Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1616451

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 21 listopada 2013 r.
II GSK 1171/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Zielińska.

Sędziowie: NSA Zofia Przegalińska (spr.), del. WSA Zbigniew Czarnik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1284/11 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia (...) września 2011 r. nr (...) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1284/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę Z. B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia (...) września 2011 r. w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Z. B. złożył w dniu (...).05.2011 r. w siedzibie Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniosek o przyznanie uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin (UPO) i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęcej - PZ). Wniosek został podpisany "Z. s. Z. B.", a jako producenta ubiegającego się o płatności wskazywał na pierwszej stronie "Zofię Bałut", której przyznano (również wskazany we wniosku) nr producenta 025747633. Do wniosku załączony został odpis skrócony aktu zgonu Z. B. świadczący o jej śmierci w dniu (...).12.2004 r.

Decyzją z dnia (...) września 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. odmówił skarżącemu przyznania płatności JPO, UPO i PZ za 2011 r. Przyczyną odmowy płatności było stwierdzenie, że osoba, która faktycznie złożyła ww. wniosek (tekst jedn.: Z. B.) nie jest zarejestrowanym producentem rolnym i aby złożyć ww. wniosek posłużył się numerem swojej nieżyjącej matki, tj. Z. B. Organ zauważył przy tym, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.), jednolita płatność obszarowa przysługuje rolnikowi między innymi po spełnieniu warunku nadania mu numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z. B. był wielokrotnie informowany o mechanizmach i regulacjach dotyczących przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a mimo to konsekwentnie corocznie składa wniosek o przyznanie tych płatności, wywodząc swoje prawo do przyznania płatności z ogólnego następstwa prawnego. Tymczasem, co wynika z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstwa rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.), numer identyfikacyjny jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego. Tym samym w przypadku złożenia wniosku, w którym wykorzystany został numer identyfikacyjny zmarłego producenta, nie ma możliwości uzyskania żadnej pomocy finansowej ze strony ARiMR.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. podzielił w zasadniczej części ustalenia faktyczne organu I instancji, rozszerzając je w ten sposób, że Z. B. usiłował uzyskać płatności bezpośrednie na 2009 r., nie będąc zarejestrowanym producentem rolnym. Nieprawidłowość tę ustalono na podstawie analizy okoliczności spraw skarżącego oraz zawartości ewidencji producentów rolnych. Jak stwierdzono, w dniu (...).05.2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR w T. wpłynął opisany imieniem i nazwiskiem oraz numerem producenta (1 strona) Z. B. (podpisany tylko nazwiskiem "B." - ostatnia strona) wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (ozn. dalej OB) na rok 2006, obejmującej w tym wypadku jednolitą płatność obszarową (JPO) i uzupełniającą płatność obszarową (UPO). Ww. wniosek został złożony przez Z. B. (syna Z. B.). Podczas kontroli wniosku stwierdzono, że dane zawarte we wniosku strony odnośnie działek ewid. nr 809/1, 404, 405, 495 i powiązanych z nimi działek rolnych są niezgodne z informacjami zawartymi w Ewidencji Gruntów i Budynków. Ww. ustalenia stały się powodem wystosowania do Z. B. wezwania do złożenia wyjaśnień. Dnia (...).09.2006 r. w ww. Biurze Powiatowym ARiMR stawił się Z. B., oświadczając m.in., że jest jedynym spadkobiercą Z. B., która zmarła w dniu (...).12.2004 r. w T. Tym samym od 2005 r. wniosków o ww. płatności nie mogła składać ani Z. B. (jako osoba nieżyjąca), ani Z. B., który dotąd nie zarejestrował się jako producent rolny. Bezsporną dla organu jest zatem okoliczność, że Z. B. od 2005 r. usiłuje uzyskać płatności, nie będąc zarejestrowanym producentem rolnym oraz że wciąż nie wystąpił o nadanie własnego numeru producenta. Jak zauważył organ, podejmowane na przestrzeni ostatnich lat przez pracowników ARiMR próby wytłumaczenia stronie, że uzyska on własny numer producenta, jeżeli tylko złoży poprawny (tekst jedn.: np. niewypełniony przez siebie samego odnośnie numeru) wniosek (bądź poprawi ten błąd samodzielnie lub np. w reakcji na odpowiednie wezwanie) były i pozostają bezskuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę jako niezasadną, powtarzając za organem, że nadanie numeru identyfikacyjnego jest warunkiem koniecznym przysługiwania rolnikowi płatności bezpośredniej w danym roku. Jest to czynność materialno-techniczna organu administracji publicznej, która może być dokonana jedynie wówczas, gdy podmiot spełnia warunki przewidziane w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz wniosków o przyznanie płatności.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie właściwe organy administracji publicznej (ARiMR) odmawiając przyznania Z. B. płatności na 2011 r. nie kwestionowały na żadnym etapie postępowania administracyjnego, że skarżący jest rolnikiem posiadającym działki rolne uprawniające go do występowania o dopłaty, nie negowano powierzchni, jak i charakteru prowadzonych przez niego upraw.

Organy wykazały natomiast, że skarżący nie spełnia wszystkich wymaganych przez prawo kryteriów, albowiem nie został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie powołanych wyżej przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Nie zostały bowiem uwzględnione wnioski skarżącego o zmianę danych w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez przyznanie mu numeru identyfikacyjnego jego matki Z. B.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organów jest jak najbardziej trafne, gdyż zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami numer identyfikacyjny nadany w trybie ustawy jest niepowtarzalny i nie przechodzi na nadstępce prawnego. Oznacza to, że skarżący nie może przejąć numeru identyfikacyjnego swojej zmarłej matki i wykorzystywać go w dalszym ciągu jako własny. Wbrew temu co utrzymywał skarżący, numer identyfikacyjny, o który toczy się spór, nie jest przydzielany do gospodarstwa rolnego, lecz jest nadawany producentowi rolnemu. Ewidencja gospodarstw rolnych zawiera numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12, a więc numer nadany producentowi rolnemu (art. 8 pkt 1 ww. ustawy).

Sąd podkreślił też, że o konieczności dokonania wpisu do ewidencji producentów i uzyskania indywidualnego numeru identyfikacyjnego oraz niemożności przejęcia numeru identyfikacyjnego zmarłej matki, skarżący był wielokrotnie informowany przez organy obydwu instancji w toku postępowań z wniosków o przyznanie płatności za ubiegłe lata.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, iż organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, że w istocie skarżący składał wnioski o nadanie mu numeru identyfikacyjnego, czego przejawem miała być jego skarga na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w T. w zakresie nierozpoznania wniosku - Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt I SAB/Kr 3/08 oddalił skargę Z. B. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. w sprawie nadania numeru identyfikacyjnego, dokonując ustaleń, że Z. B. poprzez złożenie w dniach (...) maja 2007 r. oraz (...) czerwca 2007 r. formularzy W-1/04 wniosku o wpis do ewidencji producentów zamierzał dokonać jedynie zmian i korekt danych zawartych we wniosku złożonym przez nieżyjącą już Z. B. (o czym świadczy wskazanie w tych wnioskach jej numeru identyfikacyjnego), natomiast skarżący nie złożył odrębnego wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. B., który wyrok zaskarżył w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych - powoływanej dalej jako "p.u.s.a.", polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli działania organu administracji publicznej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie powyższe przejawia się w tym, że:

- Sąd I instancji nie rozpoznał i nie dokonał oceny prawnej wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze skierowanej do WSA w K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia (...).09.2011 r., a brak dokonania powyższej oceny wnika z treści uzasadnienia wyroku, czym doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.,

- Sad I instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa, tj. art. 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K., który w decyzji z dnia (...).09.2011 r. pominął milczeniem wszystkie zarzuty podnoszone w odwołaniu, pomimo że organ odwoławczy rozstrzygając ponownie merytorycznie sprawę miał obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu - bez względu na wagę podniesionych zarzutów,

- Sąd I instancji nie rozpoznał zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy II SAB/Kr 61/11, czym naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. W sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej i stosownego wniosku organu w zakresie przyznania kosztów na podstawie art. 204 p.p.s.a., wniósł o nieobciążanie go obowiązkiem zwrotu kosztów za postępowanie wywołane wniesieniem skargi kasacyjnej, albowiem nie posiada on środków na ich pokrycie, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu od Skarbu Państwa według norm prawem przepisanych i przekazanie w tym zakresie rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia (...) września 2011 r. skarżący podniósł dwa zarzuty:

1)

dotyczący tego, że organ I instancji nie złożył zawiadomienia o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa przez skarżącego, co dotychczas czynił,

2)

dotyczący zaniechania zebrania materiału dowodowego w sprawie przez organ I instancji, tj. powołania sprawy sygn. akt I SAB/Kr 3/08.

Brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ II instancji do podniesionych przez niego zarzutów (co do zarzutu braku zawiadomienia organów ścigania organ zajął stanowisko dopiero w odpowiedzi na skargę) wytworzyło u niego przekonanie, iż złożone przez niego odwołanie nie było w ogóle przedmiotem rozpatrzenia.

Natomiast Sąd I instancji ograniczył zakres kontroli wyłącznie do kontroli, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, nie dostrzegając naruszeń prawa procesowego przez organ II instancji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i które zostały naruszone w sposób wskazany w art. 174 p.p.s.a. oraz w zakresie oznaczonym przez kasatora w samej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wadliwość przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego autor skargi upatruje, tak jak to opisał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w tym, że Sąd I instancji zaakceptował brak odniesienia się organów do zarzutów skarżącego oraz w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a także nie przeprowadził dowodu z akt sprawy II SAB/Kr 61/11, czym naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej powołał art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał też, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł dwa zarzuty: 1) dotyczący tego, że organ I instancji nie złożył zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez skarżącego, co dotychczas czynił; 2) dotyczący zaniechania zebrania materiału dowodowego w sprawie przez organ I instancji, tj. powołania sprawy sygn. akt I SAB/Kr 3/08.

Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym do wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji, dlatego skarga kasacyjna w wypadku wniesienia jej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi oprócz wskazania naruszonych przepisów zawierać wywód dotyczący tego, że uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest wystarczającym uzasadnieniem w tej mierze jedynie zamieszczenie w zarzucie zwrotu, "że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego w kwestii naruszenia art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie zawiera żadnego wywodu poza ogólnikowymi stwierdzeniami, co powoduje, że zarzut ten nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Jeśli chodzi o podniesioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestię naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., to zaznaczyć należy, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił czego dowodzić miały te akta w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd I instancji wobec stanowiska skarżącego skupił się na wyjaśnieniu, że konieczną przesłanką warunkującą uzyskanie płatności bezpośrednich i uzupełniających jest otrzymanie przez rolnika numeru identyfikacyjnego nadawanego jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów. Numer identyfikacyjny nadany producentowi jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego - stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.), a zatem nie istnieje możliwość korzystania przez producenta z numeru identyfikacyjnego zmarłej matki. Każdy producent rolny może mieć tylko jeden indywidualny numer identyfikacyjny, który nie przechodzi na następcę prawnego, a co za tym idzie nie może on być przejmowany po poprzednim producencie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy skarżący posiadał taki indywidualny numer identyfikacyjny, czy też nie. Zarzucając naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jednak jaki dowód powinien być przeprowadzony, który potwierdziłby, że skarżący jest posiadaczem takiego numeru identyfikacyjnego i wobec tego płatności powinny być mu przyznane. Nie wyjaśnił też jaki wpływ na wynik sprawy mógł mieć fakt, że organ nie zawiadomił właściwych organów o popełnieniu przestępstwa przez skarżącego.

W tych okolicznościach, wobec nieusprawiedliwienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.