II FSK 1869/16 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2468093

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. II FSK 1869/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zborzyński.

Sędziowie: NSA Małgorzata Wolf-Kalamala (spr.), WSA (del.) Wojciech Stachurski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wr 1906/15 w sprawie ze skargi M. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 20 lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami podatkowymi.

1.1. Wyrokiem z 18 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (I SA/Wr 1906/15) oddalił skargę M. K. i A. K. - nazywanych dalej "Skarżącymi", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 20 lipca 2015 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.

1.2. Stan sprawy Sąd pierwszej instancji przedstawił następująco. Decyzją z 3 kwietnia 2015 r. Zarząd Gmin Powiatu (...) określił Skarżącym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wspomniany okres. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 6o ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "u.c.p.g."). Przy określeniu opłaty organ uwzględnił wyniki postępowania dowodowego, tj. że nieruchomość zamieszkiwana jest przez trzy osoby oraz, że odpady odbierane były regularnie raz w tygodniu, a przy tym jako odpady gromadzone selektywnie.

1.3. Po rozpoznaniu odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Wskazując na art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 2, ust. 4 i ust. 4a u.c.p.g. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przepisy ustawy nie wymieniają pośród przesłanek zróżnicowania stawek opłat ilości odbieranych odpadów z poszczególnych nieruchomości zamieszkałych przez jej właścicieli. Ponadto z całości przepisów ustawy wynika, że przedmiotowa opłata nie jest wyłącznie opłatą za świadczenie usługi odbierania i wywożenia odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, lecz powiązana jest z określonym obszarem realizacji zadań publicznych przez gminy.

2. Skarga do Sądu pierwszej instancji.

2.1. W skardze od powyższej decyzji, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Skarżący wskazali na naruszenie m.in.:

- art. 14 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L 2008.312.3) oraz art. 174 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (Dz.Urz.UE 2006 C 321E);

Zdaniem Skarżących przyjęte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z zasadą "zanieczyszczający płaci" ustanowioną w dyrektywie 2008/98/WE. W konsekwencji przepisy prawa wspólnotowego powinny były zostać zastosowane bezpośrednio. Ponadto w motywach skargi Skarżący podkreślili, że pomiędzy ilością odpadów faktycznie wytwarzanych a szacunkową ilością odpadów przyjętą w zaskarżonej decyzji istnieje znaczna różnica. Tymczasem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie powiązano ze stopniem zanieczyszczenia środowiska, co pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 16 lipca 2009 r. (C-254/08). Ponadto, skoro opłata nie stanowi podatku, obciążenie właścicieli nieruchomości za gospodarowanie odpadami powinno być dostosowane do zakresu przyczynienia się do pogorszenia stanu środowiska (art. 86 Konstytucji RP).

2.2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

3.2. W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji wpierw przywołał treść art. 6c ust. 1, art. 6j ust. 2a, art. 6k ust. 1 i 4, art. 6j ust. 1 i 2, art. 6j ust. 2a, art. 6r. ust. 1 u.c.p.g. Po czym stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie zależy bezpośrednio od ilości wytwarzanych (i odbieranych przez gminę) odpadów. Wprawdzie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. umożliwia zróżnicowanie stawek, lecz różnicowanie to nie wiąże się z rzeczywistym kosztem odbierania odpadów od właścicieli poszczególnych nieruchomości. Zatem niezależnie od tego, czy właściciele dokonują dodatkowej selekcji odpadów (w większej liczbie frakcji) czy oddają odpady w ilościach mniejszych niż wynikające z pojemności podstawionych pojemników, wysokość opłaty nie ulega zmianie.

3.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 dyrektywy 2008/98/WE Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasady "zanieczyszczający płaci" nie można utożsamiać z koniecznością wymiaru opłaty uwzględniającej ilości odpadów rzeczywiście wytworzonych na danej nieruchomości. Realizacja tego postulatu byłaby niezwykle trudna, o ile możliwa do zrealizowania. Na podobny problem zwrócił uwagę TSUE w wyroku w sprawie C-254/08 badając art. 15 lit. a Dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odpadów, którego brzmienie jest zbieżne z art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE. W wyroku tym TSUE stwierdził, że wspomniany przepis powinien być interpretowany w ten sposób, że przepisy krajowe, które przewidują w celu finansowania usług gospodarki odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania podatek obliczany na podstawie oceny objętości odpadów potencjalnie wytwarzanych przez użytkowników tych usług, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście przez nich wytworzonych i przekazanych do punktu zbioru, nie są w świetle obowiązującego prawa wspólnotowego sprzeczne z tym przepisem.

4. Skarga kasacyjna.

4.1. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Skarżących podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 14 dyrektywy 2008/98/WE poprzez błędną wykładnię zasady "zanieczyszczający płaci", bez posiadania kompetencji do interpretacji przepisów prawa unijnego;

- art. 174 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez przyjęcie, że przepisy prawa krajowego mają pierwszeństwo przez prawem unijnym;

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 tej ustawy poprzez niezastosowanie się przez Sąd pierwszej instancji do oceny prawnej kwestii obligatoryjnego przestrzegania ekwiwalentności wysokości opłat i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonej w sentencjach i uzasadnieniach wiążących prawomocnych orzeczeń:

a)

wyroku TSUE z 16 lipca 2009 r. (C-254/08), poprzez przyjęcie, że sąd krajowy nie jest zobligowany do skontrolowania, czy podatek (w tym przypadku "opłata") od unieszkodliwiania odpadów pochodzących z gospodarstw domowych nie prowadzi do obciążenia niektórych posiadaczy kosztami oczywiście nieproporcjonalnymi w stosunku do objętości lub rodzaju odpadów, które może wytwarzać;

b)

wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 listopada 2011 r. (II SA/Wr 171/11) poprzez przyjęcie wbrew temu orzeczeniu, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena prawna tożsamości kwestii obowiązku ekwiwalentności pobierania opłata dokonana poprzez wykładnię prokonstytucyjną ustawodawstwa krajowego i przypisująca cechę "istotności" dowodom dokumentującym ilość odpadów produkowanych na nieruchomości Skarżących, nie ma żadnego znaczenia dla oceny stanu faktycznego, chociaż istniał stan związania podmiotowego i przedmiotowego rozpatrywanych spraw w rozumieniu art. 111 § 2 p.p.s.a.

4.2. Pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie i rozpoznanie skargi, jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna, dlatego została oddalona.

5.2. Biorąc pod uwagę sposób w jaki zostały przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając wyłącznie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.

5.3. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty opierając się zasadniczo na założeniu, że w toku kontroli sądowoadministracyjnej Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego przez prawem krajowym.

Rzecz jednak w tym, że pełnomocnik strony nie sprecyzował, które konkretnie przepisy prawa krajowego miałyby pozostawać w sprzeczności z prawem wspólnotowym. Biorąc pod uwagę samo uzasadnienie skargi kasacyjnej nie można również wywnioskować, jaki przepis prawa wspólnotowego miałby być normatywnym wzorcem dla ustawodawcy krajowego. Wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 14 dyrektywy 2008/98/WE, niemniej jednak zarzutu tego nie rozwija w motywach pisma. Można jedynie domyślać się, że zarzutu tego dotyczy część wywodu, w której pełnomocnik strony przywołuje wyrok TSUE z 16 lipca 2009 r. (C-254/08). Wskazywałoby na to odwołanie w obu miejscach skargi kasacyjnej do zasady "zanieczyszczający płaci". Wyrok ten dotyczy jednak art. 15 lit. a Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/12/WE z 5 kwietnia 2006 r. (Dz.U.UE.L 2006.114.9), a nie 14 dyrektywy 2008/98/WE. Ponieważ treść obu przepisów jest do siebie zbliżona, można przyjąć, że wyrok TSUE nadal zachowuje swoją aktualność. Niemniej jednak od adwokata, jako profesjonalnego pełnomocnika, można wymagać, aby w skardze kasacyjnej przeprowadził jasny i precyzyjny wywód, do którego Naczelny Sąd Administracyjny będzie mógł odnieść się merytorycznie bez konieczności łączenia poszczególnych elementów skargi kasacyjnej. Innymi słowy argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinna być wyraźnie powiązana z konkretnymi zarzutami, tak aby można było ocenić ich zasadność.

Wyrok TSUE w sprawie C-254/08 dotyczy powiązania przez ustawodawcę krajowego wysokości opłat z różnymi kategoriami podmiotów. Każdej z nich można przypisać pewną ilość odpadów, którą przypuszczalnie wytworzą i na tej podstawie nałożyć na nich opłatę. W kontekście całego uzasadnienia tego wyroku jego sentencję należy rozumieć w ten sposób, że sądy krajowe mają obowiązek zbadać, czy przewidziane przez ustawodawcę krajowego opłaty są proporcjonalne względem ilości odpadów, które może wytworzyć dana kategoria podmiotów. Co do zasady jednak TSUE nie wykluczył, aby " przepisy krajowe przewidujące w celu finansowania gospodarki odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania podatek obliczany na podstawie oceny objętości odpadów potencjalnie wytwarzanych, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście wytworzonych i przekazanych do punktu zbioru odpadów, nie mogą być uznane w świetle obowiązującego prawa wspólnotowego za sprzeczne z art. 15 lit. a dyrektywy 2006/12." (pkt 51 wyroku). Z wyroku tego nie można zatem wywodzić obowiązku zbadania przez sąd krajowy, czy w konkretnym przypadku podmiot należący do określonej kategorii wytwarza mniejszą ilość aniżeli ilość przypisaną im w akcie prawa krajowego.

Przede wszystkim jednak, chcąc podważyć prawidłowość kontroli sądowadministracyjnej, pełnomocnik strony powinien był wskazać, które z przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji były sprzeczne z przepisami prawa wspólnotowego i poprzez swoją tezę stosowną argumentacją. Obu tych elementów zabrakło w skardze kasacyjnej.

5.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 tej ustawy należy podkreślić, że prawomocne orzeczenia mają moc wiążącą tylko w sprawie, w której zostały wydane. Oznacza to, że podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. mają obowiązek przyjąć, że dana kwestia prawa została ukształtowana tak, jak stwierdzono w tym orzeczeniu i w ramach danej sprawy nie mogą już jej ponownie badać.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przywołanych przepisów, ponieważ prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 listopada 2011 r. (II SA/Wr 171/11) - który zdaniem strony skarżącej został pominięty przez Sąd pierwszej instancji - dotyczył innej sprawy. Ponadto w wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu badał wprawdzie zgodność z prawem decyzji wydanej względem Skarżących, której przedmiotem była opłata za zorganizowanego odbieranie odpadów komunalnych - niemniej jednak podstawa prawna zakwestionowanej decyzji była inna. Została ona wydana na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie nowelizacji przewidzianej w ustawie z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. Nr 152, poz. 897), którą wprowadzono z początkiem 2012 r. rozdział 3a, zmieniający zasady gospodarowania i odbierania odpadów komunalnych. Stąd też wyrok ten nie tylko dotyczył innej sprawy, ale również zawarte w nim wywody nie przystają do badanej sprawy i nie zawierają wskazówek interpretacyjnych, którymi mógłby kierować się Sąd pierwszej instancji.

Tym bardziej Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 153 p.p.s.a. Wyrażona w tym przepisie zasada związania prawomocnym orzeczeniem adresowana jest bowiem do organów i sądów w odniesieniu do konkretnej sprawy, która ma być przez nie ponownie załatwiona bądź rozpoznana. Badana decyzja nie została jednak wydana w związku z orzeczeniem sądu administracyjnego, o którym jest mowa w tym przepisie. Co więcej, pomiędzy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 20 lipca 2015 r., a decyzją tego organu z 8 grudnia 2010 r., będącej przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej zakończonej wyrokiem w sprawie II SA/Wr 171/11, nie zachodzi tożsamość przedmiotowa.

Wobec tego twierdzenie autora skargi kasacyjnej o wynikającym z wyroku wydanego 9 listopada 2011 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (II SA/Wr 171/11) stanie "związania innych organów i sądów oceną prawną kwestii natury ogólnej dotyczącej realizowania zasady ekwiwalentności świadczeń przy realizacji usług publicznych polegających na odbiorze odpadów komunalnych z nieruchomości" (s. 5), nie znajduje oparcia w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z przedstawionych już względów nie można również wywodzić podobnych skutków z sentencji wyroku TSUE z 16 lipca 2009 r. (C-254/08).

5.5. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.