Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1616447

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 21 listopada 2013 r.
II GSK 1139/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Zielińska.

Sędziowie: NSA Zofia Przegalińska, del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 352/11 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. (dalej: WSA we W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 352/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia (...) maja 2011 r., nr (...) w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości: 1/ uchylił zaskarżoną decyzję, 2/ stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu i 3/ zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem z (...) kwietnia 2010 r. K. G. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z/s w L. B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2010 r. w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, z deklaracją przekształcenia zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w ramach PROW na lata 2004-2006. Wniosek przekazano do rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Decyzją z dnia (...) marca 2011 r., nr (...) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał K. G. wnioskowaną płatność w pomniejszonej wysokości, nie uwzględniając wszystkich zadeklarowanych działek.

Decyzją z dnia (...) maja 2011 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR we W. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że w przypadku części zgłoszonych działek płatność nie mogła zostać przyznana, gdyż w odniesieniu do tych działek K. G. nie spełniła warunków przewidzianych w przepisach prawa i nie mogła kontynuować PROW z lat poprzednich.

W skardze do WSA we W. K. G. wniosła o uchylenie decyzji wydanych w sprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. udział w tej sprawie zgłosiła O. S. P. sp. z o.o. we W. (dalej: Spółka) wyjaśniając, że jest następcą prawnym K. G. Spółka wskazała, że K. G. przekazała jej w posiadanie sporne działki, czyli działki wykluczone z wniosku o przyznanie płatności i złożyła wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania administracyjnego. Spółka uznała, że decyzja o przyznaniu płatności skierowana została do osoby niebędącej stroną.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. WSA we W. uwzględnił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, ponieważ podjęte rozstrzygnięcie jest przedwczesne. W ocenie Sądu I instancji, organ II instancji nie wyjaśnił należycie aspektów podmiotowych postępowania w ujęciu postanowień § 23 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", a zatem przepisu o zasadniczym znaczeniu dla załatwienia sprawy.

Przywołany przepis w ust. 1 stanowi: że w razie przeniesienia umową sprzedaży, dzierżawy lub inną posiadania gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa albo stada zwierząt ras lokalnych wnioskodawcy, nowy posiadacz tego gospodarstwa lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na miejsce wnioskodawcy, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne lub stado zwierząt ras lokalnych, objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wnioskodawcy. Wymagania formalne, co do wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania oraz rodzaju załączników prawodawca określił w ust. 2-5 wskazanego przepisu.

Sąd I instancji wskazał, że pierwotnym wnioskodawcą była w tej sprawie K. G. i do niej organy obu instancji skierowały swoje rozstrzygnięcia. Tymczasem w toku trwającego postępowania sądowoadministracyjnego okazało się, że na etapie postępowania odwoławczego Spółka w dniu (...) kwietnia 2011 r. złożyła wniosek do organu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2010 r. wraz z umową z dnia (...) marca 2011 r. przekazującą posiadania gruntów rolnych oraz przejmującą zobowiązania rolnośrodowiskowe. Do swojego wniosku Spółka załączyła oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych od K. G. działkach rolnych i wykaz tych działek. W świetle dokumentów zgromadzonych w sprawie organy przyznały, że wniosek Spółki z dnia (...) kwietnia 2011 r. jest wnioskiem o wstąpienie do toczącego się postępowania o przyznanie K. G. płatności rolnośrodowiskowej za 2010 r. w ramach PROW na lata 2007-2013.

Skoro w toku postępowania odwoławczego pojawił się nowy podmiot, organ II instancji powinien rozważyć, czy doszło na tym etapie do przekształceń podmiotowych, tzn. do zmiany strony postępowania, uwzględniając brzmienie cytowanego § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: "k.p.a.". Innymi słowy, należało ustalić czy Spółka występuje w sprawie w charakterze podmiotu przejmującego grunty K. G. zgłoszone przez nią do płatności oraz jej dotychczasowe zobowiązania rolnośrodowiskowe, czyli wstępuje w miejsce dotychczasowego posiadacza, czy też działa jako podmiot ubiegający się na swoją rzecz o przyznanie tej samej płatności.

Sąd I instancji podkreślił, że w razie przeniesienia posiadania całego gospodarstwa rolnego od pierwotnego wnioskodawcy (lub części tego gospodarstwa), przejemcy przysługuje uprawnienie do wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na miejsce, a nie obok pierwotnego wnioskodawcy. Konstrukcja § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego umożliwia w konsekwencji dokonanie zmiany podmiotowej już toczącego się, lecz jeszcze niezakończonego postępowania, prowadzonego w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Wyraźnie również wskazuje, że w odniesieniu do tych samych gruntów przysługuje tylko jedna płatność, o którą może się skutecznie ubiegać tylko jeden podmiot.

Zdaniem Sądu I instancji podstawową powinnością organu było ustalenie czy w sprawie wystąpiła sytuacja opisana w § 23 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organy uczyniły to dopiero po zakończeniu postępowania wydając postanowienie z dnia (...) lutego 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Spółki o wstąpienie do toczącego się postępowania. Działanie takie jest spóźnione, bo wniosek został złożony jeszcze w toku postępowania. W tym celu należało formalnie rozpatrzeć wniosek. Skoro jednak organ zaniechał tych działań wynikających wprost z treści art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) w zw. z § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to Sąd I instancji musiał uchylić zaskarżoną decyzję. Przyjąć należy, że stwierdzone uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ o tożsamości sprawy w sensie materialnym i procesowym decydują jej aspekty przedmiotowe i podmiotowe. Na organie spoczywa z urzędu obowiązek wyjaśnienia wszystkich tych elementów. Decyzja musi być skierowana do strony postępowania, w przeciwnym razie jest nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA we W. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia (...) kwietnia 2011 r. o wstąpienie do toczącego się postępowania. W szczególności organ winien ocenić czy czynność prawna przeniesienia posiadania działek była ważna i wywołała skutki prawne dla płatności. W zależności od tego ustalenia organ wyda decyzję.

II

Skargę kasacyjną złożyła K. G.

Wyrok zaskarżyła w całości. Oświadczyła, że cofa skargę na decyzję z dnia (...) maja 2011 r. w części, w której decyzja jest dla niej korzystna i wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz umorzenie postępowania w tej części z uwagi na możliwość uzyskania w ponownym postępowaniu decyzji na swoją niekorzyść.

Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. Przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy:

1.

art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a tym samym wydanie orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się w zakresie tej części decyzji, która była dla skarżącej korzystna,

2.

art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do większości zarzutów skarżącej,

3.

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- wadliwe przedstawienie stanu sprawy (wniosek o płatność),

- wadliwe przedstawienie stanowiska uczestnika postępowania (Spółki),

- wadliwe wyjaśnienie podstawy prawnej,

- brak precyzyjnego wskazania jaki stan prawny (i na jaki dzień) był podstawą rozstrzygnięcia, gdy przywołane rozporządzenie rolnośrodowiskowe było wielokrotnie nowelizowane,

- brak wskazania, czy § 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego był podstawą rozstrzygnięcia, gdy organ oparł zaskarżoną decyzję na tym przepisie,

- wadliwe wskazanie co do dalszego postępowania organu,

4.

art. 152 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, gdy decyzja ta została już wykonana, a orzeczenie o odwrócenie wykonania decyzji stanowi naruszenie art. 134 p.p.s.a. jako orzeczenie na niekorzyść skarżącej,

5.

art. 153 p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej również w zakresie, w jakim skarżąca uzyskała pozytywną dla siebie decyzję, oraz poprzez nakazanie organowi zbadania, czy czynność faktyczna przeniesienia posiadania działek (nazwana przez Sąd I instancji czynnością prawną) była ważna i czy wywołała skutki prawne;

II. Prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:

1.

§ 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, że nowy posiadacz gospodarstwa może wstąpić do toczącego się postępowania w miejsce dotychczasowej strony (pierwotnego wnioskodawcy), przejmując uprawnienia dotychczasowej strony postępowania bez jej zgody,

2.

§ 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez milczące zaakceptowanie oparcia na tym przepisie rozstrzygnięcia organu o nabyciu przez skarżącą uprawnienia do przystąpienia do realizacji nowego programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007-2013, gdy prawo nie wyznacza w tym zakresie pola do rozstrzygnięć organu,

3.

art. 21 Konstytucji RP poprzez uznanie, że właściciel i posiadacz gruntów może być wywłaszczony bez odszkodowania z prawa do pobierania pożytków w formie płatności unijnych z posiadanych przez siebie gruntów tylko z powodu wydania przez organ administracji stosownej decyzji z nieuzasadnioną zwłoką,

4.

art. 24 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organ może odebrać rolnikowi efekty jego pracy wyłącznie z powodu wydania przez organ administracji stosownej decyzji z nieuzasadnioną zwłoką,

5.

art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że skarżąca może utracić przysługujące jej płatności za 2010 r., wypracowane znacznym wysiłkiem osobistym i finansowym, wyłącznie przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej - wydanie przez organ administracji stosownej decyzji z nieuzasadnioną zwłoką.

Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd nie rozważył czy wniosek o wstąpienie nowego posiadacza gruntów do toczącego się postępowania w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy może być skuteczny bez zgodnej woli obu stron. Takiej woli skarżąca nigdy nie wyraziła.

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR we W. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, z tego powodu nie mogła być uwzględniona.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zakres rozpoznania skargi kasacyjnej wyznacza treść art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zgodnie z którym podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna K. G. została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, Sąd II instancji musi odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż ustalenie, że objęty skargą kasacyjną wyrok nie narusza w tym zakresie prawa, daje podstawę do oceny sposobu kontroli przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania kasatorka wskazuje naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a. Tak zbudowany zarzut kasacyjny nie spełnia warunków formalnych. NSA podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym zarówno w zakresie treści ale także i formy. Skutkiem takiego jej ukształtowania jest wymóg konkretnego postawienia zarzutu kasacyjnego oraz uzasadnienie, w tym wskazanie związku podniesionego naruszenia z rozstrzygnięciem sprawy. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa wskazany w petitum skargi nie może być przez Sąd II instancji domniemywany lub uzupełniany. Powinien on wprost wynikać z treści skargi. Wymogu tego nie spełnia wskazany wcześniej zarzut, gdyż kasatorka nie wskazuje, który przepis z art. 145 § 1 p.p.s.a. został naruszony. Zauważyć należy, że ten przepis ma trzy paragrafy, a § 1 trzy punkty. Każda z tych jednostek jest odrębnym przepisem prawnym, którego naruszenie może prowadzić do wadliwości wyroku. Wprawdzie strona wnosząca skargę kasacyjną wskazuje, że w jej ocenie wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo uchyla decyzję i jest to działanie na niekorzyść strony, jednak nie określa podstawy tego uchylenia, co w ocenie Sądu II instancji jest wadą, która nie może zostać konwalidowana w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego może mieć miejsce w przypadku merytorycznego orzekania, co zasadniczo nie jest właściwością orzeczenia sądu administracyjnego. Nadto przyjąć należy, że zakaz reformationis in peius nie wiąże sądu w przypadku uchylenia skarżonego orzeczenia ze względów procesowych, ponieważ w tych przypadkach nie można jednoznacznie przesądzić o niekorzystnym charakterze wyroku. W sprawie objętej skargą kasacyjną uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego związanego z podmiotem składającym wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i określeniem podmiotu, któremu taka pomoc powinna być przyznana oraz ustalenie jej zakresu. Poza tym należy mieć na uwadze, że naruszenie przepisu prawa może mieć miejsce wówczas, gdy Sąd I instancji przepis stosował. WSA we W. nie odnosił się do treści tego przepisu, ale nawet mimo tego NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył tej regulacji, a skarga kasacyjna nie wskazuje, że naruszenie polegało na niezastosowaniu art. 134 § 2 p.p.s.a.

W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie ma zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Podkreślić należy, że uzasadnienie zawierając wskazane elementy ma być jednak logiczne i zwięzłe, zatem odnoszenie się do wszystkich zarzutów skargi nie może być bezkrytycznym powielaniem tych fragmentów i żądań skargi, które nie mają prawnego uzasadnienia albo w danym stanie faktycznym nie mogą mieć znaczenia, bo nie mogą być rozważane z wyprzedzeniem jako potencjalne kryteria kontroli rozstrzygnięć w przyszłości. Uzasadnienie skarżonego wyroku wypełnia wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. z punktu widzenia przedmiotu objętego sądową kontrolą.

Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 152 w związku z art. 134 p.p.s.a. Z faktu wykonania decyzji, a więc wypłaty stosownej pomocy finansowej na rzecz skarżącej K. G. nie wynika bezprzedmiotowość orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a. Zasadniczo przyjmuje się, że rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności stanowi obligatoryjny element każdego wyroku, który rozstrzyga sprawę sądowoadministracyjną w sposób merytoryczny.

W ocenie NSA nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez wskazanie kierunku działań organów w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z treści tego przepisu wynika zasada związania Sądu I instancji oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku uwzględniającym skargę. Naruszenie tego przepisu przez WSA we W. mogłoby polegać tylko na tym, że ten Sąd nie zawarłby w wyroku oceny prawnej lub wskazań, jednak te elementy zawiera wyrok objęty skargą kasacyjną.

Wobec uchylenia decyzji na skutek uwzględnienia skargi z przyczyn procesowych przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jakiego dopuścił się w wyroku WSA we W. Jednak Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję wskazał pośród wytycznych kierunek prowadzenia postępowania ze względu na treść przepisów materialnych. Z tego powodu NSA uznaje za zasadne odnieść się do zarzutów skargi określonych w jej pkt II. Zdaniem Sądu wyrok objęty skargą kasacyjną nie narusza § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż Sąd I instancji nie przesądził podmiotowego zakresu uzyskania pomocy finansowej w ramach programu rolnośrodowiskowego. Wskazał tylko, że należy ustalić kto i w jakim charakterze ubiega się o tę pomoc, podkreślając, że w odniesieniu do tych samych części gospodarstwa taka pomoc może być przyznana jednemu podmiotowi nawet w sytuacji, gdy to gospodarstwo znajduje się w posiadaniu kilku osób.

Sąd I instancji nie naruszył § 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż tego przepisu nie stosował, bo w tym zakresie nie dokonywał kontroli, skoro przepisu tego nie stosowały organy i w realiach sprawy nie mógł on być stosowany. Podobnie Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 21, art. 24, art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, skoro te przepisy nie były stosowane jako podstawa zaskarżonej decyzji, zatem nie mogły być również naruszone w postępowaniu kontrolnym.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.