Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1519087

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 czerwca 2014 r.
II GSK 1313/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec.

Sędziowie: NSA Małgorzata Rysz (spr.), del. WSA Stefan Kowalczyk.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 435/14 w sprawie ze skargi A.C. na ocenę wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej zawartą w informacji Ministra Gospodarki z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...)

1.

oddala skargę kasacyjną

2.

zasądza od A.C. na rzecz Ministra Gospodarki 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 435/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A.C. na informację Ministra Gospodarki z dnia (...) stycznia 2014 r., w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

A.C. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowe "T.", w ramach naboru wniosków o dofinansowanie w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013, Priorytet 4, Działanie 4.3 Kredyt technologiczny, w dniu 7 grudnia 2011 r. złożył wniosek o dofinansowanie dla projektu pt. "Wdrożenie technologii LS8.2000 i LS8.3100 w postaci nieopatentowanej wiedzy technicznej oraz budowa linii technologicznej służącej do produkcji siatki węzłowej". Projekt przewidywał realizację inwestycji technologicznej, która otrzymała wsparcie finansowe, zgodnie z warunkową umową kredytu technologicznego z dnia 30 listopada 2011 r.

Wniosek został odrzucony na etapie oceny formalnej, a wniesiony w tej sprawie protest został uznany za niezasadny. Informacja o nieuwzględnieniu protestu została zaskarżona przez wnioskodawcę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2506/12 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wnioskodawcy, wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 104/13 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1006/13 WSA w W. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Gospodarki.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. Minister Gospodarki poinformował wnioskodawcę, że protest został uznany za zasadny i wniosek został skierowany do Instytucji Wdrażającej do oceny merytorycznej.

W trakcie oceny merytorycznej strona została wezwana do uzupełnienia wniosku, między innymi przez uzupełnienie opinii o nowej technologii. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca przedłożył pismo zatytułowane "Uzupełnienie do opinii o innowacyjności" sporządzone przez siebie, na którym autor opinii k.p. napisał "przyjąłem do wiadomości".

Bank Gospodarstwa Krajowego pismem z dnia 9 października 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że projekt nie spełnił kryteriów oceny merytorycznej: "Projekt jest zgodny z celami i zakresem działania 4.3. PO IG oraz ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 730 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą o innowacyjności" oraz: "Wnioskodawca uzyskał opinię wystawioną przez podmiot wymieniony w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o innowacyjności stwierdzającą, że jej technologia, która będzie wdrażana w wyniku realizacji inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym jest nową technologią w rozumieniu ustawy, której okres stosowania na świecie nie jest dłuższy niż 5 lat."

BGK uzasadniając niespełnienie pierwszego ze wskazanych kryteriów wskazał, że niezależnie od nabycia praw do technologii, jej wdrożenie nastąpi poprzez zakup gotowych urządzeń, w których producent dokonał wdrożenia prac badawczych oraz, że koszty planowanej do budowy hali magazynowej nie są związane z procesem wdrażania technologii i wytworzenia nowego produktu, nie mogą więc stanowić kosztu kwalifikowanego.

Odnośnie drugiego kryterium wskazał, że opinia o nowej technologii nie zawiera między innymi opisu sposobu wdrożenia technologii, a wezwanie do uzupełnienia opinii zostało wykonane przez złożenie pisma wnioskodawcy z adnotacją autora opinii "przyjąłem do wiadomości".

Po wniesieniu przez skarżącego protestu, Minister Gospodarki pismem z dnia (...) stycznia 2014 r. poinformował, że protest został uznany za niezasadny. Za uzasadniony uznano zarzut dotyczący braku w opinii o nowej technologii informacji o formie oraz okresie stosowania technologii, co nie miało wpływu na ostateczną negatywną ocenę wniosku.

Instytucja Pośrednicząca podtrzymała ocenę dokonaną przez Instytucję Wdrażającą, wyjaśniając dodatkowo, że Instrukcja wypełniania wniosku, w pkt V.3 określa elementy, jakie powinna zawierać Opinia o nowej technologii. Fragment ten jest uszczegółowieniem zapisów ustawowych i w żadnej mierze nie stoi z nimi w sprzeczności. Informacje te są upublicznianie wraz z ogłoszeniem konkursu i są dostępne dla wszystkich zainteresowanych. W związku z tym nie jest uzasadniony zarzut pogwałcenia zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz niezapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na wstępie wskazał, że zasady wspierania działalności innowacyjnej poprzez udzielanie premii technologicznej przez Bank Gospodarstwa Krajowego zostały określone w ustawie z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr 116, poz. 730, dalej: ustawa). Sąd przytoczył regulacje art. 2 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy zawierające definicje pojęć w niej używanych tj. definicję inwestycji technologicznej oraz nowej technologii.

Równocześnie wskazał, że art. 3 ust. 4 ustawy zawiera postanowienie, zgodnie z którym kredyt technologiczny nie może być udzielany na zakup, leasing lub wynajem środka trwałego, w którym została wdrożona nowa technologia będąca przedmiotem inwestycji technologicznej finansowanej za pomocą kredytu technologicznego.

Jedną z przyczyn niezakwalifikowania projektu do wnioskowanego wsparcia było niespełnienie kryterium merytorycznego "Projekt jest zgodny z celami i zakresem działania 4.3. PO IG oraz ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej". Jak ustalił Bank Gospodarstwa Krajowego, a ustalenia te podtrzymało Ministerstwo Gospodarki Departament Wdrażania Programów Operacyjnych, z treści dokumentacji projektowej, w tym z opinii o nowej technologii wynika, że wdrożenie technologii LS8.2000 oraz LS8.3100, niezależnie od nabywanych praw do technologii, nastąpi poprzez zakup gotowych urządzeń do produkcji siatek, w których producent dokona wdrożenia wyników swoich prac badawczych.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że projekt jest niezgodny z art. 2 ust. 1 pkt 4 i 9 oraz art. 3 ust. 4 ustawy. Podkreślając, że we wniosku o dofinansowanie w punkcie 15, wnioskodawca pisze wprawdzie, że nowa technologia w postaci nieopatentowanej wiedzy technicznej posłuży do zaprojektowania i wdrożenia innowacyjnej technologii o symbolu LS8.2000 i LS8.3100, w następnym zdaniu wyjaśnia jednak, że innowacyjne technologie przy produkcji siatki węzłowej zostały zastosowane w rozwiązaniach konstrukcyjnych linii technologicznej o symbolu LS8.2000 i LS8.3100, pozwalającej na produkcję siatek o wskazanych parametrach. Następnie wymienia urządzenia, które obejmuje linia technologiczna, wskazując, że w konstrukcji maszyn LS8.2000 i LS8.3100 opracowano i zastosowano najnowsze rozwiązania wymienionych podzespołów. Opisuje parametry techniczno-eksploatacyjne linii do produkcji siatki węzłowej i stwierdza, że parametry te stanowią szczytowe osiągnięcie technologiczne w tym zakresie, a dzięki tej technologii również produkt finalny-siatka węzłowa posiadać będzie najwyższy poziom jakości. To, zdaniem Sądu oznacza, że nowa technologia, którą zamierza w ramach realizacji projektu kupić wnioskodawca została już wdrożona w linii technologicznej, która również jest przedmiotem zakupu w ramach tego projektu. Analogiczne informacje znajdują się w Opinii o innowacyjności sporządzonej przez Wydział Elektryczny Politechniki Wrocławskiej.

Dlatego za uzasadnione należało uznać stanowisko organów oceniających projekt, iż nie spełnione zostało kryterium merytoryczne zgodności z celami i zakresem działania 4.3 oraz przepisami ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej. Niespełnienie tego kryterium merytorycznego wyklucza możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej, bez względu na spełnienie lub niespełnienie pozostałych kryteriów.

Odnosząc się do oceny drugiego z kryteriów, które zostały uznane za niespełnione, Sąd również w tym zakresie podzielił stanowisko Ministra Gospodarki.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów oceniających projekt, że Opinia nie zwiera opisu sposobu wdrożenia technologii. W Opinii wskazano, że innowacyjne technologie przy produkcji siatki węzłowej zostały zastosowane w rozwiązaniach konstrukcyjnych linii technologicznych LS8.2000 i LS8.3100 i wymieniono urządzenia wchodzące w skład linii, wskazano również na najnowsze rozwiązania zastosowane w poszczególnych urządzeniach, jak np. "autorskie, innowacyjne rozwiązanie 8 spustowego sprzęgła w linii napędu głównego". W Opinii znalazły się również opisy takie jak ". specjalna konstrukcja płyty umożliwia dowolny rozstaw oczek..", nie opisano jednak sposobu wdrożenia nowej technologii. Również pozostała dokumentacja aplikacyjna (wniosek, biznes plan) nie zawiera tej informacji.

Sąd podzielił również stanowisko IP w kwestii uznania za niekwalifikowany kosztu budowy hali magazynowej (bez względu na to jaki% ogólnych kosztów stanowi), ponieważ wydatek ten nie jest niezbędny do wdrożenia technologii.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 10 ust. 5 pkt 4 ustawy wydatkami przeznaczonymi na realizację inwestycji technologicznej są ponoszone przez przedsiębiorców realizujących tę inwestycję, niezbędne do jej realizacji, wydatki na zakup robót i materiałów budowlanych w celu budowy lub rozbudowy budynków, budowli lub ich części. Budowa hali magazynowej, niewątpliwie użyteczna, a nawet niezbędna w fabryce produkującej siatki, nie jest jednak niezbędna do realizacji inwestycji technologicznej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. inwestycji polegającą na: a) zakupie nowej technologii, jej wdrożeniu oraz uruchomieniu na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług albo b) wdrożeniu własnej nowej technologii oraz uruchomieniu na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut, iż instytucje oceniające błędnie przyjęły, że wniosek nie zawiera dokumentów wymienionych w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, instytucje te zasadnie uznały, że uzupełnienie opinii o nowej technologii musi być sporządzone przez ten sam podmiot, który sporządził opinię, a nie przez wnioskodawcę i przyjęte do wiadomości przez autora opinii.

Również nieuzasadnionym, zdaniem Sądu jest zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., bowiem wszystkie reguły przeprowadzania konkursu zostały określony w taki sam sposób dla wszystkich jego uczestników, a pierwsze z kryteriów którego nie spełnił wnioskodawca zostało określone wprost w ustawie.

Zarzut oceny wniosku bez udziału ekspertów Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony, bowiem wnioskodawca sam we wniosku napisał, że technologia została już wdrożona w kupowanej linii technologicznej.

A.C. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1.

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a)

art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności w odniesieniu do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przez instytucje przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz dokumentów programowych, stanowiących źródło prawa, co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie zawiera podstawowych elementów konstrukcyjnych wyroku, uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku oraz kontrolę kasacyjną;

b)

art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 tej ustawy poprzez to, że Sąd I instancji orzekał na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co z kolei doprowadziło do wadliwej oceny zarzutów naruszenia przez organ przepisów Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Działanie 4.3 Kredyt technologiczny znak PO_IG/4.3/II/w05;

c)

art. 3 § 1) p.p.s.a. i art. 30c ust. 3 pkt ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego (opinia eksperta), mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego.

2.

naruszenie prawa materialnego, tj.:

a)

art. 2 ust. 1 pkt 4 i 9 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2008 r., Nr 116, poz. 730 z późn. zm.), dalej: Ustawa, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącego nie przewiduje zakupu nowej technologii, jej wdrożenia oraz uruchomienia na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług i dopuszcza zakup środka trwałego, w którym została wdrożona nowa technologia będąca przedmiotem inwestycji technologicznej finansowanej za pomocą kredytu technologicznego;

b)

art. 5 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 7 ust. 1 i Ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniosek o dofinansowanie nie zawiera dokumentów, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 2 Ustawy, tj. opinii o innowacyjności, przygotowanych zgodnie z przepisami Ustawy oraz uznając w tym zakresie niezgodność wniosku o dofinansowanie z przepisami Ustawy;

c)

art. 5 ust. 3 pkt 1 i 2 Ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i żądanie od Wnioskodawcy dokumentów zawierających dane wykraczające poza wskazane w Ustawie;

d)

art. 10 ust. 5 i 7 Ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budowa hali magazynowej nie jest związana z procesem wdrażania technologii i wytwarzania nowego produktu, albowiem nie jest wydatkiem przeznaczonym na realizację inwestycji technologicznej i ponoszonym przez przedsiębiorcę realizującego tę inwestycję, niezbędnym do jej realizacji;

e)

art. 31 ust. 1 Ustawy poprzez jego niezastosowanie i dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie projektu wnioskodawcy w sposób nierzetelny i pozbawiony bezstronności, bez udziału w ocenie wniosku o dofinansowanie ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę w zakresie objętym opinią o innowacyjności;

f)

art. 26 ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 1 i 4 u.z.p.p.r., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przez Bank Gospodarstwa Krajowego przy ocenie wniosku o dofinansowanie Wnioskodawcy, zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz poprzez niezapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów wskutek uznania, że ocena wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami złożonych przez skarżącego była prawidłowa, a w konsekwencji: naruszenie zapisów Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Działanie 4.3 Kredyt technologiczny znak PO_IG/4.3/II/w05, w tym pkt 15 tejże Instrukcji, polegającego na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez zakwestionowanie przez oceniających okoliczności wykazania przez skarżącego charakterystyki technologii planowanej do wdrożenia w wyniku realizacji inwestycji technologicznej, stanowiącej główny przedmiot projektu, przy czym zgodnie z treścią złożonej dokumentacji aplikacyjnej, skarżący w sposób niebudzący wątpliwości wykazał fakt posiadania nowej technologii oraz naruszenie Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.3 Kredyt technologiczny, oraz tam określonych zasad dokonywania oceny projektu w oparciu o kryteria wyboru projektów, a to uznanie, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryteriów merytorycznych wyboru projektów, a to:

i.

projekt jest zgodny z celami i zakresem działania 4.3 PO IG oraz ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej, ii. wnioskodawca uzyskał opinię wystawioną przez podmiot wymieniony w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej, stwierdzającą, że technologia, która będzie wdrażana w wyniku realizacji inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym jest nową technologią w rozumieniu ustawy, której okres stosowania na świecie nie jest dłuży niż 5 lat.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wnioskodawca w ramach planowanej inwestycji zamierzał zakupić nową technologię LS8.2000 i LS8.3100, wdrożyć ją poprzez budowę linii technologicznej oraz rozpocząć produkcję siatki węzłowej, stosowanej powszechnie przy budowie infrastruktury drogowej, agrokulturze oraz do grodzenia upraw leśnych. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej podniósł, że w momencie składania dokumentacji konkursowej technologia o symbolu LS8.2000 i LS8.3100 jeszcze nie istniała. Była na etapie koncepcji i planów. Skarżący sprzeciwia się ocenie Instytucji oraz Sądu I instancji o kupowaniu gotowych maszyn, które były już wyprodukowane przed złożeniem wniosku. Być może takie wrażenie oceniających, a w konsekwencji Sądu I instancji wywołał sposób opisu technologii w czasie teraźniejszym, który wynikał z potrzeby ukazania/zobrazowania produktu finalnego. Bezpodstawnie Sąd I instancji uznał, że "z zapisów znajdujących się we wniosku o dofinansowanie w sposób jednoznaczny wynika, że nowa technologia, którą zamierza w ramach realizacji projektu kupić wnioskodawca została już wdrożona w linii technologicznej, która jest również przedmiotem zakupu w ramach projektu." Powyższe nie polega na prawdzie, celem projektu skarżącego, zgodnie z treścią wniosku jest zakup technologii LS8.2000 i LS8.3100, wdrożenie jej w linii technologicznej, jedynej takiej na świecie oraz uruchomienie na jej podstawie produkcji innowacyjnej siatki węzłowej, co czyni przedstawiony do realizacji projekt zgodnym z art. 2 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy.

Ponadto skarżący przedstawił w opinii o innowacyjności cechy technologii, które umożliwiają weryfikację zgodności projektu z Ustawą. W opinii o innowacyjności została dokładnie określona technologia, która będzie przedmiotem wdrażania - innowacyjna i pierwsza na świecie. Zarówno opinia o nowej technologii z dnia 11 czerwca 2011 r., dołączona do wniosku o dofinansowanie, jak i uzupełnienie tejże opinii z dnia 2 września 2013 r. spełniają wszelkie warunki określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 Ustawy. Opinia jest bowiem sporządzona na wniosek przedsiębiorcy przez jednostkę naukową (Wydział Elektryczny Politechniki Wrocławskiej), która nie jest powiązana z przedsiębiorcą o zasięgu ogólnopolskim, a jego zakres działania jest związany z inwestycją technologiczną, na którą ma być udzielony kredyt technologiczny, stwierdzającą, że technologia która będzie wdrażana w wyniku realizacji inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym jest nową technologią. Twierdzenia o braku spełnienia warunków przez uzupełnienie opinii o innowacyjności przez skarżącego również należy uznać za chybione, bowiem oczywistym jest, że opinię o innowacyjności sporządza jednostka określona w Ustawie na podstawie informacji uzyskanych od wnioskodawcy, co bezsprzecznie miało miejsce w niniejszym stanie faktycznym.

Ponadto zarówno instytucje oceniające wniosek, jak i Sąd I instancji naruszyły zasady zapewnienia równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis ten nakłada na instytucje dokonujące weryfikacji wniosku w pierwszym rzędzie obowiązek przeprowadzenia wszechstronnej i kompletnej oceny dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, czego nie dopełniono. Dodatkowo zarówno zaskarżone orzeczenie, jak i rozstrzygnięcia instytucji oceniających nie odpowiadają wymogom w zakresie pełnego i prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Wreszcie, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że choć Instytucja Wdrażająca miała taką możliwość, to nie dokonała oceny projektu z udziałem niezależnych ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę, czym dopuściła się oceny pozbawionej rzetelności i bezstronności, co powinno zwrócić uwagę Sądu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to - co do zasady - w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Należy także podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o skuteczności zarzutów nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W analizowanej skardze kasacyjnej wyartykułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego przez Sąd I instancji.

Ustosunkowanie się do wniesionej skargi kasacyjnej utrudnia sposób sformułowania jej uzasadnienia, które nie odnosi się do poszczególnych zarzutów lecz, dosyć chaotycznie, kwestionuje rozstrzygnięcie w poszczególnych kryteriach.

Jednakże, mimo dostrzeżonych błędów, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokona oceny zgłoszonych zarzutów.

Odnosząc się najpierw do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że wyartykułowany w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (w pkt 1a oraz 1b petitum skargi kasacyjnej, w tym drugim przypadku w powiązaniu z art. 133 § 1 oraz w zw. z 151 p.p.s.a.) został sformułowany bardzo ogólnie i w zasadzie nie został uzasadniony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w odniesieniu do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przez instytucje oceniające projekt przepisów u.z.p.p.r. oraz dokumentów programowych, co jednocześnie prowadzi do wniosku, że nie zawiera on elementów konstrukcyjnych, uniemożliwiając polemikę z jego treścią oraz kontrolę kasacyjną. Ponadto Sąd I instancji orzekał na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Przepis art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów.

Wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia również obowiązek przedstawienia zwięzłego stanu sprawy. Obowiązek ten obejmuje przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, a także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika bezpośrednio ze zdania drugiego art. 188 p.p.s.a., a także art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada w oparciu o stan faktyczny, który przyjął sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno w związku tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1830/12).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi również wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę przesądziła uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3 (36), poz. 39).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wyżej wskazane wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia, Sąd I instancji, wskazał, że organy oceniające wniosek zasadnie odmówiły uznania kryterium merytorycznego "Projekt jest zgodny z celami działania4.3 PO IG oraz ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 730 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą " oraz "Wnioskodawca uzyskał opinię wystawioną przez podmiot wymieniony w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o niektórych formach wspierania działalności inwestycyjnej stwierdzającą, że jej technologia będzie wdrażana w wyniku realizacji inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym jest nową technologią w rozumieniu ustawy, której okres stosowania na świecie jest dłuższy niż 5 lat", wskazał na właściwe przepisy ustawy, sposób ich rozumienia i dlaczego mają one w sprawie zastosowanie. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera również odniesienie się do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko w istocie sprowadza się do polemiki z zastosowaną w sprawie podstawą prawną, którą zwalczać można i należy w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, jakie zresztą zostały postawione i będą omówione w dalszej części uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tezę zawartą w wyroku z dnia 9 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt I GSK 1339/11 (opubl. Lex nr 1327798), że zarzut, iż w opinii strony wyjaśnienie podstawy prawnej jest nienależyte i nieprzekonujące, nie stanowi automatycznie o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że kasator nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. Ponadto, wymaga podkreślenia, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zamieszczony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. także należy uznać za nie znajdujący uzasadnienia. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Stanowi on, że: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianego przepisu nie może być uznany za uzasadniony.

Za nietrafiony należy uznać także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi ", ponieważ Sąd I instancji wypełnił dyspozycję tego przepisu.

Wreszcie za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., który skarżący kasacyjnie błędnie zakwalifikował do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zamiast zarzutów o charakterze procesowym.

Stosownie do tego przepisu "W celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym." Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego skarżący kasacyjnie w sposób gołosłowny stwierdził, że oceny wniosku dokonano - "bez udziału (...) ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę w zakresie objętym opinią o innowacyjności", nie potwierdzając tego stwierdzenia żadnym dowodem, a nawet uzasadnieniem.

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz mając na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że przede wszystkim zarzucają one naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 i 9 w zw. z art. 3 ust. 4 oraz naruszenie art. 5 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 Ustawy poprzez uznanie, że wniosek skarżącego o dofinansowanie nie przewiduje zakupu nowej technologii, jej wdrożenia oraz uruchomienia na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów i dopuszcza zakup środka trwałego, w którym została wdrożona nowa technologia, jak również uznanie, że wniosek o dofinansowanie nie zawiera opinii o innowacyjności przygotowanej zgodnie z przepisami Ustawy.

Na wstępie trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt Ustawy kredyt technologiczny udzielany jest przez bank kredytujący i stanowi jedną z form wspierania działalności innowacyjnej udzielanej przedsiębiorcy na realizację inwestycji technologicznej; kredyt ten jest częściowo spłacany ze środków Funduszu Kredytu Technologicznego w formie premii technologicznej na zasadach określonych w ustawie. Stosownie do art. 3 ust. 4 kredyt technologiczny nie może być udzielony na zakup, leasing lub wynajem środka trwałego, w którym wdrożona została nowa technologia będąca przedmiotem inwestycji technologicznej finansowanej za pomocą kredytu technologicznego.

Zasadniczym powodem nieprzyznania skarżącemu premii technologicznej było niepotwierdzenie w sposób niewątpliwy faktu posiadania nowej technologii, co stanowiło niezgodność z pierwszym ze wskazanych kryteriów. Pojęcie nowej technologii objaśnia art. 2 ust. 1 pkt 9 Ustawy i zgodnie z tym przepisem przez nową technologię należy rozumieć albo technologię w postaci prawa własności przemysłowej, albo usługi badawczo-rozwojowej (w rozumieniu PKWiU), albo nieopatentowanej wiedzy technicznej umożliwiającej wytwarzanie nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług i niestosowanej na świecie dłużej niż 5 lat. Jak wskazał skarżący w odpowiedzi na wezwanie Instytucji Wdrażającej z dnia 21 sierpnia 2013 r. do uzupełnienia wniosku: "Nowa technologia zostanie zakupiona w postaci nieopatentowanej wiedzy technicznej", a zatem nie miała ona postaci prawa własności przemysłowej. Prowadzi to do konstatacji, że skarżący zgłaszając projekt do dofinansowania i będąc zobowiązany do stosowania zasad określonych Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie w ramach PO IG Działanie 4.3., był również zobowiązany do wypełnienia pkt 15 tej Instrukcji wymagającego potwierdzenia w sposób niebudzący wątpliwości faktu posiadania nowej technologii ("dla potrzeb Kredytu technologicznego technologia w postaci nieopatentowanej wiedzy technicznej definiowana jako techniczne know-how, musi być udokumentowana i utrwalona w sposób materialny. Opinia o nowej technologii i umowa kupna/sprzedaży nie są wystarczającymi dowodami na posiadanie technologii"). Zważywszy na to, iż ustawa z 30 maja 2008 r. dopuszczała możliwość udzielenia kredytu technologicznego zarówno dla technologii chronionych prawem ochronnym prawa własności przemysłowej, jak też dla technologii prawem takim nieobjętych, oczywiste jest, że w tym drugim przypadku fakt istnienia nowej technologii należało wykazać. Zapis pkt 15 Instrukcji służył ni mniej ni więcej tylko stworzeniu dla wszystkich beneficjentów równych możliwości dostępu do pomocy przewidzianej ustawą z 30 maja 2008 r., a więc w tej kwestii stanowił zadośćuczynienie przepisowi art. 26 § 2 u.z.p.p.r.

Wobec tego, że dokumentów konkursowych (wniosek, opinia) nie wynikało dostatecznie na czym polega ta nowa technologia, zasadnie w sprawie uznano, że brak jest w sprawie nowej technologii, poza tą, która wdrożona jest już w środkach trwałych (linii technologicznej do produkcji siatki), która również miała być przedmiotem zakupu w ramach projektu.

Dodatkowym potwierdzeniem prawidłowości takiego tego stanowiska są zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenia, iż w chwili składania dokumentacji konkursowej technologia o symbolu LS8.2000 i LS8.3100 jeszcze nie istniała - była na etapie koncepcji i planów. Oczywiste jest zatem, że nieistniejąca w chwili składania wniosku o dofinansowanie technologia (jak również obejmująca tę technologię inwestycja technologiczna) nie może być dofinansowana kredytem technologicznym w ramach PO IG - działanie 4.3. Nowa technologia musi istnieć w momencie składnia wniosku, o czym świadczą art. 2 ust. 1 pkt 4 i 9 Ustawy. Z przepisów tych wynika, że przedmiot inwestycji technologicznej musi mieć skonkretyzowaną formę oraz pozwalać na uruchomienie wytwarzania nowych znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług.

Słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że istnienie technologii na etapie aplikowania o dofinansowanie projektu jest niezbędne z uwagi na to, że właśnie konkretnej, a nie nieistniejącej i bliżej nieokreślonej technologii ma dotyczyć pomoc publiczna i żeby móc tę pomoc przyznać konieczna jest uprzednia ocena tej nowej technologii.

Z kolei w sytuacji, gdy nowa technologia jeszcze nie istniała, co jednoznacznie przyznaje skarżący kasacyjnie, trafnie przyjęły organy oraz zaaprobował Sąd I instancji, że dokumentacja projektowa nie identyfikuje w czytelny sposób tej nowej technologii, o której mowa w projekcie, w szczególności co do opisu sposobu jej wdrożenia, a jej uruchomienie zależne jest li tylko od zakupu gotowych urządzeń (dedykowanej linii technologicznej).

Powyższe łączy się z kolejnymi zarzutami skargi kasacyjnej, dotyczącymi zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska instytucji oceniających projekt, co do braku zgodności projektu z kryterium nr 3 dotyczącym opinii wymienionego w art. 5 ust. 3 pkt 1 Ustawy podmiotu, stwierdzającej, że technologia będzie wdrażana w wyniku realizacji inwestycji. Zdaniem skarżącego opinia o innowacyjności oraz jej uzupełnienie spełniają wszelkie warunki wymagane przez Ustawę.

W tym miejscu dla porządku przypomnieć należy, że zgodnie z obowiązującą wszystkich potencjalnych beneficjentów procedurą, aby wniosek mógł zostać rekomendowany do wsparcia, musi spełniać wszystkie kryteria merytoryczne (§ 7 ust. 2 pkt 12 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO IG dla Działania 4.3). Zatem stwierdzenie, że ocena o niezgodności projektu z jednym z kryteriów merytorycznych była zgodna z prawem, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, czyni dalsze badanie co do zgodności projektu z pozostałymi kryteriami niecelowym.

Niemniej jednak zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 3 pkt 2 lit. b ustawy z 30 maja 2008 r., wymaga rozpatrzenia. Wskazany przepis stanowi, że do wniosku o przyznanie premii technologicznej przedsiębiorca musi dołączyć m.in. informacje opracowane w porozumieniu z przedsiębiorcą przez podmiot, który sporządził opinię na podstawie pkt 1 zawierającą opis sposobu wdrożenia technologii do wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług mających być wynikiem realizacji inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym. Ustawowy wymóg podania opisu wdrożenia został wpisany również do kryteriów przyznania premii technologicznej Przewodnika po kryteriach PO IG 2007 - 2013 i stanowi jeden z punktów opisu kryterium nr 3.

Sąd I instancji podzielił dokonaną w rozstrzygnięciu protestu ocenę, że opis sposobu wdrożenia technologii jest niewystarczający, ponadto uzupełnienie opinii jest niezgodne z art. 5 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę uznaje za trafną, dodatkowo stwierdzić należy, że skoro nowa technologia - co przyznaje skarżący - wówczas nie istniała, zamieszczenie opisu jej wdrożenia było po prostu niemożliwe. Opis taki musi bowiem odnosić się do konkretnej technologii, umożliwiając oceniającym projekt merytoryczną ocenę prawidłowości sporządzenia tegoż opisu i zestawienia go z samą charakterystyką danej technologii oraz właściwościami świadczącymi o możliwości wdrożenia. Innymi słowy, trudno jednoznacznie opisać wdrożenie czegoś, co nie ma jeszcze określonego i skonkretyzowanego kształtu.

Dlatego też zarzuty, opisane w pkt 2 b-c petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Nie jest również trafny zarzut postawiony w pkt 2d skargi kasacyjnej, dotyczący bezzasadnego, zdaniem autora skargi kasacyjnej uznania, że budowa hali magazynowej nie jest związana z procesem wdrażania technologii i wytwarzania nowego produktu. Zarzut ten ma związek z kwalifikowalnością kosztów projektu i - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - również w tym wypadku ocena wniosku oraz jej zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji były prawidłowe. Zarzut ten nie mógł być uwzględniony także i z tej przyczyny, że z art. 10 ust. 7 Ustawy wynika, iż jest niezbędne, aby wydatki na środki trwałe, o których mowa w ust. 5 były powiązane ze sobą funkcjonalnie, i służyły do realizacji inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym. Uznanie, że brak jest inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym wyklucza uznanie jakichkolwiek innych wydatków, związanych w projekcie z tą inwestycją, w tym na środki trwałe, za kwalifikowane.

Z tych wszystkich względów, należało uznać, że zarzuty zamieszczone w skardze kasacyjnej są nietrafne, a kontrola legalności oceny projektu przez Sąd I instancji została dokonana w sposób prawidłowy, nienaruszający art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. ani pozostałych wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.