Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1749413

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 czerwca 2015 r.
II FSK 2082/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz.

Sędziowie NSA: Tomasz Kolanowski (sprawozdawca), Jerzy Płusa.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 1369/12 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2012 r. nr (...) w przedmiocie podatku od nieruchomości za okres od marca do grudnia 2010 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r. (sygn. akt I SA/Kr 1369/12), mocą którego oddalono skargę J. D. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO) z dnia 13 czerwca 2012 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za okres od marca do grudnia 2010 r. Postępowanie w sprawie toczyło się przy udziale T. K. i A. P.

W motywach orzeczenia Sąd podał, że w stosunku do T. K., A. P. i J. D. (dalej: współwłaściciele) toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości, dotyczące działki nr 51/28, w obrębie nr 47, w jednostce ewidencyjnej N. W toku postępowania ustalono, że działka ta jest sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe i podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. W przekonaniu współwłaścicieli dostęp do nieruchomości jest utrudniony z powodu całkowitego zarośnięcia terenu, więc stanowi niedostępny dla nich nieużytek, wymagający znacznych nakładów finansowych. Zasygnalizowano ponadto, że między współwłaścicielami a Prezydentem Miasta K. toczy się spór o wykupienie przez Gminę Miejską K. przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia 17 maja 2011 r. Prezydent Miasta K. ustalił dla współwłaścicieli wysokość zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości za okres od marca do grudnia 2010 r. na kwotę 1930 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że działka, której dotyczy podatek, jest sklasyfikowana jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Działka nie stanowi nieruchomości rolnej ani leśnej, na co nie wpływa także okoliczność, iż jest porośnięta drzewami i krzewami (o rolnym lub leśnym charakterze nieruchomości rozstrzyga bowiem zapis w ewidencji gruntów). Zgodnie z art. 21 Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.; dalej: p.g.k.) podstawą wymierzania podatków są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, które mają moc dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Organ I instancji zwrócił uwagę, że podatek od nieruchomości jest podatkiem majątkowym i nie jest zależny od istnienia dochodów z nieruchomości. Nie wpływa na niego również przeznaczenie nieruchomości wynikające z miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż podatek dotyczy aktualnego stanu nieruchomości, a nie przyszłego możliwego przeznaczenia gruntu.

Pismem z dnia 30 maja 2011 r., współwłaściciele złożyli odwołanie od powyższej decyzji do SKO. Stwierdzono w nim, że podana w zaskarżone decyzji klasyfikacja spornej działki jako Bz (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe) jest całkowicie niezgodna z rzeczywistym stanem faktycznym tej nieruchomości.

Decyzją z dnia 18 lipca 2011 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że nieruchomość stanowi grunt podlegający opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, którego wysokość została ustalona przez Prezydenta w zgodzie z obowiązującymi przepisami, w tym przy zastosowaniu prawidłowych stawek podatku z uchwały RMK. Organ II instancji stwierdził, że Prezydent był związany danymi ujętymi w ewidencji gruntów i budynków, a brak dochodów z nieruchomości czy też zdrowotny i intelektualny stan podatników nie mają znaczenia dla bytu ani wysokości podatku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 122, art. 180, art. 187 § 1 oraz art. 191 Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1511/11, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lipca 2011 r. WSA wskazał, że organ odwoławczy nie uwzględnił rzeczywistego stanu gruntów i nie dostosował sposobu jego opodatkowania do tego stanu rzeczy. Ponadto nie został wykorzystany tryb z art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613; dalej: o.p.), by strona mogła wypowiedzieć się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Takie naruszenie prawa procesowego mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jako że organ podatkowy może w niektórych przypadkach odstąpić od przyznania danym ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków bezwzględnej mocy dowodowej lub zawiesić postępowanie do czasu wyjaśnienia istotnego zagadnienia przez inny organ. Natomiast w sprawie przedłożono dowód, że toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany użytku gruntowego w stosunku do spornej działki. Przed wydaniem decyzji przez organ II instancji zaistniały więc okoliczności istotne dla oceny mocy dowodowej zgromadzonych w ewidencji budynków i gruntów. Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO dokonało wnikliwej analizy wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, wyznaczając stronie - przed wydaniem decyzji - siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

W ponownym postępowaniu wyznaczono współwłaścicielom siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

A. P. przedłożył decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 13 grudnia 2011 r., w której orzeczono o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. 47, jednostka ewidencyjna N. w ten sposób, że ujawnia się w miejsce dotychczasowych użytków według gleboznawczej klasyfikacji gruntów użytek Lz (grunty zadrzewione i zakrzewione) dla działki nr 51/28 o pow. 1,0071 ha z Bz o pow. 1,0071 ha na Lz o pow. 1,0071 ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 9 stycznia 2012 r. Strona dołączyła również wypis z rejestru gruntów z dnia 28 lutego 2012 r. dla ww. działki, z którego wynika, iż nieruchomość ta została zaklasyfikowana jako Lz o pow. 1,0071 ha.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji ustaliło też, że zmiana w ewidencji gruntów dla działki przez zmianę użytku gruntowego z Bz na Lz nastąpiła w dniu 18 stycznia 2012 r.

SKO podkreśliło, że organ podatkowy przy wymiarze podatku jest związany danymi ujętymi w ewidencji gruntów i budynków. Działka nr 51/28 była w okresie od marca do grudnia 2010 r. sklasyfikowana jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, posiadające oznaczenie Bz, zatem grunt ten podlegał podatkowi od nieruchomości. Zmiana w ewidencji gruntów, zgodnie z którą zaklasyfikowano ww. działkę jako grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz), miała miejsce 18 stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powoławszy się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdziło, że dopiero od dnia zmiany w ewidencji gruntów i budynków grunty zmieniają swój charakter do celów podatkowych. Zatem dla określenia wysokości zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości za okres od marca do grudnia 2010 r. należało wziąć pod uwagę klasyfikację działki przed zmianami dokonanymi 18 stycznia 2012 r., a więc jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem Bz.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 143 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) przez brak odniesienia się do stanowiska zawartego wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1511/11, w zakresie w jakim - zdaniem skarżącej - Sąd stwierdził, że ewidencja gruntów i budynków nie jest bezwzględnie wiążąca przy wymiarze podatku i należy też wziąć pod uwagę stan faktyczny nieruchomości;

- art. 122 o.p. przez uwzględnienie jedynie dokumentów z ewidencji gruntów i budynków;

- art. 180 i art. 181 o.p. przez nieuwzględnienie dokumentów dołączonych do odwołania oraz przedłożonych SKO w toku ponownego rozpoznania sprawy;

- art. 187 i 191 o.p. przez oparcie rozstrzygnięcia o dane z ewidencji gruntów, które - zdaniem skarżącej - były sprzeczne ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uznał skargi za zasadną. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że SKO nie naruszyło art. 153 p.p.s.a. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1511/11, zwrócił uwagę na możliwość odstąpienia przez organ podatkowy od uwzględnienia danych z ewidencji, określając przypadki, w których może to nastąpić; uznał, że toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany użytku gruntowego w stosunku do działki współwłaścicieli jest okolicznością istotną dla oceny mocy dowodowej danych zgromadzonych w ewidencji budynków i gruntów; zarzucił SKO wydanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać wnikliwej analizy wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, wyznaczając stronie - przed wydaniem decyzji - siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, stosownie do art. 200 § 1 w zw. z art. 123 o.p.

SKO stosując się do zaleceń Sądu pismem z dnia 14 maja 2012 r. wyznaczyło współwłaścicielom siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi przedłożono decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 13 grudnia 2011 r. o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. 47, jednostka ewidencyjna N. Zmiana w ewidencji gruntów na podstawie ww. decyzji nastąpiła w dniu 18 stycznia 2012 r. SKO w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odniosło się do faktu wydania decyzji wprowadzającej zmiany do ewidencji gruntów, stwierdzając, że dopiero od dnia zmiany w ewidencji gruntów i budynków grunty zmieniają swój charakter do celów podatkowych, a zatem przedmiotowa zmiana nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co orzekający w sprawie Sąd uznał za słuszne. Sąd uznał, że SKO w pełni zastosowało się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 2 grudnia 2011 r.

Sąd uznał za chybione także zarzuty naruszenia art. 180, art. 181, art. 187 i art. 191 o.p. Organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zebrał i wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy, a także dokonał jego właściwej oceny.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 21 p.g.k. podstawę wymiaru podatku od nieruchomości stanowi zapis w ewidencji gruntów i budynków, a nie w planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym w postępowaniu podatkowym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy ustalające wysokość zobowiązań nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane wskazane w ewidencji gruntów. Z powyższego wynika, że organ podatkowy ustalając wymiar podatku jest zobowiązany uwzględniać dane wynikające z tej ewidencji. Dopóki dane te nie zostaną zmienione w stosownym trybie, dopóty organ podatkowy będzie zobowiązany uwzględniać je przy ustalaniu wymiaru podatku.

Podatnik kwestionujący prawidłowość danych zawartych w ewidencji gruntów powinien wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję, bądź wykazać za pomocą innego dokumentu urzędowego istnienie odmiennego stanu faktycznego. Następnie, w przypadku uwzględnienia jego zastrzeżeń, na podstawie zmienionych danych z ewidencji, może wnosić o wzruszenie ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych.

Sąd stwierdził, że obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości nie jest zależny od tego, czy podatnik ma możliwość władania nieruchomością. Dopóki podatnikowi przysługuje prawo własności danej nieruchomości, dopóty ciąży na nim obowiązek uiszczania podatku od nieruchomości (art. 2 pkt 1 u.p.o.l.). Istniejąca rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym a zapisami w ewidencji gruntów i budynków powinna być skorygowana w odrębnym postępowaniu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. z uwagi na niewykonanie przez SKO zaleceń WSA w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 2 grudnia 2011 r., a także w zw. z art. 121 § 1, art. 122 oraz art. 187 § 1 o.p. przez nieodniesienie się do działań współwłaścicieli polegających na prowadzeniu dowodów przeciwko treści danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, mimo oczywistej niezgodności danych zawartych w ewidencji ze stanem faktycznym i mimo podejmowania przez współwłaścicieli działań w ramach obowiązującej procedury w celu doprowadzenia do zgodności danych w ewidencji ze stanem faktycznym.

Następnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 pp.s.a. z uwagi na niewykonanie przez SKO zaleceń zawartych w poprzednim wyroku WSA, a także w zw. z art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 i art. 194 § 3 o.p. przez odmowę jego zastosowania, a także niestwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 i art. 194 § 3 o.p.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 153 p.p.s.a., bowiem w jej ocenie SKO pominęło wskazania zawarte w wyroku WSA z dnia 2 grudnia 2011 r. co do skutków, jakie wywołało rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie zmiany użytku gruntowego w odniesieniu do spornej nieruchomości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, a tym samym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 p.p.s.a. z uwagi na niewykonanie przez SKO zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 2 grudnia 2011 r., a także w zw. z art. 2 ust. 2 u.p.o.l. przez odmowę jego zastosowania.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika wyznaczonego w ramach prawa pomocy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zarzuty skarżącej sprowadzają się do kwestii: 1) nieprawidłowego wykonania przez SKO wskazań WSA w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1511/11; 2) błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, dotyczących: rzeczywistego stanu działki nr 51/28, opieszałości organu ewidencyjnego w postępowaniu dotyczącym zmiany klasyfikacji, aktywności skarżącej oraz pozostałych współwłaścicieli zmierzającej do zmiany klasyfikacji gruntu w ewidencji; 3) możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu wobec zapisów znajdujących się w ewidencji gruntów na podstawie art. 194 § 3 o.p.

Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że SKO prawidłowo wykonało zalecenia zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1511/11. Sąd ten nakazał organowi, by ocenił, jaki wpływ na postępowanie dotyczące wymiaru podatku od nieruchomości za miesiące od marca do grudnia 2010 r. ma toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany użytku gruntowego w stosunku do działki ewidencyjnej nr 51/28. Ponadto zarzucił organowi, że wbrew nakazowi wynikającemu z art. 200 § 1 o.p. wydał decyzję bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Pokreślić należy, że WSA w Krakowie w orzeczeniu tym nie przesądził, jakie konsekwencje dla postępowania dotyczącego podatku od nieruchomości ma toczące się postępowanie geodezyjne. Sąd nie nakazał, by organ potraktował przedmiotową nieruchomość jako grunty zadrzewione i zakrzewione. Z tego powodu organ podatkowy miał obowiązek odnieść się do tej kwestii, a nie uwzględnić ją zgodnie z wnioskiem skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odniosło się do faktu wydania decyzji wprowadzającej zmiany do ewidencji gruntów stwierdzając, że dopiero od dnia zmiany w ewidencji gruntów i budynków grunty zmieniają swój charakter do celów podatkowych, a zatem przedmiotowa zmiana nie będzie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Ponadto prawidłowo wyznaczyło stronie termin do wypowiedzenia się w sprawie na podstawie art. 200 § 1 o.p. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. przez zaakceptowanie niewykonania zaleceń przez SKO są niezasadne.

W odniesieniu do dwóch pozostałych grup zarzutów dotyczących możliwości zakwestionowania w postępowaniu podatkowym wpisu w ewidencji gruntów oraz błędnej oceny okoliczności faktycznych tej sprawy, zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 21 p.g.k. podstawą do ustalania wysokości zobowiązania podatkowego są dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Zarówno dane składające się na zakres przedmiotowy jak i podmiotowy ewidencji powinny być podstawą wymierzania podatku od nieruchomości. Ewidencja gruntów, będąca dokumentem urzędowym, jest dla organu podatkowego urzędowym źródłem informacji o nieruchomości. Organy podatkowe nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń co do przedmiotu opodatkowania, jak i podmiotu podatkowego. Od tej reguły, potwierdzonej treścią art. 21 ust. 1 p.g.k., nie zostały przewidziane w tym przepisie żadne wyjątki, a zatem organy ustalające wysokość zobowiązań podatkowych nie są uprawnione do przyjęcia w zasadzie innej podstawy wymiaru podatku, niż dane wskazane w ewidencji gruntów (por. uchwała NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., II FPS 1/09, ONSAiWSA 2009/5/88, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. II FSK 1243/08, LEX nr 558871, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2009 r., II FSK 1410/07, LEX nr 549643). Należy wskazać, że dane zawarte w ewidencji mają walor dokumentu urzędowego. Podważenie tych zapisów, bądź też ich zmiana, może nastąpić w postępowaniu prowadzonym przed właściwymi w tej sprawie organami administracji. Zasadą jest, że to podatnik kwestionujący prawidłowość danych z ewidencji gruntów i budynków powinien wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję. Dopiero w przypadku uwzględnienia jego zastrzeżeń przez ten organ organy podatkowe mogą ustalić wysokość podatku na podstawie zmienionych danych z ewidencji. Na powyższą ocenę nie wpływa przy tym ani opieszałość organów ewidencyjnych, na którą powołuje się skarżąca, ani jej aktywność w procesie zmiany wpisu w ewidencji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwoliłyby na zakwestionowanie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, co czyniło zarzuty skargi kasacyjnej bezzasadnymi.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.