/3,

c)

odnośnie lit. c) przyznał 1/6 stwierdzając;

- "Wnioskodawca wskazał we wniosku, iż w okresie realizacji projektu prowadzi biuro projektowe w woj. śląskim. Województwo śląskie jest bardzo rozległym regionem, dostępność niektórych miejsc jest ograniczona - brak wskazania miejsca. Powyższe jest istotne, gdyż biorąc pod uwagę fakt, że grupa docelowa będzie rekrutowana z obszaru całego woj. Śląskiego (zgodnie z pkt 1.9 wniosku). Wnioskodawca powinien dążyć, aby lokalizacja biura projektu, w którym jak sam zadeklarował we wniosku - zapewni uczestnikom możliwość osobistego kontaktu z kadrą była wybrana z uwzględnieniem potrzeb grup docelowych i gwarantowała im dogodny dojazd",

- "W ramach doposażenia biura projektowego zakupione zostanie urządzenie wielofunkcyjne (drukarka, skaner) oraz laptop, udostępniony do spotkań w biurze projektu jak i na spotkania z Beneficjentami pomocy poza nim - powyższe wskazuje na niewystarczający potencjał techniczny Wnioskodawcy",

- "Wnioskodawca napisał w pkt 3.7 wniosku:

ZESPÓŁ PROJEKTOWY: łączne zaangażowanie 285 dni, 19 dni na m-c=0,8 etatu.

Natomiast z opisu pkt 3.3. i 3.7 oraz budżetu wynika:

Kierownik/czka - 90 dni;

Asystent/ka Kierownika/czki - 75 dni;

To łącznie daje 165 dni, a tym samym tworzy różnicę 120 dni.

Zatem nasuwają się bardzo zasadnicze pytania wpływające na negatywną ocenę: w jakim rzeczywistym wymiarze czasu pracy będzie zatrudniony asystent/ka projektu oraz kierownik/czka projektu.

Zgodnie z pkt 3.7 zespół projektowy będzie złożony z 2 osób (Kierownika/czki, Asystent/ka Kierownika/czki ds. sprawozdawczości i finansów). Zgodnie z instrukcją wypełniania w cz. IV wniosku (Budżet) w kategorii zarządzanie projektem należy podać łączna kwotę wydatków odnoszących się do wynagrodzenia personelu zarządzającego projektem, tzn. personelu wskazanego w zadaniu <>. W związku z tym potwierdzeniem faktu, iż zespół projektowy będzie dwuosobowy jest budżet w cz. IV wniosku gdzie w wierszu <> wskazano kwotę 45 600 zł, która odpowiada sumie łącznego wynagrodzenia Kierownika/czki, Asystenta/ki Kierownika/czki ds. sprawozdawczości i finansów",

- "Ponadto z treści wniosku nie wynika jednoznacznie dzienny wymiar godzin pracy zespołu projektowego. Powyższe powoduje, że np. w przypadku kierownika projektu budżet wskazuje, iż w 2013 r. będzie to osoba pracująca na umowę o pracę przez 18 dni w ciągu trzech miesięcy, co daje 6 dni pracy w projekcie/miesiąc, natomiast nie wynika z tego jednoznacznie i bezsprzecznie, że będzie to pełne 8 h, a nie np. 2 h dziennie przy stawce 320 zł/dzień. W przypadku asystenta/tki nie wskazano, czy będzie to stosunek prawny, czy umowa cywilnoprawna",

d)

odnośnie lit. d) przyznał 1/3 stwierdzając;

"Wnioskodawca wskazał, w jaki sposób będzie prowadzona bieżąca weryfikacja postępu projektu oraz jego uczestników.

We wniosku zabrakło jednak szczegółowego opisu monitoringu:

kto będzie odpowiedzialny jak często będzie dokonywał weryfikacji w jaki sposób będzie monitorował stopień osiągnięcia wskaźników.

Nie wskazano działań korygujących jakie zostaną podjęte w przypadku stwierdzonych odstępstw od zaplanowanych wyników".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WUP.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że stan prawny sprawy wynika ze szczególnych regulacji dotyczących sposobu wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, tj. między innymi z: "Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" (Zasady), "Regulaminu dokonywania oceny merytorycznej projektów w ramach komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w Województwie Śląskim z dnia 30 kwietnia 2013 r." (Regulamin) oraz Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Instrukcja). Wprawdzie regulacje te co do zasady znajdują się poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., P 1/11 (Dz. U. z dnia 27 grudnia 2011 r. Nr 279, poz. 1644), ale na mocy tego wyroku do dnia 27 czerwca 2013 r. stanowiły prawo, na podstawie którego był prowadzony konkurs. Zdaniem Sądu, szczególny charakter regulacji wynikających z zasad prowadzenia polityki rozwoju uzasadnia przyjęcie, że powinny być one na tyle precyzyjne, np. odnośnie zapisów zawartych w instrukcji, co do warunków wypełnienia wniosku, aby można było bez większych wątpliwości już na pierwszym etapie sporządzić prawidłowy i kompletny wniosek, a następnie móc go ocenić przy wyborze projektu i badaniu zasadności protestu, a w końcu przy ocenie działania zgodności z prawem wyrażanej w ramach sądowej kontroli stanowiska zajętego przez organ. Nie można zarzucać stronie, że wniosek nie jest staranny lub szczegółowy, obniżając przy tym ilość przyznanych punktów, gdy szczegółowe wymogi, na które wskazują oceniający, nie mają wyraźnego oparcia w tak określonym "prawie".

Sąd podkreślił, że nie może ingerować w uznanie, co do przyznania określonej ilości punktów, jeśli stwierdzi, że stanowisko oceniającego było prawidłowe, chyba że ilość ta jest niewspółmiernie niska w stosunku do wagi stwierdzonych uchybień lub znacznie odbiega od ilości przyznanej przez drugiego oceniającego przy podobnych wątpliwościach. Poza tym wynik takiej oceny powinien być prawidłowo uzasadniony.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzuty skargi kwestionujące wynik ponownej oceny wniosku okazały się w większości zasadne. Odnosząc się do stanowisk poszczególnych oceniających Sąd stwierdził między innymi, że:

1)

w zakresie lit. b), co do uwagi pierwszego oceniającego, zarzut okazał się w części niezasadny, a w części zasadny. Dotyczył on sposobu zarządzania projektem (z uwzględnieniem zasady równości szans kobiet i mężczyzn, jak wynik z opisu zawartego we wniosku). Sąd zgodził się z oceniającym, że podanie we wniosku, że Zespół Projektowy jedynie "dołoży starań, aby trenerzy/ki prowadzący szkolenia w ramach projektu nabyli wiedzę z zakresu przestrzegania zasad równości szans K i M i stosowali je w pracy", bez określenia w jaki konkrety sposób nastąpi przekazanie tej wiedzy, nie spełnia wymagań jakie wynikają ze szczegółowych wymogów Instrukcji co do: informacji na temat zarządzania w tym zakresie personelem (s. 76 Instrukcji) oraz standardu minimum realizacji zasady równości szans kobiet i mężczyzn realizowanego np. poprzez przeszkolenie lub poinformowanie personelu, jak i np. wykonawców, na temat możliwości i sposobów zastosowania zasady równości płci w odniesieniu do danego projektu i jego grupy docelowej (str. 78 Instrukcji). Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że protest odnośnie lit. b został uznany za zasadny, co do pierwotnych uwag oceniających oraz, że wystąpiła duża dysproporcja ocen. Pierwszy oceniający przyznał taką samą ilość punktów jak przy pierwotnej ocenie (2 pkt na 3 możliwe), chociaż w tej części protest został uwzględniony, w porównaniu do drugiego oceniającego, który biorąc to pod uwagę przyznał maksymalną ilość punktów, bo 3 pkt (wcześniej 0 pkt). W związku z tym WSA przyjął, że pierwszy oceniający przyznając tylko 2 pkt (tak jak wcześniej) nie uwzględnił tych elementów, które wynikały z korzystnie dla strony rozpatrzonego protestu. Zdaniem Sądu, oznacza to, że przy przyznaniu określonej ilości punktów - w ramach dopuszczalnego uznania - ten oceniający nie wziął pod uwagę treści rozstrzygnięcia w sprawie protestu wraz z jego uzasadnieniem, co mogło mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie i przyznanie większej ilości punktów niż przy pierwszej ocenie. W ocenie Sądu była to jedna z przyczyn uznania, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

2)

w zakresie lit. c) (opis zaplecza technicznego oraz kadry zaangażowanej w realizację), Sąd stwierdził, że uwagi pierwszego oceniającego co do zakupu laptopa i urządzenia wielofunkcyjnego, tzn. że wskazuje on na brak wystarczającego potencjału, prowadzą do wniosku, że ocena ta nie opiera się na warunkach wynikających z Instrukcji, czyli narusza prawo. WSA podkreślił, że z Instrukcji wyraźnie wynika, że we wniosku należy opisać nie tylko istniejące zaplecze techniczne (w tym sprzęt i lokale użytkowe, o ile istnieje konieczność ich wykorzystywania w ramach projektu), które będzie zaangażowane w realizację projektu, ale też wskazać "sprzęt, jaki planowany jest do zakupienia ze środków projektu". W ocenie Sądu samo wymienienie danego sprzętu do zakupu zgodnie z Instrukcją nie może prowadzić do obniżenia punktacji. WSA zgodził się ze skarżącą, że wskazanie sprzętu z rozróżnieniem na ten konieczny do zakupu i już posiadany ma służyć właściwej ocenie zasobów, a nie obligatoryjnemu obniżaniu liczby przyznawanych punktów. Obniżenie punktacji mogłoby nastąpić z tej przyczyny, gdyby stopień wyposażenia w zakupiony sprzęt ze środków projektu przewyższał własne zaplecze. Zakup laptopa (3.000 zł) i urządzenia wielofunkcyjnego jakim jest drukarka i skaner (2.500 zł) nie może być uznany za "wskazujący na brak wystarczającego potencjału do realizacji zadań projektowych" biorąc pod uwagę chociażby wartość planowanych ogólnych kosztów (w 2013 r. - 176.387,87 zł, w 2014 r. - 570.907,87 zł), jak i charakter całego projektu polegający na wsparciu szkoleniowym (stacjonarnym i e-learningowym). Sąd stwierdził, że w tej sytuacji trudno doszukać się podstaw do obniżenia punktacji z tego tytułu. Druga negatywna uwaga oceniającego, co do opisu kadry zaangażowanej w projekt, nie ma wpływu na ocenę zasadności pierwszej. Przy przyjęciu, że odnośnie do lit. c pozostało tylko drugie zastrzeżenie wynikające z opisu kadry, ponieważ pierwsze zostało przez Sąd zakwestionowane, przyznanie tylko połowy punktów, tzn. 3 na 6 możliwych, WSA uznał za zbyt restrykcyjne.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do uwagi drugiego oceniającego, co do lokalizacji biura, zgodził się z zarzutem skarżącej, że brak jest wymogów, aby adres biura (miejsce) projektu był znany już na etapie przygotowywania wniosku. Oznacza to, że wnioskodawca nie ma obowiązku wskazania adresu biura (miejsca) projektu we wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z dokumentacją konkursową wystarczające jest zapewnienie, że Wnioskodawca "prowadzi biuro projektu" bez konieczności podania miejscowości, gdzie to biuro się znajduje, a tym bardziej konkretnego adresu. Skarżąca we wniosku wskazała jedynie na teren woj. śląskiego, a oceniający nie zakwestionował możliwości udostępnienia pełnej dokumentacji wdrażanego projektu oraz osobistego kontaktu z kadrą projektu. Wybór stosownego miejsca musi uwzględniać potrzeby grup docelowych i brać pod uwagę dogodny dojazd.

Odnosząc się do kwestii rzeczywistego wymiaru zatrudnienia asystentki projektu oraz kierownika/czki projektu, wskazaną przez drugiego oceniającego, Sąd stwierdził, że brakująca różnica 120 dni wynikała z tego, że w skład zespołu wchodził również specjalista/ka ds. szkoleń, zaangażowany/a na 120 dni. Tych danych zawartych we wniosku nie można, zdaniem Sądu, uznać za nieprecyzyjne. Oznacza to, że zarzucana niezgodność nie zachodziła, a obniżenie punktacji z tego tytułu nie miało uzasadnienia. Co do uwagi dotyczącej braku jednoznaczności, w zakresie dziennego wymiaru godzin zespołu (drugi oceniający) Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że wskazanie we wniosku określonej ilości "dni" (285) pracy w ciągu roku oraz "dni" (19) pracy na miesiąc przy "0,8 etatu" oznacza, że przy przeliczeniu na godziny i pełny etat będzie to 8 godzin dziennie przy pełnym etacie, a nie 6 dni na miesiąc i 2 godziny na dzień, jak przykładowo podał oceniający. Również w tym przypadku informacje zawarte we wniosku nie były nieprecyzyjne, a wątpliwość oceniającego nie miała uzasadnienia.

Zdaniem Sadu pierwszej instancji, skoro w zakresie lit. c, odnośnie drugiego oceniającego, pozostały tylko dwa zastrzeżenia (co do doświadczenia personelu i braku bliższych informacji na temat projektów, w których wcześniej pracowała kadra), to pozostawienie 1 pkt na 6 możliwych i to w sytuacji, gdy wcześniej przyznano 2 pkt, należało uznać za nieprawidłowe.

3)

co do zastrzeżeń zawartych w lit. d) Sąd podniósł, że z jej treści jak i treści Instrukcji wynika, że dotyczy ona opisu "działań", które będą prowadzone w celu oceny monitoringu projektu i jego uczestników, a nie opisu "narzędzi" wykorzystywanych przy monitoringu, jak uznał pierwszy oceniający. Zarzucił on, że strona nie podała, czy będą to np. cząstkowe sprawozdania, karty pracy, lista obecności, zestawy wydanych certyfikatów lub raporty finansowe. W ocenie WSA wskazówki wynikające z przywołanych regulacji nie są zbyt precyzyjne. Dokonując definicji tych pojęć należy przyjąć, że określenie "działania" należy wiązać z ogólnymi czynnościami dokonywanymi w danym celu, natomiast "narzędzia", to konkretne środki stosowane w tym zakresie. Zdaniem Sądu, takie uszczegółowienie, jakie wynika z pojęcia "narzędzi", nie było wymagane. Podanie przez wnioskodawcę, że będzie prowadził kontrolę szkoleń i frekwencji na szkoleniach oraz systematyczny audytu wewnętrzny, odpowiada wymogom opisu "działań". W ocenie Sądu pierwszej instancji, w związku z tym, że w omawianym zakresie nie było innych uwag przyznanie obniżonej punktacji do 2 z 3 pkt nie miało uzasadnienia.

Analogicznie Sąd ocenił uwagi drugiego oceniającego, ponieważ podanie szczegółowego opisu monitoringu, co do tego: kto będzie odpowiedzialny, jak często będzie dokonywał weryfikacji, w jaki sposób będzie monitorował stopień osiągnięcia wskaźników, również nie wynika z Instrukcji.

WUP w K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm., dalej: u.z.p.p.r.)" (...) m.in. poprzez przeoczenie, że Sąd nie jest uprawniony do przeprowadzenia kolejnej oceny wniosku o dofinansowanie tj. zastępowania oceniających w przydzielaniu konkretnej ilości punktów. Bez wątpienia doszło do takiej sytuacji w przypadku sugestii i ocen wypowiedzianych przez Sąd w punktach 10.2 i 10.3 uzasadnienia. Sąd popełnił także, w ocenie kasatora, błędy w ustaleniu obowiązującego stanu prawnego i we wnioskowaniu (punkt 10.4 uzasadnienia) odnośnie opisu działań monitoringowych oraz odnośnie planowanych zakupów sprzętu. W opinii wnoszącego kasację Sąd nie ustrzegł się błędów (m.in. w obliczeniach) w odniesieniu do czasu pracy zespołu zarządzającego projektem (10.3.4 uzasadnienia).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej powinny być wskazane naruszone przepisy prawa (naruszone przez Sąd pierwszej instancji lub organ, którego działanie podlegało kontroli sądowej). Wnoszący skargę kasacyjną powinien wyjaśnić na czym polegało naruszenie wskazanych przez niego przepisów prawa. Wymogów tych nie uchyla uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09; ONSA i WSA nr 1/2010, s. 15), bowiem także w świetle powołanej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do samodzielnego konstruowania zarzutów kasacyjnych, a z art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 p.p.s.a. i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna, aby jej granice mogły zostać określone, powinna wskazywać jakie przepisy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., i sformułowano zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, naruszenie powołanych przepisów polegało na "przeoczeniu", że Sąd pierwszej instancji nie jest uprawniony do przeprowadzenia kolejnej oceny wniosku o dofinansowanie to jest zastępowania oceniających w przydzielaniu konkretnej ilości punktów. Jak już wspomniano, naruszenie prawa może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest znana postać naruszenia prawa przez "przeoczenie", jak określono to w skardze kasacyjnej. Jednak mimo niedoskonałego sformułowania zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej brak jest podstaw do jej odrzucenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. należy uznać za bezzasadny.

Na wstępie należy zauważyć, iż przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i określa formę sprawowania tej kontroli poprzez stosowanie środków określonych w ustawie. Jeżeli kontrola administracji publicznej następuje w przewidzianej ustawą formie, to nie dochodzi do naruszenia tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uchylił się od kontroli legalności oceny wniosku, inną kwestią jest natomiast to, że jej wynik jest dla strony wnoszącej skargę kasacyjną niezadowalający.

Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Dodać także trzeba, że w art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. zostały określone orzeczenia, jakie mogą być wydane po rozpatrzeniu przez sąd skargi wniesionej na podstawie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. W związku z przytoczonymi unormowaniami niewątpliwe jest, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może mieć zastosowania w sprawach skarg dotyczących oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. W tych sprawach nie są wydawane decyzje lub postanowienia, co niezależnie od odrębnego określenia katalogu orzeczeń w art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., definitywnie wyłącza możliwość stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Strona wnosząca skargę kasacyjną nietrafnie zarzuciła także naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. W myśl powołanego przepisu, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może "uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą". Do naruszenia powołanego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby Sąd, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, nie uwzględnił skargi lub nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, albo gdyby uwzględnił skargę, mimo braku stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W tym miejscu należy podkreślić, że nie stanowi prawidłowego określenia podstawy kasacyjnej wskazanie jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy (art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.). Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia skargi sąd pierwszej instancji popełnił w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonej oceny, poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Jak już wspomniano wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez Sąd pierwszej instancji konieczne było zatem powiązanie zarzutu naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. z konkretnymi przepisami, które były stosowane w procesie oceny projektu, a następnie wykazanie, że Sąd błędnie ocenił te działania i w efekcie niesłusznie uwzględnił skargę. Natomiast okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wyrażoną przez WSA oceną, w żadnym razie nie uzasadnia zarzutu, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Dodatkowo należy przypomnieć, że podnosząc zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wykazać nie tylko to, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale i że takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba też zauważyć, że szczególne regulacje zawarte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, odbiegające od uregulowań zawartych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dotyczą tych przepisów ostatnio powołanej ustawy, które regulują kwestie odnoszące się do skargi kasacyjnej, w tym wymogów, jakie powinien spełniać ten środek zaskarżenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WUP przedstawił swoje stanowisko odnośnie przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu, odnosząc się do konkretnych uchybień Sądu. Stanowisko to nie przybrało jednak formy zarzutów kasacyjnych. W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wskazanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10 - orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i 176 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.