II GSK 1003/18, Kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2513628

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2018 r. II GSK 1003/18 Kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.).

Sędziowie: NSA Dorota Dąbek, del. WSA Urszula Wilk.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. G. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1399/16 w sprawie ze skargi H. G. i A. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza solidarnie od H. G. i A. M. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1399/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. G. i A. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z (...) maja 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H. G. i A. M. (dalej: skarżący) wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a)

art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżących w skardze zarzutów naruszenia "art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej k.p.a.) poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności pobieżne odniesienie się do zarzutów postawionych przez skarżących, ograniczające się w głównej mierze do potwierdzenia czynności i twierdzeń organu I instancji" oraz "naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji naliczeniu kary pieniężnej w kwocie 25.230,00 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez wymaganego zezwolenia", a także nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;

b)

art. 1 § 1 i 21 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8,9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo iż nie zebrano i rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono czy przyczepa z reklamą faktycznie znajdowała się na pasie drogowym we wszystkich dniach wskazanych w decyzji, co skutkowało nienależytym i nie wyczerpującym wyjaśnieniem skarżącym w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skarżący podnieśli, że braki w uzasadnieniu ww. wyroku powodują niemożność dokonania jego kontroli instancyjnej. Sąd nie podjął się skonfrontowania uzasadnienia zarzutów skargi ze stanowiskiem organu i jego działaniem. W efekcie, nie ma możliwości rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia wyroku.

Zdaniem skarżących, brak jest jednoznacznego dowodu potwierdzającego usytuowanie przyczepy z reklamą w tym samym miejscu. Nie zgodzili się, że dostatecznym potwierdzeniem tej okoliczności są protokoły kontrolne, które nie precyzują postoju reklamy. Skarżący kwestionowali ciągłość w usytuowaniu spornej reklamy. tym bardziej, że reklama była postawiona tylko w niektóre dni. Sąd natomiast uchylił się od dokonania szczegółowej oceny decyzji.

Ponadto, w ocenie skarżących, Sąd nie uwzględnił w swojej decyzji zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Pełnomocnik skarżących zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną zgłosili zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności powyższych zarzutów przypomnieć należy, że w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący winien wykazać, że naruszenie tych przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej do WSA decyzji, stwierdzenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.; dalej u.d.p.) oparto na ustaleniach dokonanych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a to na podstawie protokołów sporządzonych przez pracowników zarządcy drogi i dokumentacji zdjęciowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ustalenia te uznał za prawidłowe, stwierdzając, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organ bowiem, jak podkreślił Sąd orzekający, należycie uzasadnił stwierdzone w toku kontroli drogowej zajęcie pasa drogowego przez reklamę, w określonej w uzasadnieniu decyzji liczbie dni. W ocenie Sądu I instancji bezspornie wykazano fakt postoju przyczepy z umieszczoną na niej reklamą na podstawie protokół pomiaru reklamy sporządzonego przez służbę liniową Obwodu Drogowego w (...) oraz wykazu dni zajęcia pasa drogowego przez reklamę - sporządzonego w formie tabeli, w oparciu o dziennik objazdu. Jednocześnie, jak wskazano, adresatem decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego był podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego z tego względu, że jego reklama była zamocowana na przyczepie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty postawione w skardze kasacyjnej nie okazały się zasadne.

Zgodnie z objętym tym zarzutem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie tego przepisu trafnie podnosi się, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Powyższe wiąże się z powinnością przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu w sposób pełny i wnikliwy. Związanie sądu dotyczy zaś tylko granic sprawy, w której skarga została wniesiona, co oznacza, że sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Prawidłowość wskazania przez Sąd I instancji stanu faktycznego przyjętego przy orzekaniu i brak możliwości czynienia własnych ustaleń jest kwestią odrębną od zasady niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co do prawidłowości kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie odpowiadające kryteriom przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna czynią zadość wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.

W sprawie bowiem prawidłowo przyjęto, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez usytuowanie mobilnej reklamy przestrzennej w dniach wskazanych decyzją organu. Stwierdzenie obecności reklamy we wskazanej lokalizacji i daty zajęcia pasa drogowego przez przedmiotową reklamę zostały, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, ustalone prawidłowo, na podstawie codziennych objazdów drogi (...) i zostały potwierdzone przez pracowników Obwodu Drogowego w dołączonym do sprawy protokole kontroli reklamy. Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne w tej sprawie obejmowało okres faktycznej ekspozycji reklamy, począwszy od (...) stycznia 2016 r., co potwierdza dokumentacja fotograficzna, protokół obmiaru - do dnia trwałego usunięcia reklamy. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w protokole codziennych objazdów, co w trakcie postępowania administracyjnego nie zostało przez skarżących skutecznie zakwestionowane. Podnoszone natomiast przez skarżących wątpliwości, czy w określonych decyzją dniach ekspozycji reklamy po (...) stycznia 2016 r. reklama ta była usytuowana w tym samym miejscu, które obrazuje dokumentacja fotograficzna z (...) stycznia 2016 r. nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Skarżący bowiem nie przedstawili żadnego obiektywnego dowodu, by okoliczności sprawy były inne. Wobec tego uprawniony był wniosek organu, że w stwierdzonych po (...) stycznia 2016 r. dniach reklama funkcjonowała w pasie drogi. Jest to bowiem logiczny wniosek wynikający z dokumentów sprawy. Tym samym, w ocenie składu orzekającego, nie budzi wątpliwości że Sąd ten uznał materiał zgromadzony w sprawie za kompletny (w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i mogący być - przy dokonywaniu ustaleń faktycznych - przedmiotem swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.). W skardze kasacyjnej - co istotne zarzutu uchybienia art. 80 k.p.a. nie sformułowano.

Nieuzasadnione okazały się też zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie naruszenie wskazanych wyżej przepisów upatruje w nienależytym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającym na braku rozpoznania i dokonania oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez wymaganego zezwolenia, a także poprzez nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym.

W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. W judykaturze przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07).

W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że nie każde uchybienie wymogom uzasadnienia, w tym co do prawidłowości przytoczenia stanu faktycznego, musi skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - jako przepisu postępowania - może być bowiem skuteczny, jak już wyżej wskazano tylko jeżeli to uchybienie w okolicznościach konkretnej sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zasadniczo wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Co prawda Sąd I instancji w części poświęconej rozważaniom ograniczył się do stwierdzenia, że bezsporny stan faktyczny ustalono, nie naruszając przepisów postępowania, jednak zdaniem NSA nie można przyjąć, by mimo to przyjęty przy wyrokowaniu stan faktyczny nie był jednoznaczny, a zatem by uchybienia uzasadnienia w tym zakresie rodziły trudności w sformułowaniu zarzutów kasacyjnych, by uniemożliwiały kontrolę instancyjną i aby mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej połączył z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2687/14). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Skoro skarżący w skardze kasacyjnej skutecznie nie podnieśli zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tym samym stan faktyczny sprawy przyjęty do oceny zastosowanych przepisów prawa materialnego nie został zakwestionowany.

Konkludując, z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) NSA, zasądzając na rzecz organu 2.700 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował na etapie postępowania przed Sądem I instancji, sporządził w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną.

Natomiast zawarty w skardze kasacyjnej wniosek, oparty na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, wobec rozpoznania skargi kasacyjnej i wyniku tego postępowania, okazał się bezprzedmiotowy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.