Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723622

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 sierpnia 2019 r.
II FSK 903/19
Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej jako podstawa zarzutów.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Antoni Hanusz.

Sędziowie: NSA Stanisław Bogucki (spr.), WSA (del.) Alicja Polańska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 689/18 w sprawie ze skargi L.S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 10 kwietnia 2018 r., nr (...) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym

1) oddala skargę kasacyjną,

2) zasądza od L.S.

na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA/wyr. 1 - wyrok

Uzasadnienie faktyczne

1. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. o sygn. I SA/Gl 689/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę L.S. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor IAS w Katowicach) z dnia 10 kwietnia 2018 r., nr (...), wydane w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Gliwicach do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował również wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a) i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.) przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji uchylały się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez niezakwestionowanie przez WSA w Gliwicach, a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji w przedmiotowej sprawy przekroczyły granice swobodnej oceny materiału dowodowego, która w sprawie przybrała cechy oceny dowolnej, w szczególności w zakresie:

a) przyjęcie przez WSA w Gliwicach w ślad za organami obu instancji, że przedmiotowy tytuł wykonawczy dotyczy osoby zobowiązanego,

b) niedostrzeżenia przez WSA w Gliwicach, że organy obu instancji dokonały dowolnej zmiany treści przedmiotowego tytułu wykonawczego, polegającej na zastąpieniu wskazanego w nim adresu na adres ustalony przez organ,

c) niedostrzeżenia przez WSA w Gliwicach, że zastąpienie danych wskazanych w tytule wykonawczym przez działanie organu w rzeczywistości stanowi uzupełnienie lub zastąpienie tego aktu;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na zaakceptowaniu przez WSA w Gliwicach odmówienia zasadności zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów dotyczących niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, podczas gdy zarzut ten podlegał uwzględnieniu;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na zaakceptowaniu przez WSA w Gliwicach odmówienia zasadności zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, podczas gdy zarzut ten podlegał uwzględnieniu;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 34 § 4 u.p.e.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a., art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a., art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. i art. 35 § 1 k.p.a. przez zaaprobowanie przez WSA w Gliwicach faktu nieumorzenia przez organy obu instancji przedmiotowego postępowania, podczas gdy wskutek zasadności stawianych zarzutów opartych na art. 33 § 1 pkt 6 i 9 u.p.e.a. organy były zobowiązane do skorzystania z naruszonego przepisu, co powinno było skutkować umorzeniem przedmiotowego postępowania;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 74 ustawy z 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 425, dalej: ustawa o wzajemnej pomocy) przez odmowę uwzględnienia skargi przez WSA w Gliwicach w sytuacji, gdy wskutek niewłaściwego działania organu doszło do faktycznego uzupełnienia niektórych danych zobowiązanego, w efekcie czego organ prowadził postępowanie egzekucyjne w stosunku do osoby niewskazanej w jednolitym tytule wykonawczym;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 lit. b Dyrektywy Rady z 16 marca 2010 r. nr 2010/24/UE w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń (Dz.U.UE.L 31.3.2010.84/1, dalej: Dyrektywa Rady 2010/24/UE) w związku art. 9 k.p.a., art. 18 u.p.e.a. oraz art. 102 ust. 2 ustawy o wzajemnej pomocy przez wybiórcze zastosowanie przywołanej przez WSA w Gliwicach Dyrektywy Rady 2010/24/UE i oddalenie skargi wyłącznie w oparciu o jeden z punktów wskazanych w tym przepisie, podczas gdy w ustawie o wzajemnej pomocy zakres elementów wskazanych w jednolitym tytule wykonawczym został dokładniej sprecyzowany przez polskiego ustawodawcę, a więc to ta ustawa powinna była być zastosowana, co powinno było skutkować uwzględnieniem skargi przez WSA w Gliwicach;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 12 i art. 14 Dyrektywy Rady 2010/24/UE, art. 9 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. przez nieustalenie przez WSA w Gliwicach, że naruszenie to miało wpływ na postępowanie, w sytuacji, gdy udzielenie błędnego pouczenia stronie mogło wprowadzić w błąd uczestnika postępowania i narazić go na powstanie szkody, co stanowi potwierdzenie, iż postępowanie było prowadzone przez organy obu instancji w sposób tendencyjny, niewynikający z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., polegające na pominięciu przez WSA w Gliwicach, że postępowanie było prowadzone w sposób podważający zaufanie obywateli do organów podatkowych, co powinno byto skutkować uwzględnieniem skargi przez WSA w Gliwicach.

2.2. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

3.1. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach odpowiada prawu. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią powielenie argumentów formułowanych pierwotnie w toku postępowania podatkowego i w skardze do Sądu pierwszej instancji, zaś główna oś sporu w sprawie koncentruje się na tym, czy prawidłowo organy podatkowe postąpiły nie umarzając postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego wierzyciela z Niemiec oraz czy właściwie nie uznały za zasadne zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w oparciu o art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 9 u.p.e.a.

3.2. Odnosząc się do zarzutów opartych na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 9 u.p.e.a., tj. dotyczących niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego oraz prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one nieuzasadnione. Przyczyny niedopuszczalności egzekucji, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., mają charakter formalny, w przeciwieństwie do merytorycznych z art. 33 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna ze względów przedmiotowych, w szczególności gdy obowiązek podlega egzekucji sądowej i ze względów podmiotowych, co do zasady wobec osób, które korzystają z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych i w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy lub powszechnie ustalone zwyczaje międzynarodowe nie podlegają orzecznictwu organów polskich. Niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych będzie miała miejsce także wtedy, gdy dany obowiązek wynika z decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym. Prowadzone przez organ egzekucyjny z urzędu badanie dopuszczalności egzekucji powinno obejmować przede wszystkim ustalenie, czy dopuszczalna jest egzekucja oznaczonego obowiązku, a ponadto czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej mamy więc do czynienia, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., II FSK 2615/10).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ze względów podmiotowych, jak i przedmiotowych, egzekucja jest dopuszczalna, nie zachodzi bowiem żadna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Akta sprawy nie zawierają informacji, że skarżący wskazał na jakiekolwiek okoliczności wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów podmiotowych dotyczących jego osoby. Należności objęte tytułem wykonawczym podlegają egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Artykuł 2 § 1 pkt 8 u.p.e.a. stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają m.in. należności pieniężne państwa członkowskiego wynikające z tytułu podatków i należności celnych pobierane przez to państwo lub w jego imieniu, przez jego jednostki podziału terytorialnego lub administracyjnego, w tym organy lokalne, lub w imieniu tych jednostek lub organów, a także w imieniu Unii Europejskiej. Należność podatkowa w sprawie dotyczy jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej, tj. Republiki Federalnej Niemiec, zaś w tytule wykonawczym widnieje podatek od dochodu od kapitału, co mieści się w katalogu obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej.

Nie zachodzi także w sprawie sytuacja zastosowania niedopuszczalnego środka egzekucyjnego, ponieważ organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zobowiązanego w ING Banku Śląskim S.A. oraz PKO BP S.A. Zgodnie natomiast z katalogiem środków egzekucyjnych wymienionym w art. 1a pkt 12 w związku z przepisami rozdziału 4 u.p.e.a. zastosowany środek egzekucyjny jest możliwy do zastosowania. Powyższe powoduje, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, w zaistniałym stanie faktycznym organy nie naruszyły art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. tj. prowadzenia egzekucji przez organ niewłaściwy to Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w przypadku tytułów zagranicznych podmiotem krajowym właściwym do spraw wymiany międzynarodowej jest Biuro Wymiany Informacji Podatkowych w Poznaniu, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie wyznaczenia centralnego biura łącznikowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 300), i to do tego Biura został skierowany jednolity tytuł wykonawczy wraz z wnioskiem państwa członkowskiego. Zgodnie z art. 9 ustawy o wzajemnej pomocy, odpowiedzialne za kontakty z państwami członkowskimi lub państwami trzecimi w zakresie wzajemnej pomocy jest centralne biuro łącznikowe, do zadań którego należy m.in. weryfikowanie i przekazywanie naczelnikom urzędów skarbowych i organom egzekucyjnym wniosków państw członkowskich lub państw trzecich o udzielenie pomocy; przekazywanie dokumentów, informacji i wniosków, innych niż określone w pkt 1, związanych z realizacją wzajemnej pomocy.

Niemiecki wierzyciel wnioskujący w sprawie (Finanzamt L.) wskazał w skierowanym wraz z wnioskiem do Biura Wymiany Informacji Podatkowych w Poznaniu jednolitym tytule wykonawczym z dnia 11 lipca 2017 r. adres zobowiązanego w B. Jednakże od dnia 3 czerwca 2015 r. miejscem zamieszkania zobowiązanego było Z. Następnie biuro łącznikowe przesłało przedmiotowy i zweryfikowany jednolity tytuł wykonawczy, zgodnie właściwością, do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. Dysponowało ono bowiem, na podstawie wniosku o odzyskanie należności pieniężnych oraz jednolitego tytułu wykonawczego, danymi pozwalającymi na identyfikację podmiotu zobowiązanego. Takie działanie było zgodne z powołanymi wyżej przepisami. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że celem działań organu na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego państwa członkowskiego jest podjęcie środków odzyskiwania wierzytelności, a dane zawarte w tych dokumentach powinny umożliwiać realizację tego celu. Takie zapatrywanie potwierdza art. 12 ust. 1 lit. b Dyrektywy Rady nr 2010/24/UE, według którego jednolity tytuł wykonawczy umożliwiający egzekucję powinien zawierać co najmniej nazwę/nazwisko i inne dane istotne do celów zidentyfikowania dłużnika. Trafnie zatem organy podatkowe postąpiły, a WSA w Gliwicach zaakceptował, że skoro zaoferowane przez państwo członkowskie dane pozwoliły na zidentyfikowanie dłużnika, w tym - z udziałem biura łącznikowego uprawnionego do stosownej weryfikacji - jego aktualnego adresu, i przesłanie tytułu zgodnie z właściwością do Naczelnika Urzędu Skarbowego (art. 22 § 2 u.p.e.a.), to działanie takie nie uzasadnia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Powyższe potwierdza również art. 73 ust. 1 ustawy o wzajemnej pomocy, zgodnie z którym przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych organ egzekucyjny podejmuje wszelkie niezbędne czynności zmierzające do wyegzekwowania należności pieniężnych na podstawie wniosku o odzyskanie należności pieniężnych pochodzącego od państwa członkowskiego.

3.3. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że ustalenie aktualnego adresu zobowiązanego, który jest niezbędny dla wszczęcia egzekucji administracyjnej, jest modyfikacją jednolitego tytułu wykonawczego w rozumieniu art. 74 ustawy o wzajemnej pomocy bowiem minimalnym wymogiem danych o jakich mowa w art. 12 Dyrektywy Rady nr 2010/24/UE są imię i nazwisko skarżącego oraz inne dane niezbędne do identyfikacji podmiotu. Znajduje się w nim także adres, o którym mowa w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy, który potwierdził identyfikację skarżącego, zamieszkałego najpierw w B., a następnie w Z. Powyższe działanie organu nie naruszało art. 80 k.p.a.

3.4. W sprawie konieczne jest także podkreślenie, że skarżący w piśmie z dnia 28 sierpnia 2017 r. zastrzegł, że wnosi zarzuty wyłącznie w trybie art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 9 u.p.e.a. dlatego słusznie stwierdził organ, że zarzuty naruszenia art. 59 § 1 pkt 4 i 7 u.p.e.a. nie mogły podlegać rozpatrzeniu w tym postępowaniu przez organ drugiej instancji i prowadzić do jego umorzenia z uwagi na to, że przesłankami umorzenia w tym trybie są przesłanki określone w art. 59 § 1 u.p.e.a. Powyższe spowodowane jest odrębnością i samodzielnością dwóch trybów zaskarżenia skutkujących ewentualnym umorzeniem postępowania egzekucyjnego tj. możliwość umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. w związku z wniesieniem zarzutów i możliwość umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 u.p.e.a. w związku z wniesieniem wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Każdy tryb wskazuje na odrębne przesłanki umorzenia tj. odrębne dla trybu art. 34 w art. 33 § 1 pkt 6, 8 i 9 u.p.e.a. oraz odrębnie dla trybu art. 59 w art. 59 § 1 pkt 4, 6, 7, 9 i 10 u.p.e.a. - uwzględniając, że obowiązek stanowi należność pieniężną państwa członkowskiego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach zawiadomieniem z 10 kwietnia 2018 r. poinformował skarżącego, że w sprawie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 pkt 4 i 7 u.p.e.a. właściwy jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. i powinien wnieść do tego organu stosowne żądanie.

3.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 i art. 14 Dyrektywy Rady nr 2010/24/UE w związku z art. 9 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. przez udzielenie skarżącemu błędnego pouczenia w jednolitym tytule wykonawczym, to Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z WSA w Gliwicach, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora IAS w Katowicach z dnia 10 kwietnia 2018 r. Zasadnie Sąd w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że to postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zawierają pouczenia o prawie wniesienia zażalenia oraz skargi do sądu administracyjnego, oparte na prawidłowych przepisach prawa krajowego. Natomiast pouczenie na jednolitym tytule wykonawczym wystawione przez organ państwa członkowskiego nie odnosi się do trybu postępowania realizowanego przez krajowy organ egzekucyjny, a zatem nie mogło wprowadzić skarżącego w błąd w tym zakresie.

3.6. W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne, a orzeczenie WSA w Gliwicach za odpowiadające prawu. Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.