I SAB/Wa 711/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2590890

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. I SAB/Wa 711/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.).

Sędziowie WSA: Dorota Apostolidis, Jolanta Dargas.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji

1.

stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

2.

umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2017 r., nr (...);

3.

oddala skargę w pozostałym zakresie;

4.

zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. H. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 20 listopada 2017 r. H. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych w W. - Oddział Terenowy w R. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) orzekającej o umorzeniu postępowanie z wniosku Agencji Nieruchomości Rolnych o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia (...) września 1954 r. nr (...) - w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. H.

Odwołanie od powyższej decyzji w dniu (...) lipca 2017 r. (data prezentaty) złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa).

Odwołanie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 1 sierpnia 2017 r.

Następnie pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 31 grudnia 2017 r. - wskazując, że spowodowane to jest dużą liczbą tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu.

W dniu 18 października 2017 r. (data prezentaty) H. H. złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskutek przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego.

Następnie w dniu 20 listopada 2017 r. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wniosła w niej o:

1)

zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania w terminie 30 dni;

2)

stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania Organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3)

w przypadku uwzględnienia skargi - nałożenie na organ grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej;

4)

w przypadku niezastosowania się przez organ do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi - wymierzenie organowi grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej;

5)

zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że pomimo zawezwania Organu do usunięcia naruszenia prawa, nie rozpoznał on sprawy, a jego działaniom z całą pewnością można nadać przymiot rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister I Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o:

1)

umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji;

2)

oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Następnie przedstawił przebieg postępowania w sprawie stwierdzając, że decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych (Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2017 r.

Podniósł, że postępowanie odwoławcze, którego dotyczy zarzut przewlekłości, zakończyło się wydaniem decyzji i tym samym sprawa administracyjna została załatwiona. W związku z tym postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Odniósł się też do zarzutu przewlekłości stwierdzając, iż przewlekłość postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14).

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., 11 FSK 3097/12).

Tymczasem w omawianej sprawie nierozpatrzenie odwołania nie wynika ze sztucznego wydłużania postępowania zbędnymi czynnościami (co znamionowałoby jego przewlekłość), lecz spowodowane jest dużą liczbą spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Skarżąca nie wskazuje przejawów przewlekłości, podkreśla jedynie, iż sprawy nie załatwiono w terminie wynikającym z przepisów prawa. Tak rozumianej bezczynności nie można jednak utożsamiać z przewlekłym prowadzeniem postępowania, ponieważ oba zjawiska są przez ustawodawcę wyraźnie rozgraniczone, co wynika choćby z treści art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także z uzasadnienia projektu ustawy nadającej wymienionemu przepisowi obecne brzmienie (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987).

Wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Należy mieć bowiem na uwadze, że jednym z zarzutów Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartych w "Informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" sformułowanym w grudniu 2007 r. (znak 6(...), nr ewid. (...)) było nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych według kolejności wpływu, co zdaniem Najwyższej Izby Kontroli świadczyło o "nierównym traktowaniu wnioskodawców" i "korupcjogennej dowolności postępowania administracji". Na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności wpływu wskazuje również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia (...).10.2009 r., nr (...) przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Kolejność wpływu jest jedynym obiektywnym i sprawiedliwym kryterium decydującym o porządku rozpatrywania spraw, stosowanym przez szereg instytucji państwowych, na podstawie regulacji zawartych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, takich jak § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1177) czy § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad wyznaczania i losowania składu orzekającego (Dz. U. Nr 107, poz. 1007).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się konieczność załatwiania spraw według kolejności wpływu, a stosowanie się do tej zasady powoduje, że zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest nieuzasadniona (postanowienie NSA z dnia 8 maja 2012 r., II FPP 3/12).

Poza tym rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu prowadzi do znacznego spadku liczby spraw oczekujących na rozpoznanie w ramach Wydziału Rewindykacji, co w sposób oczywisty ma wpływ na skrócenie czasu ich rozpatrzenia. Tym samym obiektywnie uzasadnione jednokrotne przedłużenie terminu rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2017 r. i wydanie decyzji przed jego upływem czyni zarzut skarżącej niezasadnym.

Z ostrożności procesowej wskazać trzeba, iż gdyby Sąd dopatrzył się w działaniu Ministra przewlekłości, to charakter i okoliczności tego zjawiska nie pozwoliłyby uznać, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa świadczy rozmyślne działanie (zaniechanie) organu ukierunkowane na sprawienie dolegliwości stronie postępowania, innymi słowy gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działania ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r., I SAB/Wa 442/14).

W podobnej sprawie WSA stwierdził, że działanie organu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., bowiem organ informował strony o terminach załatwienia sprawy (chociaż ich nie dotrzymywał), a przyczyną zwłoki jest znana Sądowi z urzędu duża liczba spraw tego rodzaju. Działanie organu nie jest zatem wyrazem jego zlej woli i nie cechuje go tak poważny stopień naruszenia prawa, stwierdzenia którego domagają się skarżący (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r., I SAB/Wa 654/13; podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., III SAB/Gd 14/12).

Natomiast NSA w wyroku z dnia 23 października 2013 r. I OSK 1181/13, wypowiedział się o przyczynach organizacyjno-technicznych jako przesłance mogącej uzasadniać wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. i nakazał sądowi pierwszej instancji uwzględnienie tej okoliczności przy ocenie rażącego naruszenia prawa.

Na zakończenie Minister wskazał, iż ewentualne wymierzenie grzywny byłoby oczywiście nieuzasadnione, ponieważ zwłoka w załatwieniu sprawy nie jest celowym działaniem organu, lecz wynika z przyczyn od niego niezależnych, a wydłużenie terminu załatwienia sprawy nie jest rażąco nadmierne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowanym na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu wskazuje się, że wymierzenie grzywny powinno następować w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, iż noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez łych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. (wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r., I SAB/Wa 258/16; z dnia 7 października 2016 r. I SAB/Wa 504/16; z dnia 12 października 2016 r.I SAB/Wa 506/16; podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r. I SAB/Wa 449/14).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - powoływana dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na tej podstawie możliwe zatem było rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Poza tym skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, złożyła do organu - w trybie art. 37 § 1 k.p.a. - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma miejsce, jeśli w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016).

Przy czym Sąd - badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.

Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania staje się bezprzedmiotowe.

W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) rozpatrzył odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2017 r.

Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro zatem orzeczenie Ministra zostało wydane po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowo-administracyjna.

Wskazać jednak należy, iż zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru.

W związku z powyższym Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w niniejszej sprawie, aczkolwiek naganne, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznał on odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych (które wpłynęło wraz z aktami sprawy do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu (...) sierpnia 2017 r.) wydając decyzję w dniu (...) grudnia 2017 r.

Oceniając charakter przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd wziął pod uwagę argumenty organu przytoczone w odpowiedzi na skargę - w której wskazał, iż przyczyną zwłoki jest duża liczba spraw, które musi rozstrzygnąć według kolejności wpływu - zatem jego działanie nie jest wyrazem złej woli i nie cechuje go tak poważny stopień naruszenia prawa, jak twierdzi skarżąca.

Oceniając zaistnieją w sprawie przewlekłość jako nierażącą Sąd uznał jednocześnie, że skarga w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny jest nieuzasadniona.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3, art. 151 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

--7

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.