Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1774784

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 kwietnia 2015 r.
II GSK 1118/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Cezary Pryca.

Sędziowie NSA: Krystyna Anna Stec (spr.), Henryk Wach.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 718/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Wojewody M. z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...) w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.,

2.

zasądza od Gminy Miasta R. na rzecz Wojewody M. 3 700 (trzy tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 718/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia (.) maja 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewody (...) na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia (...) maja 2013 r. Starosta R., działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.), art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.; dalej: u.f.p.) oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 769 z późn. zm.; dalej: o.p.) w zw. z art. 67 u.f.p. i art. 9a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), orzekł o określeniu zobowiązania Gminy Miasta R. wobec Powiatu R. z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy w R. za okres styczeń - luty 2013 r. na kwotę 150 638,11 zł.

Uzasadniając Starosta przytoczył brzmienie art. 9a ust. 1-3 ustawy o promocji i wskazał, że mimo prowadzonych negocjacji pomiędzy Powiatem R. jako powiatem prowadzącym, a Gminą Miasta R. jako powiatem dotującym, nie doszło do zawarcia porozumienia w sprawie współfinansowania Powiatowego Urzędu Pracy w R. w 2013 r. Przysługująca powiatowi dotacja na współfinansowanie kosztów działalności PUP to niepodatkowa należność budżetowa o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy, decyzje w odniesieniu do tych należności przysługujących powiatowi wydaje w I instancji starosta.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r. Wojewoda (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził m.in. że roszczenie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia, ma charakter publicznoprawny, bowiem obowiązek jego ponoszenia wynika wprost z przepisów ustawy. Porozumienie, o którym mowa w ust. 3 art. 9a ww. ustawy, ma typowy charakter porozumienia administracyjnego, dlatego też użytego tylko w ust. 4 tegoż artykułu pojęcia "roszczenie" nie można traktować w kategoriach cywilistycznych w odróżnieniu od treści pozostałych ustępów tego artykułu, które stanowią o administracyjnym charakterze tego rodzaju współfinansowania.

Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że WSA rozpatrując spór kompetencyjny pomiędzy SKO, a Wojewodą (...) w analogicznej sprawie, postanowieniem z dnia 2 października 2012 r. (sygn. akt II GW 15/12) wskazał Wojewodę (...) jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty R. Zauważył, że z uzasadnienia wskazanego orzeczenia NSA nie wynika, aby sąd podjął jakiekolwiek rozważania dotyczące charakteru prawnego powstałego sporu i jego możliwości rozstrzygnięcia na gruncie prawa cywilnego. Z powyższego Wojewoda wywiódł, że NSA zaakceptował administracyjny charakter powstałego sporu.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. niewyłączenia się starosty z postępowania, Wojewoda stwierdził, że w niniejszym postępowaniu Starosta R. występuje jako organ, a nie jako pracownik organu, tym samym przepisy dotyczące wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mają zastosowania.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody (...) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła Gmina Miasta R.

Sąd I instancji uzasadniając swój rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270); dalej: p.p.s.a.), z brzmienia przepisu art. 10 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia wywiódł, że postępowania prowadzone na podstawie art. 9a ww. ustawy są postępowaniami administracyjnymi. Orzekanie przez właściwy organ o roszczeniu wynikającym z art. 9a ust. 4 tej ustawy pomiędzy powiatem prowadzącym i powiatem dotującym spełnia zaś przesłanki konkretności charakteryzujące pojęcie sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do uznania za zasadne zarzutów naruszenia art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia, art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a., jak również uznania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej za dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu błędnego przyjęcia, że roszczenie wynikłe z niezawarcia porozumienia pomiędzy powiatem prowadzącym, a powiatem dotującym ma charakter publicznoprawny i może być dochodzone w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji uznał jednak za zasadne zarzuty skarżącej co do niezastosowana w sprawie przez organy obu instancji art. 24 § 1 pkt 1 i art. 26 § 2 i 3, a ponadto art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wyjaśniając wskazał, że w myśl art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.; dalej: u.s.p.) zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu i w jego skład wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru, w starostwie powiatowym są to starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu - jeżeli statut powiatu tak stanowi. Jak wynika z § 80 ust. 1 Statutu Powiatu R. ze Starostą i Wicestarostą nawiązuje się stosunek pracy na podstawie wyboru. W tych okolicznościach Starosta R., reprezentujący na zewnątrz Powiat R., będąc jednocześnie pracownikiem Starostwa i organem właściwym w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia, jak to wynika z art. 10 ust. 7 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, w sprawie, w której przedmiotem jest roszczenie Powiatu R. z art. 9a ust. 4 tej ustawy, jako powiatu prowadzącego, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Innymi słowy, w ocenie WSA, pozostawanie przez Starostę R. w stosunku zatrudnienia, o którym mowa wyżej i sprawowanie funkcji organu wykonawczego Powiatu R., poprzez przewodniczenie Zarządowi tego Powiatu, a tym samym pełnienie funkcji jego przedstawiciela ustawowego można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć, chociażby pośredni, wpływ na prawa lub obowiązki Starosty. Powyższe wypełnia zdaniem Sądu I instancji przesłanki art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. i sprawia, że wyłączona jest możliwość upoważnienia przez Starostę innej osoby do załatwienia niniejszej sprawy oraz że zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 26 § 3 k.p.a., gdyż Starosta R. stał się niezdolny do załatwienia niniejszej sprawy. Tym samym wobec brzmienia tego przepisu zastosowanie znajduje art. 26 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda (...) zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1)

prawa materialnego, tj. art. 60 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p., przez uznanie, że nie mają one zastosowania w sprawie,

2)

prawa procesowego, tj.:

a)

art. 141 § 4 p.p.s.a.,

b)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i 3 k.p.a. przez uznanie, że starosta R. podlega wyłączeniu i on, jak i wszyscy pracownicy Starostwa są niezdolni do załatwienia sprawy,

- które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że WSA pobieżnie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., a brak szczegółowego wyjaśnienia w tym zakresie, powoduje, że u organu może występować stan wątpliwości co do dalszego kierunku prowadzenia postępowania, zwłaszcza czy wskazana podstawa prawna decyzji jest prawidłowa.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, WSA dokonał również niewłaściwego zastosowania przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz art. 26 § 3 k.p.a., podczas gdy zastosowanie powinien mieć jedynie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p., który wyklucza zastosowanie ww. przepisów k.p.a. w sprawie. Starostwo R. nie jest stroną postępowania, a tylko beneficjentem. Stroną jest Gmina Miasta R., a Starosta R. jedynie wydaje decyzję. Starostwo ma zatem interes faktyczny w tym, aby odzyskać pieniądze wydatkowane na zadanie, które wykonało za inny podmiot. Interes ten nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym, który swój interes musi mieć w konkretnym przepisie prawa materialnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 powołanej ustawy, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Przechodząc do zbadania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy podnieść, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy Starosta R. był uprawniony do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania Gminy Miasta R. wobec Powiatu R. z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy, czy też w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające jego wyłączenie od orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Starosta R., reprezentujący na zewnątrz Powiat R., będąc jednocześnie pracownikiem Starostwa i organem właściwym w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia, podlega wyłączeniu od rozpoznawania sprawy w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy, a to z uwagi na treść art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że podstawą ustalania zdolności do załatwiania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej są przepisy materialnego prawa administracyjnego. Pozbawienie tej zdolności na podstawie przepisu prawa procesowego może nastąpić gdy tak stanowi wprost przepis prawa procesowego. Oznacza to, że wykładnia przepisów prawa procesowego nie może podważać regulacji zawartych w prawie materialnym, a zatem wykładnia tych przepisów nie może być oparta o formalistyczne ujęcie w zakresie struktury organizacyjnej bez uwzględnienia regulacji odnoszących się do właściwości określonych w przepisach prawa materialnego.

Z tych względów, przy interpretacji treści art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., w zakresie zastosowania tej regulacji do Starosty R., nie można tracić z pola widzenia regulacji odnoszących się do zadań i kompetencji tegoż organu określonych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Określone w art. 9 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zadania samorządu powiatu realizowane są przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Stosownie do treści art. 33b u.s.p. w skład powiatowej administracji zespolonej wchodzą: starostwo powiatowe, powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną samorządu powiatu, oraz jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Z kolei z treści art. 9a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że powiatowy urząd pracy realizujący zadania, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy na obszarze kilku powiatów, jest współfinansowany z budżetów tych powiatów. Podkreślić należy, że "powiat prowadzący", a więc taki którego jednostką organizacyjną jest powiatowy urząd pracy, z mocy ustawy jest uprawniony do otrzymywania dotacji celowych na wydatki bieżące z budżetów innych powiatów- "powiatów dotujących". Ustawodawca przewidując obowiązek współpracy powiatów w zakresie współfinansowania wskazanych zadań przewiduje, iż podstawę tej współpracy stanowią zawierane między powiatami dwustronne porozumienia. Niewątpliwie stronami tego porozumienia są powiaty, a jego celem jest współfinansowanie kosztów funkcjonowania powiatowego urzędu pracy, który wykonuje zadania wszystkich powiatów biorących udział w tym porozumieniu. Istotą tych porozumień jest udział w wymiarze finansowym powiatów dotujących polegający na przekazywaniu powiatowi prowadzącemu urząd pracy określonych środków finansowych w postaci dotacji celowej na wydatki bieżące związane z realizacją zadań.

W przypadku niezawarcia porozumienia, o którym mowa w art. 9a ust. 3 ww. ustawy, zastosowanie znajduje regulacja prawna zawarta w treści ust. 4 art. 9a ustawy. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że "roszczenie", o którym mowa w powołanym przepisie art. 9a ust. 4 ustawy, posiada administracyjny charakter. Uprawnienie, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie prawa odnosi się do ustalenia wysokości kosztów poniesionych przez "powiat prowadzący" na działalność bieżącą powiatowego urzędu pracy za powiat, który jest zobowiązany do współfinansowania tych kosztów stosownie do zasad określonych w art. 9a ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ww. ustawy. Skoro ustawodawca wskazuje, że "roszczenie" odnosi się do kosztów, które zostały poniesione, to tym samym odnosi te koszty do tych, które były niezbędne w związku z realizacją zadań nałożonych i realizowanych przez powiatowy urząd pracy na terenie powiatu, który tych kosztów nie poniósł. Oznacza to, że powiatowy urząd pracy realizuje zadania także wobec mieszkańców powiatów, które nie uczestniczyły w porozumieniu, a są zobligowane do współfinansowania kosztów bieżących tegoż urzędu. Należy zaakceptować stanowisko prezentowane w doktrynie, że mieszkańcy powiatu, który nie zawarł porozumienia z "powiatem prowadzącym" urząd pracy, nie mogą być pozbawieni dostępu do usług i świadczeń tegoż urzędu tylko dlatego, że powiaty nie zawarły między sobą porozumienia (vide: S. Iwanowski, P. Sitniewski, Rola porozumień administracyjnych w działalności samorządu terytorialnego (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia..., s.147).

W związku z powyższym zauważyć należy, że "powiat prowadzący", mimo niezawarcia porozumienia będzie zobligowany do finansowania bieżącej działalności powiatowego urzędu pracy, także w zakresie jego działalności, co do której obowiązek ten spoczywa na "powiatach dotujących". W tym stanie rzeczy "roszczenie", o którym mowa w art. 9a ust. 4 ww. ustawy stanowi uprawnienie o charakterze publicznym, jednostki samorządu terytorialnego do egzekwowania od innego organu zachowania określonego w ustawie.

Odwołując się do argumentacji przedstawionej na wstępie niniejszych rozważań, przypomnieć także należy, że z treści art. 10 ust. 7 ww. ustawy jednoznacznie wynika jaki organ jest właściwy w pierwszej i w drugiej instancji w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że wskazany przepis prawa ma charakter klauzuli generalnej i to zarówno w odniesieniu do organu I instancji (starosty) jak i do organu wyższego stopnia (wojewody) (vide: postanowienie NSA z 8 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GW 2/08, wyrok NSA z 22 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 671/07, postanowienie NSA z 8 listopada 2007 r., sygn. akt I OW 79/07 niepublikowane).

Ponadto podkreślić należy, że w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II GW 15/12, Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą (...) a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w R., w przedmiocie organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty R. z dnia (...) marca 2012 r. o określeniu zobowiązania z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy, wskazał Wojewodę (...) jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Niewątpliwie postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym doprowadziło do wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji poddanej kontroli przez Wojewodę (...), która to decyzja została wraz z decyzją organu I instancji (Starosty R.) uchylona w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Zauważyć należy, że rozstrzygając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie, w której przedmiotem jest określenie wysokości zobowiązania Gminy Miasta R. wobec Powiatu R. z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy w R. za styczeń 2012 r., w zakresie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia odwołania znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 10 ust. 7 ustawy. Z uzasadnienia tegoż postanowienia wynika jednoznacznie, że NSA uznał, iż w tej sprawie decyzje w pierwszej instancji wydał organ właściwy, to jest Starosta R.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 170 p.p.s.a., orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w powołanym wyżej przepisie prawa w odniesieniu do sądów i organów administracji publicznej oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może ono być już poddane kolejnemu badaniu (vide wyrok NSA z 12 września 2014 r. sygn. akt I FSK 1016/13, niepublikowany).

W tym stanie rzeczy, w ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że znajduje zastosowanie regulacja prawna opisana w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie 2b petiutum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.