Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1769663

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 listopada 2014 r.
II GSK 1253/13
Związanie skargą kasacyjną. Konsekwencje wprowadzenia zasady związania sądu podstawami skargi kasacyjnej. Obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. Rozpatrywanie udziału w postępowaniu jako przesłanki wznowienia postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Hanna Kamińska.

Sędziowie NSA: Zofia Borowicz (spr.), Małgorzata Korycińska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. D. O. T. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W./ z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2038/12 w sprawie ze skargi P. T. D. O. T. w Ś. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia (...) lipca 2012 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania ze środków unijnych

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od P. T. D. O. T. w Ś. na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2038/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę P. T. D. O. T. nr (...) w Ś. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia (...) lipca 2012 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu (...) września 2009 r. pomiędzy Samorządem Województwa D. a P. T. D. O. T. nr (...) w Ś. (zwanym w dalszej części uzasadnienia także; "P.") w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet IX Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach, działanie 9.1 Wyrównywanie szans edukacyjnych i zapewnienie wysokiej jakości usług edukacyjnych świadczonych w systemie oświaty, zawarta została umowa o dofinansowanie projektu "Dobry start przedszkolaka w gminach Ś. i K.". W § 20 ust. 1 zawartej umowy ustalono, że przy realizacji zamówień przekraczających równowartość kwoty 14.000 euro P. T. D. zobowiązane jest do stosowania zasady konkurencyjności obejmującej między innymi obowiązek wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców i równoczesnego zamieszczenia tego zapytania ofertowego na jego stronie internetowej i w jego siedzibie. Jednocześnie w § 20 ust. 2 umowy wskazano, że wartość zamówienia, o którym mowa w § 20 ust. 1 ustalana jest zgodnie ze średnim kursem złotego do euro, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.

W dniach od (...) do (...) grudnia 2010 r., w siedzibie P. T. D. O. T. nr (...) w Ś., została przeprowadzona przez Instytucję Pośredniczącą kontrola planowa. W informacji pokontrolnej z dnia (...) marca 2011 r., w punkcie 15.4 - "Rozliczenie finansowe" wskazano na braki dokumentów potwierdzających prawidłowość wyliczenia kosztów pośrednich, dotyczących korzystania z łącza internetowego, w punkcie 15.5 - "Stosowanie ustawy Prawo zamówień publicznych i zasady konkurencyjności", wskazano natomiast na stwierdzone uchybienia związane z wyłonieniem wykonawcy oraz zawarciem umowy wykonawczej, której przedmiotem było zapewnienie w ośrodkach przedszkolnych pracy specjalistów - psychologa, pedagoga i logopedy. W treści informacji wyjaśniono, że Beneficjent zawarł umowę wykonawczą do projektu "Dobry Start przedszkolaka w gminach Ś. i K.", której przedmiotem było zapewnienie w ośrodkach przedszkolnych pracy specjalistów - psychologa, pedagoga oraz logopedy, sześć dni przed przeprowadzeniem postępowania ofertowego. Ponadto Beneficjent, nie przedstawił dokumentów potwierdzających prawidłowość wyliczenia kosztów pośrednich, dotyczących korzystania z łącza internetowego. Zdaniem Instytucji Pośredniczącej wymienione uchybienia stanowią o naruszeniu § 20 zawartej przez strony Umowy o dofinansowanie.

Decyzją z dnia (...) października 2011 r. Marszałek Województwa D. nakazał Beneficjentowi zwrot kwoty 157.860,00 PLN wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Do kwoty wskazanej w wezwaniu do zapłaty doliczono 1.200,00 zł rozliczoną w ramach wydatków pośrednich dotyczących korzystania z łącza internetowego.

Rozpoznając odwołania od ww. decyzji organu I instancji, Minister Rozwoju Regionalnego rozstrzygnięciem z dnia (...) grudnia 2011 r. uchylił w całości decyzję z dnia (...) października 2011 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia (...) marca 2012 r. Marszałek Województwa D., ponownie rozpoznając sprawę jako organ I instancji, nakazał zwrot kwoty 157.860,00 zł wraz z należnymi odsetkami, wykorzystanej przez Beneficjenta z naruszeniem: wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 27 marca 2009 r., postanowień Umowy o dofinansowanie projektu z dnia (...) września 2009 r. oraz Zasad Finansowania POKL z dnia 25 marca i 30 grudnia 2009 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 211 ust. 4b w zw. z ust. 4 i art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm. - dalej u.f.p. z 2005 r.) w zw. z art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) oraz art. 207 ust. 12 w zw. z art. 207 ust. 9 i ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm. - dalej u.f.p. z 2009 r.).

W uzasadnieniu decyzji w zakresie wydatków poniesionych na kwestionowane umowy specjalistyczne dotyczące opieki logopedyczno-pedagogiczno-psychologicznej wskazano na niekwalifikowalność tych wydatków (w wysokości 150.000,00 zł). Uchybienia związane z wyborem wykonawcy w trybie zasady konkurencyjności polegały na tym, że wybrany wykonawca jest powiązany osobowo z Beneficjentem. Ponadto, organ I instancji uznał za niekwalifikowalne wydatki (w wysokości 1.200,00 zł) rozliczone w ramach wydatków pośrednich dotyczących korzystania z łącza internetowego. Beneficjent nie przedstawił bowiem - pomimo wskazania Zespołu Kontrolującego - dokumentów potwierdzających prawidłowość wyliczenia metodologii kosztów pośrednich dotyczących korzystania z tego łącza. Jednocześnie ten sam wydatek Beneficjent rozliczył w ramach projektu. W związku z niekwalifikowalnością wydatków w ramach kosztów bezpośrednich projektu, organ I instancji uznał za niekwalifikowalną również część kosztów pośrednich (w wysokości 6.660,00 zł) proporcjonalną do wartości niekwalifikowalnych kosztów bezpośrednich projektu (poziom kosztów pośrednich w projekcie wynosił 4,44%).

Decyzją z (...) lipca 2012 r. Minister Rozwoju Regionalnego uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa D. z dnia (...) marca 2012 r. i orzekł zwrot kwoty 79.530,00 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transz dofinansowania.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku o dofinansowanie przedmiotowego projektu w zadaniu 3 Organizacja i funkcjonowanie ośrodków przedszkolnych Beneficjent zaplanował wydatek na specjalistyczną opiekę logopedyczno-pedagogiczno-psychologiczną o wartości 150.000 zł (poz. 25 szczegółowego budżetu projektu zawartego we wniosku o dofinansowanie projektu). Beneficjent na mocy § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu zobowiązany był przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: Wytyczne) (tekst jedn.: Wytycznych z dnia 27 marca 2009 r., gdzie w podrozdziale 3.1 pkt 8 zapisano, że "wydatki w ramach projektu powinny być ponoszone zgodnie z zasadą konkurencyjności, określoną w umowie o dofinansowanie projektu") oraz na mocy § 20 umowy zobowiązany był do realizacji zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14.000 euro z zastosowaniem zasady konkurencyjności. W pkt 3.5 wniosku o dofinansowanie projektu Beneficjent zapisał natomiast, że "wykonawcą części zadań będzie N. P. P.-P. I. z siedzibą w W. (...)". Beneficjent przeprowadził następnie w 2009 r. w ramach projektu wybór wykonawcy w zakresie specjalistycznej opieki logopedyczno-pedagogiczno-psychologicznej. Organ podkreślił, że Beneficjent skierował zaproszenie do składania ofert do: 1) N. P. S. P.-P. mgr M. K., 2) N. P. S. P.-P. mgr inż. D. S., 3) G. P. A. K. oraz do 4) I. s.c. Odwołujący się uzyskał oferty od podmiotów z pozycji: 1), 3) i 4), które wynosiły odpowiednio 175.000 zł, 180.000 zł i 150.000 zł. Na posiedzeniu w dniu (...) sierpnia 2009 r. Komisja Konkursowa wybrała ofertę spółki cywilnej I., odrzucając pozostałe oferty ze względu na zbyt wysoką cenę. Podkreślono, że umowa z ww. spółką, przedmiotem której jest świadczenie usług z zakresu specjalistycznej opieki logopedyczno-pedagogiczno-psychologicznej, datowana jest na (...) sierpnia 2009 r., a więc na 6 dni przed posiedzeniem Komisji Konkursowej.

Organ zauważył, że wspólnikami spółki cywilnej I., jak wynika z umowy spółki cywilnej z dnia (...) stycznia 2006 r., były A. T. oraz I. R. Jednocześnie I. R. była członkiem Zarządu Beneficjenta (jak wynika z odpisu aktualnego KRS nr (...) Beneficjenta wg stanu na dzień (...) listopada 2010 r.). W tym samym czasie Beneficjent realizował trzy inne tożsame projekty, w których również jako wykonawcę specjalistycznej opieki logopedyczno-pedagogiczno-psychologicznej wybrał spółkę cywilną I. W jednym z postępowań (w ramach projektu nr (...)) I. R. była Przewodniczącą Komisji Konkursowej.

Zdaniem organu z powyższego wynika, że osoby podejmujące decyzje w imieniu Beneficjenta, który jest małą organizacją, miały świadomość, że spółka cywilna I. jest powiązana z jednym z członków Zarządu Odwołującego. Tym samym zdaniem organu z uwagi na fakt, że wybrany wykonawca był powiązany z Beneficjentem, a więc wykonawca miał dostęp do wiedzy na temat wartości zamówienia, niewątpliwym jest, że naruszono zasadę konkurencyjności w sposób znaczący, jeśli chodzi o jej cel, tj. zapewnienie konkurencyjnego uczestnictwa podmiotów w zamówieniu. Odnośnie niekwalifikowalności kosztów poniesionych na Internet organ wskazał, że we wniosku o dofinansowanie przedmiotowego projektu w uzasadnieniu kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem Odwołujący - w odniesieniu do opłaty za Internet - zapisał, że stawka ujęta w budżecie projektu została wyliczona według stawek rynkowych z 2008 r. i przyjął stawkę opłaty za Internet w wysokości 100 zł za 1 miesiąc. Zgodnie natomiast z pkt 2.1.2 ppkt I Zasad finansowania PO KL z dnia 25 marca 2009 r. "Podczas kontroli na miejscu możliwe jest zweryfikowanie prawidłowości metodologii wyliczania kosztów pośrednich przedstawionej przez beneficjenta na etapie wnioskowania o środki w ramach PO KL (w szczególności, czy kwoty, w oparciu o które beneficjent wyliczył koszty pośrednie są rzeczywiste)". W ramach kontroli przeprowadzonej w dniach (...)-(...) grudnia 2010 r., czyli po zakończeniu realizacji projektu, Odwołujący nie przedstawił dokumentów potwierdzających prawidłowość wyliczenia kosztów pośrednich dotyczących Internetu. To zaniechanie Odwołującego naruszało też zapis zawarty w podrozdziale 4.2 pkt 6 Wytycznych z dnia 27 marca 2009 r.

W związku z powyższym, organ nie miał podstaw do uznania, że opłata za Internet ujęta w kosztach pośrednich projektu jest prawidłowa.

P. zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił jako niezasadną.

W ocenie Sądu I instancji organy administracyjne podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sąd nie dopatrzył się tutaj naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 10, 7, 77 k.p.a. Organ administracyjny zebrał bowiem i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające, ustosunkowując się przy tym do dokonanych na ich skutek ustaleń. Ustosunkowując się do powoływanych przez skarżącego zaniechań w zakresie postępowania dowodowego, słusznie organ wskazał tutaj, iż postępowanie dowodowe opierające się na zasadzie oficjalności nie oznacza związania wnioskami dowodowymi strony. Organ zobowiązany jest bowiem zakreślać granice postępowania wyjaśniającego, kierując się obowiązkiem wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w oparciu o własne przekonanie co do konieczności udowodnienia pewnych faktów. Materiał dowodowy zebrany w sprawie obejmował całokształt badanej sprawy. Strona skarżąca nie kwestionowała faktu zawarcia umowy z dnia (...) września 2009 r., jej treści, oraz tego, że podmiot wskazany we wniosku o dofinansowanie z 2008 r. określony został bez przeprowadzenia przetargu, o którym mowa w § 20 ww. umowy. W toku postępowania doręczano stronie wszystkie wydawane w sprawie pisma organu, w tym: Informację pokontrolną, Zalecenia pokontrolne, Wezwanie do zapłaty, Zawiadomienie o wszczęciu i zakończeniu postępowania (po usunięcia tego braku w trybie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia - zgodnie z decyzją Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia (...) grudnia 2011 r.), pouczając przy tym za każdym razem o możliwości ustosunkowania się do treści tych pism. Na etapie postępowania odwoławczego organ ustosunkowując się do zarzutów odwołania doręczył Skarżącej kopie dokumentów, których wydania odmówiono stronie przed organem I instancji. Powoływany w tym kontekście zarzut skargi dotyczący braku pewności czy akta są kompletne Sąd uznał za bezzasadny, skoro organ odwoławczy zareagował niezwłocznie na żądanie strony. Sąd podkreślił, iż powoływane przez Skarżącą "ukrycie akt" przez organ I instancji polegało na odmowie wydania kopii przy jednoczesnym udostępnieniu całości akt do wglądu w siedzibie organu. Nadto w toku całego postępowania strona powiadamiana była o treści art. 10 k.p.a.

Zdaniem Sądu w zakresie oceny ustaleń faktycznych w stopniu wystarczającym uzasadnione zostało wyliczenie przypadającej do zwrotu kwoty 79.530,00 zł. W świetle "Wytycznych dotyczących określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z EFS", stanowiących załącznik nr 11 do Zasad finansowania PO KL z dnia 22 grudnia 2011 r., oraz przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyliczeń, Sąd uznał, iż brak było podstaw do kwestionowania wysokości kwoty łącznej podlegającej zwrotowi z tytułu wypłaconego dofinansowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy ma możliwość uchylenia orzeczenia organu I instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego) i to zarówno w części, jak i w całości. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. naruszałaby zatem zmiana przez organ odwoławczy podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdyż w efekcie prowadziłoby to do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. W tej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji rozpatrywały sprawę tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym, ponadto rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego przez każdy z organów.

W ocenie Sądu stan prawny przyjęty w sprawie określony został prawidłowo. Wybierając podwykonawców do wykonania objętych wnioskiem zadań, Skarżąca obowiązana była stosować ww. reguły postępowania, jak również przepisy prawa cywilnego, w tym art. 65 k.c. nakazujący odczytywać wolę stron w świetle zasad, zwyczaju, zamiaru i celu umowy. Stosując te przepisy, jak również treść § 20 zawartej umowy w związku z wyraźnie wskazanym sformułowaniem stron: "konkurencyjność", należy przyjąć, że są to procedury mające na celu wybranie podwykonawcy w okolicznościach jednakowego i jak najszerszego dostępu do zamówienia. Jednakowość i równość dostępu do zamówienia zawsze oznacza udostępnienie tych samych warunków zamawiającego w tym samym czasie. Jeżeli jeden z podmiotów zainteresowanych zamówieniem ma otwartą możliwość uzyskania od przedstawiającego zapytanie ofertowe innych, większych, szerszych informacji związanych z zamówieniem lub wcześniej takie informacje uzyskał, to zawsze jest to złamanie podstawowej zasady uczciwej konkurencji.

Prawidłowy był więc wniosek organu, że takie działanie prowadzące w konsekwencji do zawarcia umowy z firmą wskazaną już na etapie wniosku (tekst jedn.: firma I., gdzie jeden ze wspólników występuje de facto w imieniu obu stron umowy), jest naruszeniem zasady konkurencyjności. Nie powinno budzić wątpliwości, że osoby podejmujące decyzję w imieniu strony skarżącej, która nie jest dużym podmiotem, miały świadomość, że spółka cywilna I. jest powiązana z jednym z członków Zarządu Skarżącej. Tym samym jeden z podmiotów biorących udział w konkursie miał większy dostęp do wiedzy dotyczącej przedmiotowego zamówienia, co w oczywisty sposób stanowi o naruszeniu zasady konkurencyjności.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie odpowiedzialności organu za przyjęcie do dofinansowania projektu, który zdaniem Skarżącej, wobec wskazania we wniosku podmiotu bez zachowania stosownych procedur oznaczał dla strony zawsze negatywne konsekwencje (z jednej strony związanie wnioskiem a z drugiej strony wybór bez przetargu) Sąd I instancji wskazał, że w świetle obowiązujących w sprawie regulacji, nie budzi wątpliwości możliwość wskazania na etapie wniosku na konkurs wykonawcy, którego beneficjent angażuje do projektu. Jedynym warunkiem jest jednak odpowiednio wcześniej przeprowadzony wybór zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie ustaleniami. Samo więc wskazanie wykonawcy w treści wniosku o dofinansowanie projektu, wbrew zarzutom skargi, nie narusza zasady konkurencyjności, o ile jest poprzedzone prawidłową procedurą.

Sąd przychylił się również do argumentacji organu w zakresie niekwalifikowalności wydatków poniesionych na łącze internetowe. Skarżąca zarówno w czasie kontroli przeprowadzonej w dniach (...)-(...) grudnia 2010 r., jak i na późniejszym etapie postępowania, tj. do wydania decyzji przez organ I instancji, nie przedłożyła bowiem dokumentów potwierdzających prawidłowość wyliczenia (na kwotę 1.200 zł, 100 zł na miesiąc) kosztów pośrednich dotyczących Internetu. Do ich okazania była natomiast zobowiązana na podstawie pkt 2.1.2 ppkt I Zasad finansowania PO KL z dnia 25 marca 2009 r. oraz podrozdziału 4.2 pkt 6 Wytycznych z dnia 27 marca 2009 r., na podstawie których podczas kontroli na miejscu możliwe jest zweryfikowanie prawidłowości metodologii wyliczania kosztów pośrednich przedstawionej przez beneficjenta na etapie wnioskowania o środki w ramach PO KL (w szczególności, czy kwoty, w oparciu o które beneficjent wyliczył koszty pośrednie są rzeczywiste). Z uwagi na brak możliwości dokonania weryfikacji ww. metodologii organ nie miał podstaw do uznania, że opłata za Internet ujęta w kosztach pośrednich projektu była prawidłowa.

Zdaniem Sądu, Skarżąca naruszyła procedurę określoną treścią paragrafu 20 zawartej umowy oraz podrozdziału 3.1 pkt 8 i podrozdziału 4.2 pkt 6 Wytycznych z dnia 27 marca 2009 r. Naruszenia te stanowią naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005 i odpowiednio art. 184 u.f.p. z 2009 r. Spełniona zatem została dyspozycja normy z art. 211 u.f.p. z 2005 r. i odpowiednio art. 207 u.f.p. z 2009 r., zgodnie z którą w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur (art. 208), podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło P. T. D. O. T. nr (...) w Ś., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1)

przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, polegającymi na:

a)

rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia przez WSA przyczyn uznania za bezzasadne zarzutów dotyczących wskazanych w skardze przez skarżącą błędów w postępowaniu przed organami administracyjnymi i wykładni prawnej za tym przemawiającej, co praktycznie uniemożliwia w tym zakresie skuteczną polemikę z ich wykładnią dokonaną zaskarżonym wyrokiem w skardze kasacyjnej,

b)

rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 i w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne przy wydaniu decyzji I instancji obarczone było wadą kwalifikowaną określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na brak zapewnienia skarżącej brania czynnego udziału w postępowaniu, polegającym na uniemożliwieniu skopiowania skarżącym części akt,

c)

rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowych decyzji administracyjnych niezawierających pełnego uzasadnienia w części dotyczącej zwrotu opłaty za Internet,

d)

rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu dowolnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organy administracji nieuwzględniającego w żaden sposób wyjaśnień dokonywanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego, w tym pominięcie faktu, iż czynności będące podstawą decyzji zostały dokonane przed zawarciem w dniu (...) września 2009 r. umowy na dofinansowanie,

e)

rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu dowolnego rozpatrzenia materiału dowodowego nieuwzględniającego w żaden sposób faktu, iż skarżąca musiała działać zgodnie ze złożonym wnioskiem, mimo iż umowa na dofinansowanie nie została przez skarżącą zawarta w późniejszym terminie,

f)

rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a polegające na nieuwzględnieniu zarzutu przeprowadzenia praktycznie żadnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie daty zawarcia umowy, np. przesłuchania świadków (stron, które umowę zawierały), a poprzestanie prawdopodobnie wyłącznie na protokole przeprowadzonej kontroli i zaleceniach pokontrolnych,

g)

rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 74 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu niczym nieuzasadnionego usankcjonowania ograniczenie prawa do czynnego udziału strony w toku postępowania przed organem I instancji, a co się z tym wiąże h) rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, polegający w szczególności na odmowie dostępu do akt i "ukrywaniu" przez organ dokumentów dotyczących toczącego się postępowania lub prowadzeniu niejawnych dla strony akt dotyczących toczącego się postępowania,

i)

rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu jego niezastosowania, pomimo iż postępowanie przed organem I instancji obarczone było kwalifikowaną wadą skutkującą możliwością wznowienia postępowania,

j)

rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu usankcjonowania pozbawienia skarżącego możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a tym samym praktyczne pozbawienie skarżących możliwości dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy,

k)

rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.c., poprzez nieuwzględnienie zarzutu, iż uznanie, że w sytuacji gdy integralna część umowy (wniosek) wskazuje wykonawcę usługi, to zgodnie z § 3 ust. 4 i § 20 umowy skarżąca wykonała umowę z naruszeniem powyższych paragrafów, a tym samym wydatkowała środki niezgodnie z powyższą umową.

2)

prawa materialnego mogące mieć wpływ na wynik, polegającymi na:

a)

rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p. z 2009 r. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe wydanie zaskarżonych decyzji w oparciu o wytyczne tabelę stanowiącą załącznik do zasad finansowania PO KL z dnia 21 grudnia 2011 r., w sytuacji gdy zawarcie umowy z wykonawcą I. s.c. miało miejsce w dniu (...) sierpnia 2009 r., a zawarcie umowy na dofinansowanie nastąpiło w dniu (...) września 2009 r., tj. w momencie, gdy obowiązywały wytyczne z dnia 27 marca 2009 r., natomiast wniosek o dofinansowanie będący integralną częścią umowy złożony był przez skarżącą w 2008 r., kiedy nawet wytyczne z 2009 r. nie obowiązywały, a więc naruszenie przez WSA fundamentalnej zasady lex retro non agit,

b)

rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 z u.f.p. z 2009 r. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zawarcie umowy w dniu (...) września 2009 r., w sytuacji gdy zgodnie ze złożonym wnioskiem i uzyskaną od organu I instancji informacją, iż skarżąca ma realizować projekt zgodnie ze złożonym wnioskiem stanowiącym integralną część umowy, uzasadnia uznanie, że środki zostały wydatkowane niezgodnie z umową, a tym samym upoważnia do wydania decyzji o zwrocie przekazanego dofinansowania,

c)

rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 65 k.c. poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdy skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie w 2008 r., została przez organ I instancji zobligowana do fizycznego uruchomienia projektu począwszy od 1 września 2009 r. na podstawie złożonego wniosku, który jest częścią umowy o dofinansowanie i w tym celu wyłoniła i zawarła w dniu (...) sierpnia 2009 r. umowę z I. s.c., a następnie w dniu (...) września 2009 r. podpisała umowę o dofinansowanie, to działała wbrew tej umowie.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono, bierze pod uwagę z urzędu.

Związanie skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Konsekwencją wprowadzenia zasady związania sądu podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

Przedstawienie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

Zarzuty w pkt 1 lit. a-k/ petitum skargi kasacyjnej zostały oparte o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w myśl którego skargę tę można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko, jeżeli jego naruszenie miało wpływ, i to istotny, na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, czyli wymaga dowiedzenia istnienia związku polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna.

Aczkolwiek w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca sformułowała szereg zarzutów, to w większości nie poddają się one kontroli kasacyjnej z uwagi na całkowity brak ich uzasadnienia. Zatem ponownie należy podkreślić, że każdy zarzut powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało z jakich przyczyn skarżąca strona zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa.

W pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej zarzucono rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak przyczyn uznania za bezzasadne zarzutów dotyczących wskazanych w skardze błędów w postępowaniu przed organami administracji i wykładni prawnej za tym przemawiającej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poza zacytowaniem wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II FSK 205/11) odnoszącego się do wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wywiedziono, że brak uzasadnienia prawnego w części zaskarżonego wyroku co do zarzutów wskazanych w skardze do WSA w zakresie naruszenia szeregu przepisów postępowania uniemożliwia skuteczną z nim polemikę.

Tak sformułowany i uzasadniony zarzut nie jest zasadny.

Otóż zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W rozpoznawanej sprawie uchybienie wymogom uzasadnienia wyroku strona upatruje w nierozpatrzeniu zarzutów dotyczących przepisów postępowania sformułowanych w skardze. Jednocześnie w uzasadnieniu tego zarzutu strona nie przedstawia, do których konkretnie zarzutów zawartych w skardze nie odniósł się Sąd I instancji ani też nie uprawdopodobnia istnienia związku przyczynowego między tak formułowanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. Dodać więc należy, że ograniczenie uzasadnienia zgłoszonych zarzutów do odesłania do argumentacji zawartej w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest niezgodne z art. 176 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II FSK 257/11).

Nie jest przy tym uzasadnione twierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało tak sporządzone, iż uniemożliwia skuteczną z nim polemikę oraz że nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W związku z powyższym podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie. Sąd I instancji wskazał podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, stanowisko w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego, odnosząc się także do argumentów prezentowanych przez skarżącą. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Sąd odniósł się do zastosowanych przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wyjaśnił przyjęty sposób ich wykładni i zastosowania. Wbrew zarzutom skarżącej, Sąd I instancji odniósł się także w sposób obszerny do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w skardze, wyjaśniając z jakich przyczyn nie uznał ich za uzasadnione. W zawiązku z takim zarzutem skargi kasacyjnej należy więc jedynie przypomnieć, że zawarty w art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, nie może oznaczać, iż dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 16/12, LEX nr 1328793). Zwrócenia uwagi wymaga przy tym, że prawidłowość stanowiska zaprezentowanego przez sąd wobec zarzutów skargi jest kwestią odrębną i nie może być przedmiotem oceny w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie trafnie podnosi się bowiem, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 1133/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Skarżąca w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Jednakże zarówno w tym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek odniesienia do tego przepisu. Dodać należy, że w ramach zarzutów sformułowanych w pkt 1 a/-k/ petitum skargi kasacyjnej skarżąca powołała ww. przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Powołany przepis daje sądowi administracyjnemu podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy stwierdzi przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz w art. 145a § 1 i 145b k.p.a.

W ramach zarzutów sformułowanych w pkt 1 lit. a oraz pkt 1 lit. c-k/ petitum skargi kasacyjnej jej autor nie powołał się na żadną przesłankę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. bądź też w art. 145a § 1 i art. 145b k.p.a. Wskazane przy tym w tych zarzutach przepisy art. 107 § 3 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 k.p.a. czy też art. 10 w zw. z art. 74 § 1 i 138 § 2 k.p.a., art. 8 k.p.a. a także art. 15, art. 6 k.p.a. oraz art. 65 § 1 k.c. w zw. z § 3 ust. 4 i § 20 umowy o dofinansowanie nie odnoszą się w jakimkolwiek stopniu do przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. czy też art. 145a § 1 i 145b k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej także nie przedstawiono przyczyn, z którymi skarżąca wiąże naruszenie ww. przepisów postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Brak przy tym jakiegokolwiek wyjaśnienia w jaki sposób Sąd I instancji miał naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Z tych przyczyn tak sformułowane zarzuty nie poddają się wnikliwej kontroli kasacyjnej.

Jedynie w zarzucie zawartym w pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej skarżąca stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. podniosła, iż postępowanie administracyjne przy wydaniu decyzji I instancji obarczone było wadą kwalifikowaną określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to wobec naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. Treść zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca upatruje naruszenia wskazanych przepisów postępowania na uniemożliwieniu jej przez organ I instancji skopiowania części akt sprawy. Bezspornym przy tym jest, że skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania pismem z (...) grudnia 2011 r. wskazującym na zapoznanie się z dokumentacją w sprawie. Wobec wystąpienia przez skarżącą o przedłużenie tego terminu organ I instancji wyznaczył nowy termin i (...) stycznia 2012 r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy. Pismem z (...) stycznia 2012 r. skarżąca została zawiadomiona o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. Nie było kwestionowane przez organ odwoławczy, że organ I instancji odmówił skarżącej wydania kopii opinii prawnej i zawiadomienia do prokuratury, przy czym kopię tych dokumentów skarżąca otrzymała od organu odwoławczego.

Skarżąca stawiając obecnie zarzut naruszenia ww. przepisów podnosi, że skoro organ II instancji uzyskał dokumenty, których kopii się domagała, prawie 4 miesiące po przekazaniu akt sprawy, to nielogicznym jest, że dokumenty te były w aktach przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Skarżąca upatruje zatem naruszenie jej prawa do udziału w postępowaniu poprzez poddanie w wątpliwość dysponowanie ww. dokumentami przez organ I instancji. Skarżąca nie zarzuca przy tym, aby dokumenty te nie znajdowały się w aktach sprawy, gdy miała umożliwiony do nich wgląd i gdy z tego uprawnienia skorzystała.

Tak sformułowany i uzasadniony zarzut przy uwzględnieniu niezakwestionowanych okoliczności faktycznych związanych z możliwością wglądu do akt sprawy nie jest trafny.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania jest sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, "które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w których jest przewidziany w kodeksie". Pojęcie tych czynności nie może być rozumiane zbyt szeroko, gdyż może prowadzić do absurdalności sytuacji (por. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 232 i n.). Tę przesłankę wznowieniową należy rozpatrywać w płaszczyźnie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Z art. 73 § 1 k.p.a. wynika prawo strony do wglądu do akt sprawy, a także prawo sporządzania notatek z akt sprawy, kopii lub odpisów. Sposób realizacji prawa zagwarantowanego stronie przez przepis art. 73 § 1 określa art. 73 § 1a k.p.a., w myśl którego organ ma zapewnić stronie dostęp do akt sprawy w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.

Uwzględniając powyższe nie sposób przyjąć, że skarżąca została pozbawiona udziału w postępowaniu bez swej winy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczności sprawy wskazują, że aczkolwiek skarżącej na pewnym etapie postępowania odmówiono wydania kopii części dokumentów, to jednocześnie udostępniono jej w całości akta do wglądu. Zatem nie można uznać, że skarżącej nie stworzono możliwości prawnych podejmowania czynności procesowych w celu obrony jej interesów prawnych.

Całkowicie chybiony jest też zarzut zawarty w pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej. Pomijając już to, co wyżej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, iż skarżąca zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie uzasadniła w ogóle, także nietrafne jest wskazywanie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca upatruje naruszenie tego przepisu w tym, że Sąd I instancji uznał za prawidłowe decyzje niezawierające pełnego uzasadnienia w części dotyczącej zwrotu opłaty za Internet. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w części oznaczonej jako "stan faktyczny sprawy" skarżąca wywodzi, że Sąd I instancji nie wskazał z jakich przyczyn uznał za nienaruszający prawo brak uzasadnienia decyzji organu I instancji odnośnie zwrotu przez skarżącą kosztów pośrednich - opłat za Internet, w sytuacji gdy naruszenie powyższe zostało przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji uznane jako nieskutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wskazać wobec powyższego należy, że w decyzji organu I instancji z dnia (...) marca 2012 r. szczegółowo wyjaśniono przyczyny uzasadniające konieczność zwrotu kosztów pośrednich w wysokości 1.200,00 PLN, obejmujących koszty związane z korzystaniem z łącza internetowego. Uzasadnienie faktyczne i prawne tego rozstrzygnięcia o zwrocie środków finansowych w decyzji organu I instancji zostało zawarte na str. 8 i 9. Ponadto stosowne uzasadnienie dotyczące tej kwestii znajduje się na str. 5 decyzji organu odwoławczego. Ocena organu odwoławczego zawarta w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż uzasadnienie tej części rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji jest lakoniczne, w tym stanie faktycznym nie mogła skutkować uchyleniem tej decyzji i akceptacja tego stanowiska przez Sąd I instancji nie narusza wskazanych przez skarżącą przepisów. Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem wskutek wniesionego odwołania rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Taki też charakter miała zaskarżona decyzja. Skarżąca w żadnej mierze nawet nie uprawdopodobniła, aby wskazywane przez nią uchybienie przepisom postępowania mogło mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Jak już wyżej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty wskazane w pkt 1 lit. d-j/ petitum skargi kasacyjnej nie poddają się wnikliwszej kontroli kasacyjnej wobec braku ich uzasadnienia. Treść zaś samych zarzutów nie pozwala na określenie zakresu naruszenia wskazanych przepisów postępowania.

Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jedynie na stwierdzenie, iż argumentacja ta odnosi się do zarzutu zawartego w pkt 1 lit. k oraz pośrednio wiąże się z zarzutem z poz. d/ i e/ oraz f/ petitum skargi.

Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że strona skarżąca działała zgodnie z umową o dofinansowanie, gdyż po jej zawarciu nie dokonywano już żadnych zakwestionowanych przez organ czynności. Pomimo zatem sprzeczności między wnioskiem a umową, skarżąca nie dokonała żadnych czynności uzasadniających żądanie zwrotu części dotacji. Należało więc uwzględniać zgodny zamiar stron umowy.

Taka argumentacja przedstawiona na uzasadnienie sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie daje żadnych podstaw do uznania ich za zasadne. W istocie skarżąca nie zakwestionowała skutecznie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Te natomiast są takie, że skarżąca uzyskała dofinansowanie na realizację przedmiotowego projektu i (...) września 2009 r. podpisała umowę o dofinansowanie projektu. Część umowy o dofinansowanie stanowił wniosek o dofinansowanie, w którym skarżąca wskazała, że wykonawcą części zadań będzie niepubliczna P. P.-P. "I.". Wniosek o dofinansowanie został złożony w dniu (...) maja 2008 r. natomiast skarżąca w 2009 r. przeprowadziła postępowanie konkurencyjne na wybór wykonawcy. Organy ustaliły w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy, że przeprowadzone przez skarżącą postępowanie konkurencyjne było obarczone błędami formalnymi, jak: brak w zapytaniu ofertowym terminu na składanie ofert, brak daty odebrania przez oferenta zapytania ofertowego. Z protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej z dnia (...) sierpnia 2009 r. wynikało, że wybrano ofertę firmy I. s.c. Natomiast z treści umowy podpisanej z wybranym wykonawcą wynikało, że została ona zawarta już (...) sierpnia 2009 r., czyli 6 dni przed terminem posiedzenia Komisji Konkursowej. Nie został przy tym zakwestionowany oczywisty fakt, że jeden ze wspólników spółki cywilnej I. był w tym czasie także członkiem zarządu skarżącej. W tej sytuacji twierdzenie, że w umowie z wykonawcą omyłkowo wpisano datę sporządzenia jej projektu jako datę zawarcia umowy jest nielogiczne, gdyż wskazuje, że przed rozstrzygnięciem konkursu przewidziano kto ten konkurs wygra.

Zakres takich ustaleń faktycznych uprawniał więc do wniosku, że procedura wyboru wykonawcy została przeprowadzona z naruszeniem zasady konkurencyjności.

Skarżąca usiłując zwolnić się z obowiązku zwrotu środków finansowych określonych w zaskarżonej decyzji, zarzuca, że w momencie przeprowadzania postępowania konkursowego nie podpisała jeszcze umowy o dofinansowanie, zatem nie mogą ją obowiązywać postanowienia § 20 tejże umowy, w którym została zawarta zasada konkurencyjności.

Argumentacja nie może być uznana za usprawiedliwioną, skoro postępowanie konkursowe co do wyboru wykonawcy zostało przez skarżącą także przeprowadzone przed zawarciem umowy.

Powyższe wskazuje na trafność stanowiska organu odwoławczego, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że proces związany z zawarciem umowy o dofinansowanie nie był jedynie aktem związanym z samym technicznym jej podpisaniem, lecz trwał przez pewien okres czasu, tj. od momentu, kiedy skarżąca dowiedziała się o tym, że dofinansowanie to otrzyma. Proces podpisywania umowy wiąże się z negocjowaniem budżetu, dostarczaniem określonych dokumentów. Skoro więc skarżąca przeprowadziła w sierpniu 2009 r. postępowanie na wybór wykonawcy, to zasady związane z tym postępowaniem, a w szczególności zasada konkurencyjności, były jej znane. Zatem o sprzeczności w poszczególnych postanowieniach umowy o dofinansowanie mowy być nie może.

Nie sposób też uznać, że doszło do naruszenia art. 65 § 1 k.c. Trafnie bowiem przyjął Sąd I instancji, że zgodnie z obowiązującymi regulacjami skarżąca mogła wskazać na etapie wniosku wykonawcę projektu. Jednakże pod warunkiem, że wybór wykonawcy tak wskazanego we wniosku nastąpi zgodnie z obowiązującymi procedurami. Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca.

Nie sposób więc uznać, że skarżąca wykonała umowę nie naruszając § 3 ust. 4 i § 20 umowy o dofinansowanie.

Zgodnie z § 3 ust. 4 tejże umowy przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu Beneficjent zobowiązuje się stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 6. W tym wypadku chodzi o Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Natomiast § 20 umowy o dofinansowanie zobowiązuje do stosowania przez Beneficjenta zasad konkurencyjności.

Skoro ustalenia faktyczne co do tego, że wybór wykonawcy do realizacji projektu nastąpił z naruszeniem zasady konkurencyjności nie zostały skutecznie zakwestionowane, to prawidłowo zastosowano w sprawie § 3 ust. 4 i § 20 umowy o dofinansowanie.

Zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należało uznać za chybione.

Brak było podstaw do uznania za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Konstrukcja powyższych zarzutów oparta o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. także jest wadliwa.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko powołanie konkretnych przepisów prawa materialnego, którym uchybić miał sąd, ale też określenie jaką postać miało to naruszenie oraz uzasadnić ten zarzut. Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu.

Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy.

Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych.

Niewłaściwe zastosowanie - tzw. błąd subsumpcji, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niekiedy niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni.

Zarzuty zawarte w pkt 2 lit. a-c/ petitum skargi kasacyjnej nie wskazują w sposób oczywisty na formę naruszenia wskazanych w nich przepisów prawa materialnego. Brak uzasadnienia w skardze kasacyjnej odnośnie tej części zarzutów nie pozwala więc na właściwą ich kontrolę kasacyjną. Treść zarzutów wskazuje jedynie, że w ocenie skarżącej Sąd I instancji wadliwie zastosował powołane przepisy, wskazuje zatem na ich niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty takie muszą być uznane za chybione, skoro skutecznie nie podważono przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych.

Wskazać więc tylko należy, że w myśl art. 207 ust. 9 u.f.p. z 2009 r. po bezskutecznym upływie terminu określonego w ust. 8, właściwy organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Powołany przepis jedynie stanowi, że w sytuacji gdy beneficjent na wezwanie organu dobrowolnie nie zwróci środków, to organ wydaje decyzję o ich zwrocie. Przepis art. 209 ust. 9 u.f.p. z 2009 r. nie określa przesłanek uprawniających do zwrotu środków, gdyż te zostały przez ustawodawcę zawarte w ust. 1 tego przepisu. Ten przepis nie został natomiast wskazany jako podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Także zakres zarzutu naruszenia art. 207 ust. 9 u.f.p. z 2009 r. nie obliguje do stosowania przy jego wykładni normy z art. 207 ust. 1 pkt 1-3 tejże ustawy.

Nie można też uznać za zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania Wytycznych z 21 grudnia 2011 r., zważywszy na treść § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie. Skarżąca zobowiązała się do stosowania wobec niej aktualnych Wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków i takie zostały zastosowane. Jak wykazał organ w zaskarżonej decyzji były one korzystne dla skarżącej.

Z tych przyczyn skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalono. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.