Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1572646

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 24 września 2014 r.
II GSK 1251/13
Zasady zwrotu środków pobranych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Jagielska.

Sędziowie NSA: Małgorzata Rysz (spr.), Janusz Zajda.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2955/12 w sprawie ze skargi Powiatu Miasta J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) października 2012 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację zadań z zakresu rehabilitacji społecznej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2955/12, po rozpoznaniu skargi Powiatu Miasta J., uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) października 2012 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu środków finansowych do budżetu państwa.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: Prezesem Zarządu PFRON) decyzją z dnia (...) marca 2012 r. nakazał Powiatowi Miastu J. zwrot, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu w łącznej kwocie 264.213,46 zł. Prezes Zarządu PFRON jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, dalej jako ustawa o rehabilitacji).

Powiat Miasto J. wniósł od tej decyzji odwołanie, żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania.

Minister Pracy i Polityk Społecznej decyzją z dnia (...) października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON. Organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej od dnia 8 lutego do dnia 9 marca 2007 r. przez Oddział Ś. PFRON w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w J., której przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania przez Miasto J. w latach 2005-2006 środków Funduszu, stwierdzono nieprawidłowości dotyczące ich wykorzystania na zadania z zakresu rehabilitacji społecznej, tj. dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów, dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, dofinansowanie sportu, kultury, rekreacji i turystyki osób niepełnosprawnych, dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, dofinansowanie kosztów tworzenia i działania warsztatów terapii zajęciowej.

Minister wskazał, że w wyniku zaleceń pokontrolnych, skarżąca nie dokonała wpłaty należnej, wobec tego sprawa została skierowana na drogę postępowania administracyjnego na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji. W wyniku czego w dniu 16 listopada 2011 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne o zwrot środków.

Organ II instancji stwierdził, że żądanie skarżącego o umorzenie postępowania w całości było bezzasadne i nie zasługiwało na uwzględnienie. Minister wyjaśnił, że skarżący oparł swój wniosek na twierdzeniu, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji było bezprzedmiotowe, bowiem jej zdaniem, według art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji (Dz. U. Nr 237, poz. 1652 zwanej dalej ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r.), do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie wprowadzonej zmiany, tj. 1 stycznia 2009 r., nie stosuje się powyższego przepisu. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, jakoby przepis art. 49e ustawy o rehabilitacji, nie miał zastosowania w niniejszej sprawie i wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpatruje się według przepisów dotychczasowych. Sprawa niniejsza została wszczęta po dniu wejścia w życie ustawy. Pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot ww. środków. Z tą datą zostało wszczęte postępowanie w rozumieniu art. 61 k.p.a. w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości. Postępowanie to nie jest kontynuacją postępowania w przedmiocie przyznania środków PFRON, ale samodzielnym postępowaniem, tym bardziej że w przedmiocie przyznania środków żadne postępowanie w rozumieniu k.p.a. się nie toczyło, gdyż samo przyznanie środków było czynnością materialno-techniczną, ich wysokość wynikała z algorytmu ustalonego w rozporządzeniu Rady Ministrów. Oznacza to, że do postępowania w przedmiocie zwrotu środków PFRON, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji, ma zastosowanie art. 49e ustawy o rehabilitacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględniając skargę Powiatu Miasta J., zauważył, że przyjęty jako podstawa prawna żądania zwrotu środków Funduszu wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem art. 49e ustawy o rehabilitacji dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1652, dalej: ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.), wszedł w życie 1 stycznia 2009 r.

Sąd I instancji stwierdził, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze zdarzeniami prawnymi z lat 2005 - 2006 oraz związanymi w tym okresie umowami zawieranymi przez skarżącego z osobami fizycznymi i podmiotami, którym przekazano środki pochodzące z Funduszu. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w skardze, że w ramach tej sprawy można dostrzec występowanie kilku rodzajów stosunków prawnych. Pierwszym z nich jest relacja zachodząca między uprawnionymi organami PFRON, a organami skarżącego (Miasta J.), mocą której organy PFRON przekazały skarżącemu określone środki według obowiązującego algorytmu. Drugim rodzajem stosunków prawnych, które w omawianym zakresie można wyodrębnić, to są stosunki między podmiotem działającym w imieniu skarżącego (Dyrektorem MOPS w J.), a osobami fizycznymi i podmiotami instytucjonalnymi, które stały się beneficjentami środków pochodzących z PFRON (np. umowa nr 3/2005 z 25 kwietnia 2005 r. zawarta pomiędzy skarżącym z S.S.; umowy nr 5/2005 i 6/2005 z 15 lipca 2005 r. zawarta pomiędzy skarżącą a S. w J.). Ponadto z ustalonego stanu faktycznego wynika, że postępowanie w sprawie zwrotu wypłaconych środków z Funduszu uruchomione zostało w następstwie kontroli, która miała miejsce w okresie od 8 lutego do 9 marca 2007 r., a pierwsze żądanie zwrotu tych środków pochodzi z 29 listopada 2007 r. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się projekt ugody z 2008 r. w sprawie wykorzystania środków finansowych Funduszu przekazanych na podstawie algorytmu dla Miasta na prawach Powiatu J. w latach 2005 i 2006. Te okoliczności wskazują, że przed dniem 1 stycznia 2009 r. dochodziło do wielu stosunków prawnych o różnym charakterze, związanych z wypłaconymi skarżącemu środkami Funduszu.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. - do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy należało stosować przepisy dotychczasowe, wobec tego w sprawie nie miał zastosowania art. 49e ustawy o rehabilitacji.

Sąd wyjaśnił, że sam przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji - na podstawie którego przekazano skarżącemu środki Funduszu - nie stanowił wystarczającej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przekazanych samorządowi powiatu na realizację jego zadań. Z przepisu tego wynika, że środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu PFRON samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu, co powoduje, że stanowi on podstawę do określenia wysokości środków, jakie przekazać należy na rzecz samorządu powiatu, nie zawiera on jednak postanowień co do ewentualnego zwrotu środków. Podstawy takiej nie można też upatrywać w treści art. 66 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że w sprawach z zakresu ustawy o rehabilitacji stosuje się przepisy k.p.a. ale wskazując na tryb postępowania, nie zawiera uregulowania stanowiącego podstawę domagania się zwrotu dofinansowania.

WSA uznał, że skoro do stosunków prawnych powstałych przed dniem 1 stycznia 2009 r. nie miał zastosowania art. 49e ustawy o rehabilitacji, to przed tą datą, na podstawie ustawy o rehabilitacji, nie można było żądać zwrotu środków Funduszu przyznanych samorządom.

Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z

2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do stosunków prawnych powstałych przed jego wejściem w życie, to jest przed dniem 1 stycznia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Miasto J. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania będzie stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przez odmowę jego zastosowania do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tego przepisu, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż art. 49e ustawy o rehabilitacji nie może być wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie podniesionym w skardze kasacyjnej. Przepis ten nie rozstrzyga bowiem kwestii intertemporalnych, a więc stosowania przepisu w czasie, a jedynie reguluje zasady zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków Funduszu.

Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1652), zmieniającej ustawę o rehabilitacji z dniem 1 stycznia 2009 r.

Stosownie do art. 6 ustawy nowelizującej do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zatem możliwość retroaktywnego zastosowania art. 49e ustawy o rehabilitacji zależy w istocie od właściwego rozumienia art. 6 ustawy nowelizującej.

Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem stosunków prawnych w świetle tego przepisu.

Powszechnie przyjmuje się, że stosunek prawny jest to rodzaj stosunku społecznego, przez który rozumie się rodzaj zależności i powiązań pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami prawa, z tym zastrzeżeniem, że jego elementy składowe, powstanie, zmiana i ustanie wynikają z norm prawa obowiązującego. Jako elementy konstytutywne stosunku prawnego wymienia się: strony stosunku prawnego, prawa i obowiązki będące treścią stosunku prawnego oraz przedmiot stosunku prawnego.

Stosunki prawne mogą być różnorodne.

Przyjmując za kryterium metodę regulacji prawnych, stosunki prawne dzieli się na publicznoprawne i prywatnoprawne.

Stosunki publicznoprawne charakteryzują się tym, że jedną ze stron stosunku jest organ władzy publicznej, tj. państwowej lub samorządowej, drugą zaś inny organ albo osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna. Jedna ze stron - organ władzy znajduje się przy tym w pozycji nadrzędnej wobec drugiej strony, która jest prawnie podporządkowana. Zawiązanie owego stosunku prawnego może nie być dobrowolne dla jednej ze stron, a nawet dla obu. Może to wynikać z jednostronnej decyzji organu władzy lub z mocy samego prawa. Co do zasady jednak uprawnienia i obowiązki nie są dobrowolnie ustalane przez strony, lecz określane przez normy bezwzględnie wiążące.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, że wynikające z art. 6 ustawy nowelizującej ograniczenie stosowania ustawy o rehabilitacji w wersji znowelizowanej, do stosunków prawnych powstałych po dniu 1 stycznia 2009 r., wyklucza możliwość zastosowania art. 49e tej ustawy do spraw opartych na stosunkach prawnych sprzed tej daty. Innymi słowy stany faktyczne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r. powinny być oceniane wg przepisów wówczas obowiązujących. Stąd też za nietrafny należało uznać pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, w myśl którego nie ma znaczenia fakt, że środki zostały przekazane przed wejściem w życie zmian do ustawy o rehabilitacji.

Jak wynika z akt sprawy stosunek prawny między Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a Powiatem Miasta J. ukształtował się w związku z przekazaniem przez Prezesa Zarządu Funduszu, w latach 2005 - 2006, środków Funduszu, w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które to środki zostały następnie przekazane beneficjentom z tytułu realizacji zadań z zakresu rehabilitacji społecznej. Przekazanie środków według algorytmu stanowiło czynność realizacji prawa. Stosunek prawny niejako został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa, wyznaczającymi prawa i obowiązki stron tego stosunku, a tym samym to w świetle tych przepisów należało oceniać prawidłowość działania samorządu powiatu co do środków Funduszu przekazanych w latach 2005 - 2006.

Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości wydania decyzji nakazującej zwrot środków, o ile w tamtym okresie istniała inna materialnoprawna podstawa uzasadniająca żądanie zwrotu. Sądy administracyjne nie są jednak uprawnione do ich poszukiwania. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem sprawowana przez sądy kontrola polega na ocenie czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.