Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1666180

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 5 marca 2015 r.
II GSK 131/14
Niewszczynanie lub umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej ze względu na wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.).

Sędziowie: NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz, del. WSA Małgorzata Grzelak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt III SA/Po 209/13 w sprawie ze skargi Z.O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Z.O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt III SA/Po 209/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę Z.O. (zwanego dalej: skarżącym) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) listopada 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 5 maja 2012 r. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Scania nr rej. (...) wraz z naczepą marki Godeeris nr rej. (...). Kierowca kontrolowanego pojazdu W.S. okazał do kontroli wypis z zaświadczenia nr (...) na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne wydanego w dniu 9 marca 2012 r. i ważnego bezterminowo. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, że nie jest zatrudniony przez skarżącego (nie zawarł z nim umowy o pracę, ani innej umowy), a pojazdem kieruje grzecznościowo. W toku postępowania w odpowiedzi na wezwanie organu skarżący przesłał umowę o pracę zawartą z kierowcą w dniu 30 kwietnia 2012 r. na okres próbny od 1 do 31 maja 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na zapytanie organu I instancji pismem z dnia 29 sierpnia 2012 r., poinformował, że skarżący nie zgłosił do ubezpieczeń społecznych kierującego pojazdem. Z kolei z pisma z dnia 16 maja 2012 r. Starosty Powiatowego w Z. wynika, że skarżący posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne, nie została mu natomiast udzielona licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W związku z powyższym decyzją z dnia (...) września 2012 r. nr (...) P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), zwanej dalej: u.t.d., w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia (...) listopada 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 3, pkt 4 i pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 87, art. 92a ust. 1, 2, 6 i 7, art. 92c oraz lp.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, przedsiębiorca nie posiada licencji na wykonywanie przewozów drogowych. Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że wystawione przez niego dokumenty w sposób jednoznaczny potwierdzają zawarcie umowy o pracę. Na przedstawionym druku zgłoszenia pracownika do ubezpieczenia społecznego ZUS brak jest daty wypełnienia, a ze znajdującego się na piśmie identyfikatora potwierdzenia wynika, że zgłoszenie zostało dokonane w dniu 27 września 2012 r. W złożonych w dniu kontroli zeznaniach do protokołu, kierowca przyznał, że z przedsiębiorcą nie łączy go stosunek pracy, a przewóz wykonywał grzecznościowo. Organ uznał, że umowa o pracę miała charakter pozorny i została zawarta jednie w celu uniknięcia odpowiedzialności administracyjnej - zapłaty kary pieniężnej za popełnione naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W skardze na tę decyzję skarżący stwierdził, że zarzut pozorności umowy o pracę podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest nietrafny, gdyż zawarcie umowy pomiędzy kierowcą a skarżącym potwierdzają: umowa o pracę, zgłoszenie do ZUS, zapłata podatku PIT, świadectwo pracy i wniosek o urlop. Skarżący zarzucił naruszenie art. 92a u.t.d. przez uznanie, że wykonywał przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu, art. 8 k.p.a. przez rozstrzyganie materialno-prawnych wątpliwości na niekorzyść strony, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a także art. 2 Kodeksu pracy przez odmowę uznania, że kierowcę łączyła ze skarżącym umowa o pracę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., powołał się na treść art. 4 pkt 4 u.t.d. (definiującego niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne) i stwierdził, że zasadniczym kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie danego przejazdu do przewozu drogowego na potrzeby własne jest służebny charakter tego przejazdu wobec zasadniczej działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. W odróżnieniu od transportu drogowego jest to przewóz niezarobkowy, nieodpłatny, tzn. że przedsiębiorca ponosi we własnym zakresie koszty przewozu koniecznego dla wykonywania zarejestrowanej przez niego, innej niż transportowa działalności podstawowej. Uznanie danego przewozu za wykonywany na potrzeby własne wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 4 pkt 4 u.t.d., co w realiach rozpoznawanej sprawy nie miało miejsca. W ocenie Sądu, organy obu instancji trafnie uznały, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że wykonywany w dniu kontroli przejazd pojazdem prowadzonym przez kierującego W.S., a należącym do skarżącego, nie spełniał przesłanek niezarobkowego przewozu drogowego na potrzeby własne. Organy słusznie przyjęły, że skarżącego nie wiązał stosunek pracy z osobą prowadzącą pojazd. W dokumencie zgłoszeniowym do ZUS brak jest daty wypełnienia, a ze znajdującego się na piśmie identyfikatora potwierdzenia wynika, że zgłoszenie zostało dokonane dopiero w dniu 27 września 2012 r., czyli ponad 3 miesiące po kontroli. Ponadto ZUS w piśmie z dnia 29 sierpnia 2012 r., poinformował, że kierowca nie został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego przez skarżącego. W świetle takich ustaleń, prawidłowo organy oceniły, że przestawiona przez skarżącego umowa o pracę miała charakter pozorny i została zawarta jednie w celu uniknięcia odpowiedzialności administracyjnej - zapłaty kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Rozstrzygnięcie organy podjęły w następstwie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a swe stanowisko w sposób prawidłowy uzasadniły (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie doszło więc do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I.

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy istniały przesłanki do oddalenia skargi, gdyż wykonywany przejazd miał charakter przewozu na potrzeby własne związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego;

2)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 122 i art. 187 § 1 ord. pod., gdyż w przedmiotowej sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny, a zwłaszcza charakter przewozu, za który na skarżącego została nałożona kara pieniężna;

3)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 191 ord. pod., gdyż organ w wydanej decyzji dokonał oceny materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów przez rozstrzyganie materialno-prawnych wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej oraz przez błędne uznanie, że przejazd za który została nałożona kara nie miał służebnego charakteru wobec działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego.

II.

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1)

art. 92a ust. 1, 2 i 3 u.t.d. i błędne uznanie, że skarżący wykonywał przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu, oraz że wykonywany przejazd nie miał charakteru przewozu na potrzeby własne związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego;

2)

art. 92c ust. 1 u.t.d. przez błędne uznanie, że w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i nie godząc się z wyrokiem Sądu I instancji stwierdził, że nie posiadał licencji, gdyż w przypadku przewozu na potrzeby własne nie ma wymogu jej posiadania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych zauważyć przede wszystkim wypada, że wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy Ordynacji podatkowej nie miały w sprawie zastosowania. Organy rozstrzygając sprawę stosowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kary pieniężne z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym nakłada się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego zawartych ww. Kodeksie, zwanym dalej k.p.a.

Wynika to z samej ustawy o transporcie drogowym, gdzie ustawodawca stanowi, że w niektórych tylko przypadkach nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 25 ust. 3, art. 27 ust. 4, art. 30 ust. 3 u.t.d.). Także, z Kodeksu, a mianowicie: z jego art. 1 pkt 1, który stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, jak również z art. 3, który wymienia sprawy, w jakich nie stosuje się k.p.a. Brak w tym ostatnim unormowaniu spraw z ustawy o transporcie drogowym.

Ponadto z art. 1 i 2 ustawy - Ordynacja podatkowa wynika jakie sprawy normuje Ordynacja podatkowa. Nie ma wśród nich spraw z zakresu transportu drogowego.

Niemniej jednak w podstawach kasacyjnych procesowych powołano równocześnie przepisy p.p.s.a. i w tym zakresie istnieje możliwość odniesienia się poprzez treść tych zarzutów do zaskarżonego wyroku.

W tych trzech zarzutach skarżący podnosi niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a zwłaszcza charakteru przewozu, uważa, że sporny transport miał charakter przewozu na potrzeby własne. Wskazuje na błędne uznanie, że przejazd ten nie miał służebnego charakteru wobec działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego orzeczenia uznał, że w sprawie nie mamy do czynienia z przewozem na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.t.d. Przede wszystkim dlatego, że nie została spełniona jedna z przesłanek przewozu na potrzeby własne - wynikająca z powołanego przepisu - a mianowicie nie był zrealizowany przez przedsiębiorcę lub jego pracownika, co w ocenie NSA, w toku postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem I instancji, zostało jednoznacznie wykazane. Świadczą o tym w sposób przekonywujący zeznania kierowcy, który podczas kontroli stwierdził, że nie jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę, ani żadnej innej umowy, a pojazdem kieruje grzecznościowo, żeby sobie dorobić. Z dokumentu zgłoszenia do ubezpieczenia ZUS ZUA, który nie zawiera daty wypełnienia, wynika, że zgłoszenie zostało dokonane 27 września 2012 r., a więc po upływie ponad 3 miesięcy od dnia kontroli. Wskazana data dokonania zgłoszenia wynika z identyfikatora potwierdzenia.

Nie podważa tego stanowiska powoływany przez skarżącego kasacyjnie argument podnoszony po raz pierwszy w skardze kasacyjnej, a odnoszący się do służebnego charakteru tego przewozu, że przewóz obornika stanowi usługę świadczoną w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że treść przepisów art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprawia, iż w sytuacji, gdy z powodu braku w skardze stosownych zarzutów sąd I instancji pominął w swych ocenach kwestię naruszenia określonych przepisów prawa materialnego można do niej wrócić w postępowaniu przed sądem kasacyjnym tylko wtedy, gdy zarzut uchybienia tych, pominiętych, przepisów połączony zostanie z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W przeciwnym razie sąd kasacyjny, jakim jest sąd administracyjny II instancji, nie ma procesowego dojścia do tych zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt I FSK 255/06, LEX nr 317744, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1647/07, LEX nr 519173 oraz wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952). Niepowołanie w skardze do Sądu I instancji kwestii służebnego charakteru tego przewozu oraz brak w skardze kasacyjnej takiego zarzutu w powiązaniu z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie pozwala na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia pod tym właśnie kątem.

Wobec powyższego za decydujące w sprawie należało uznać to, że sporny transport nie był przewozem na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.t.d., gdyż nie był wykonywany przez pracownika.

Z treści art. 4 pkt 1, 2 oraz 3 u.t.d. wynika, iż właściwie każdy przejazd drogowy wykonywany pojazdem niewyłączonym spod regulacji ustawy o transporcie drogowym na podstawie art. 3 ust. 1 tej ustawy, jest transportem drogowym wymagającym posiadania licencji. Z grupy przewozów wymagających posiadania licencji wyłączone są przewozy na potrzeby własne. Te przewozy zgodnie z art. 33 u.t.d. mogą być wykonywane przez przedsiębiorcę bez licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d., na podstawie zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne. Jest to jednak grupa przewozów, która musi ściśle odpowiadać warunkom określonym w ustawie, nie ma bowiem żadnego uzasadnienia, aby przepisy wyjątkowe, które pozwalają na wykonywanie transportu drogowego podmiotom niemającym licencji i niespełniającym wymagań koniecznych do uzyskania licencji transportowej, interpretować rozszerzająco. W konsekwencji podmioty, które wykonują transport drogowy na potrzeby własne nie spełniając warunków ustawowych tego przewozu, dopuszczają się naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez licencji (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1895/11, LEX nr 1298457).

Brak zatem licencji na transport drogowy i niespełnienie kryteriów przewozu na potrzeby własne zasadnie skutkowało nałożeniem kary pieniężnej. Dokonana ocena Sądu I instancji podzielająca stanowisko organów w powyższym zakresie nie narusza prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego podnieść należy, że nie zasługują one również na uwzględnienie.

Pierwszy z zarzutów, a mianowicie naruszenie art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie w zasadzie związany jest z ustaleniami faktycznymi dotyczącymi charakteru spornego przewozu. Nie można podważać stanu faktycznego poprzez formułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 67; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, LEX nr 470457).

Co do naruszenia powołanych przepisów poprzez ich błędne zastosowanie, stwierdzić należy, że brak skutecznego podważenia ustaleń faktycznych, a konkretnie - niewykonywania spornym transportem przewozu na potrzeby własne - wskazuje, że przepisy stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej zostały zastosowane w sposób prawidłowy.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 92c ust. 1 u.t.d. stwierdzić należy, że trudno jest mówić o wyłączeniu odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji świadomego wykonywania transportu przy pomocy osoby (kierowcy), który nie został zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Nie można bowiem w takim przypadku powiedzieć, że podmiot wykonujący transport nie miał wpływu na powstanie naruszenia, że naruszenie powstało wskutek okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postanowił w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.