Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3148552

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 27 stycznia 2021 r.
I SAB/Wr 478/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (spr.).

Sędziowie WSA: Dagmara Dominik-Ogińska, Marta Semiczek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi: T. N. F. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. o postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy:

I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej;

II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.000,00 zł (tysiąc złotych);

V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi T.F. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął niżej opisany stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ.

Strona 5 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek do Wojewody w ww. zakresie wraz z załącznikami (kopia paszportu, kopia aktu małżeństwa, akt urodzenia - tłumaczenie, zaproszenie). W tym samym dniu Strona złożyła również odciski placów i otrzymuje informację o wszczętym postępowaniu i przedłużonym terminie jego zakończenia do 5 października 2019 r. Przedłużenie terminu rozpoznania wniosku Organ uzasadnił koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów oraz dużą liczba prowadzonych postępowań w sprawach cudzoziemców. W dniu 10 czerwca 2019 r. do Organu wpłynęło podanie Strony o udzielenie informacji na temat sprawy wraz z wnioskiem o przyspieszenie jej rozpoznania. W dniu 2 września 2020 r. Strona wniosła do Organu ponaglenie na przewlekłość postępowania, natomiast pismem z 24 września 2020 r. (29 września 2020 r. - wpływ do Organu) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Organ w dniu 6 października 2020 r. utworzył pisma:

- do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o informację, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego;

- informujące, o przewidywanym terminie zakończenia postępowania - 6.01.2021.r. wraz z wezwaniem o dostarczenie w terminie 14 dni kserokopii dowodu osobistego małżonka (w aktach nieuwierzytelniona kopia) i uzupełnienie wniosku w części E - pod rygorem podjęcia decyzji w sprawie, w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał i informacją o możliwości otrzymania stempla w paszporcie oraz o systemie "Przybysz";

- o przekazaniu ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców ze stanowiskiem, że jest ono uzasadnione.

Kolejne pismo Organ utworzył 7 października 2020 r. - adresowane do Komendanta Straży Granicznej o przeprowadzenie czynności celem sprawdzenia faktycznego miejsca zamieszkania małżonków i o wywiad środowiskowy - celem weryfikacji, czy związek małżeński nie ma na celu obejścia przepisów o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej jako k.p.a. przez przewlekłe prowadzenie postępowania, a tym samym sprzeczne także z art. 8 i 12 k.p.a. W oparciu o zarzuty skargi zawarto w niej wnioski o:

1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi;

2) stwierdzenie przewlekłości w prowadzonym postępowaniu,

3) przyznanie sumy pieniężnej w kwocie. 3.000,00 zł,

4) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mimo upływu 16 miesięcy od złożenia wniosku Skarżąca nie otrzymała decyzji w sprawie. Argumentowano, że brak decyzji w sprawie i karty pobytu wpływa negatywnie na życie zawodowe i osobiste Strony. Skarżąca jest ograniczana w swobodzie podróżowania poza granice Polski nie może odwiedzić rodziny i przyjaciół za granicą. Zmuszona była skorzystać z pomocy prawnika, ponieważ nie rozumie dlaczego postepowanie trwa tak długo. Zaproponowana w skardze kwota sumy pieniężnej ma zrekompensować Stronie dolegliwości wynikające z przedłużającego się postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach i trudności kadrowych. Organ nie znajduje podstaw dla uznania by przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasądzenie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Sprawy trafiające do Organu są szczególnie skomplikowane w związku z koniecznością wnikliwego przeanalizowania poszczególnych, indywidualnych przypadków. W replice wobec odpowiedzi na skargę Strona zaprzeczyła wszystkim twierdzeniom i faktom tego pisma. Fakt złej organizacji pracy Organu nie jest usprawiedliwieniem. Przewlekłość miała znaczący wpływ na rodzinę Skarżącej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wskazać należy na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

W myśl przytaczanej już wcześniej ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi (np.: Organ wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji). Zdaniem Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda do dnia wniesienia skargi nie podejmował żadnych czynności w sprawie, jak również nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców - obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Kompletnym nieporozumieniem jest używanie przez Organ argumentu o "skomplikowaniu" sprawy jeśli nie podejmuje się w sprawie żadnych czynności. Organ nie przedstawił argumentu dlaczego to rzekome "skomplikowanie" sprawy powoduje bierność Organu po złożeniu wniosku przez Stronę, a aktywność Organu w sprawie wywołuje wniesieniu skargi na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę postępowania. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Sąd ma świadomość, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 29 września 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. - od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) - obowiązującego 31.03.-15 maja 2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłości postępowania świadczą w szczególności milczenie Organu po otrzymaniu wniosku i okres tego milczenia oraz zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi. Z postawy Organu (nie tylko w niniejszej sprawie, ale innych tego samego typu rozpatrywanych przez Sąd) wynika, że dla Organu nie są wiążące ustawowe terminy na załatwienie sprawy, a moment rozpoczęcia merytorycznego procedowania uzależniony jest od daty wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania (lub bezczynność). Właśnie tę postawę - konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu, skład orzekający uznaje za szczególny przejaw kwalifikowanego naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Ponadto sytuację, w której Strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie Organu (który nie wykazuje zainteresowania sprawą, ani aktywności) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Takie zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.

Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że kwota 1000 zł zrekompensuje stronie negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.