Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2682358

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 kwietnia 2019 r.
II FSK 1274/17
Przesłanki wstrzymania czynności egzekucyjnych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski.

Sędziowie: NSA Jerzy Płusa, WSA (del.) Bogusław Wolas (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 2742/15 w sprawie ze skargi A.J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 2742/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Z przedstawionego przez Sąd I instancji stanu sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego zaległości z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów z innych źródeł za 2009 r. prowadzi egzekucję do majątku zobowiązanego A. J.

Skarżący pismem z dnia 19 lutego 2015 r. wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego.

DIS postanowieniem z 24 marca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego uznając, że stronie skarżącej nie przysługuje prawo żądania wstrzymania postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm., dalej jako "u.p.e.a.").

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Minister Finansów postanowieniem z 30 lipca 2015 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie DIS.

MF wskazał, że skarżący wnosi o wstrzymanie na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. wszelkich czynności egzekucyjnych dokonywanych na podstawie ww. tytułu wykonawczego, ale z treści art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego" przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Przepis ten nie daje uprawnień zobowiązanemu do występowania z żądaniem wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie postanowienia MF, z uwagi na naruszenie art. 23 § 6 u.p.e.a., przez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania z inicjatywy skarżącego. Zdaniem strony organ administracji powinien z urzędu, po dokonaniu analizy stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącego, wszcząć postępowanie.

Minister Finansów, w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi. Zauważył ponadto, że DIS, mając na uwadze poglądy doktryny powoływane przez skarżącego, w ww. postanowieniu dokonał analizy przesłanek wstrzymania postępowania egzekucyjnego wskazanych przez skarżącego w kontekście art. 23 § 6 u.p.e.a., uznając, że nie zaszła konieczność wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że u.p.e.a. nie zna instytucji "wstrzymania" postępowania egzekucyjnego w administracji na wniosek dłużnika (zobowiązanego). Mając na uwadze poglądy orzecznictwa Sąd uznał, że słusznie w rozpoznawanej sprawie, najpierw DIS, a następnie MF, uznały, że nie było podstaw do merytorycznego rozpatrywania sprawy wstrzymania administracyjnego postępowania egzekucyjnego (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego), zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej. Przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli doprowadzić do wstrzymania tychże czynności lub administracyjnego postępowania egzekucyjnego. O tym czy należy dokonać nadzoru nad egzekucją administracyjną decyzję podejmuje organ nadzoru i dopiero w trakcie dokonywania czynności nadzorczych może sam - bez inicjatywy zobowiązanego - podjąć rozstrzygnięcie na mocy art. 23 § 6 u.p.e.a., po zajściu przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Zarówno czas, jak i samo skorzystanie z uprawnienia do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego należą do sfery uznania organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 3584/06). Sąd stwierdził, mając na uwadze stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10, że skoro z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru, to uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 26 § 6 u.p.e.a., przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Zdaniem Sądu prawidłowe było przyjęcie przez organy administracyjne, że do przypadków braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego należy zaliczyć sytuację, gdy przepis prawa - art. 23 § 6 u.p.e.a. -przewiduje wszczęcie postępowania jedynie z urzędu. Wówczas wniosek zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, który bez podstawny prawnej chciałby zainicjować wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu i należało w związku z tym wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a k.p.a.

W skierowanej do NSA skardze kasacyjnej, skarżący - zaskarżając powyższy wyrok w całości - wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania WSA w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 § 6 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie tj. odmowę wszczęcia postępowania z inicjatywy strony, mimo że w sprawie skarżący miał inicjatywę wszczęcia postępowania, a nawet gdyby przyjąć odmienne założenie, organ powinien z urzędu wszcząć postępowanie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszenia przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej.

Z treści przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. Innymi słowy, uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 23 § 6 cytowanej ustawy nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyrokach: z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98, oraz z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1925/07, NSA stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności (zob. wyrok NSA z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10, Lex nr 596470). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela prezentowane wyżej stanowisko.

Skoro więc wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek skarżącego w tym przedmiocie. Ustawodawca wyraźnie w art. 23 § 6 u.p.e.a. stanowi, że organy nadzoru mogą wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ z urzędu. Za bezpodstawne należy więc uznać działania zobowiązanego, który złożył wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i oczekiwał merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W sytuacji, gdy nie było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, to słusznie Sąd I instancji za zasadne uznał przyjęcie przez DIS, a następnie przez MF, że na mocy art. 18 u.p.e.a. należy zastosować przepis art. 61a k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w związku z tym, że nieuzasadniony jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 23 § 6 u.p.e.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.