I SAB/Wa 444/19, Istota i cel instytucji sumy pieniężnej przyznawanej od organu pozostającego w zwłoce lub prowadzącego postępowanie w sposób przewlekły. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3072333

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. I SAB/Wa 444/19 Istota i cel instytucji sumy pieniężnej przyznawanej od organu pozostającego w zwłoce lub prowadzącego postępowanie w sposób przewlekły.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.).

Sędziowie WSA: Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Bożena Marciniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. W., J. O. i G. O. na bezczynność Wojewody (...) w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość

1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody (...) do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w powiecie (...), w gminie (...), w obrębie (...), oznaczonej jako dz. ew. nr (...);

2. stwierdza, że Wojewoda (...) dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w pkt 1 wyroku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddala skargę w pozostałej części;

4. zasądza od Wojewody (...) na rzecz H. W., J. O. i G. O. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z (...) września 2019 r. H. W., J. O. i G. O. (dalej jako skarżący) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Wojewody (...) (dalej jako organ/wojewoda) w rozpatrzeniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w powiecie (...), w gminie (...), w obrębie (...), oznaczonej jako dz. ew. nr (...), która objęta została decyzją Wojewody (...) z (...) lipca 2017 r., nr (...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa autostrady (...) na odcinku węzeł (...) - początek obwodnicy (...) od węzła (...) (bez węzła) w k.m. (...) do k.m. (...) - etap (...)".

W skardze podniesiono, że decyzją z (...) kwietnia 2018 r., nr (...) Wojewoda (...) ustalił odszkodowanie na rzecz skarżących. Na skutek odwołania skarżących decyzją z (...) grudnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pomimo upływu ponad dziewięciu miesięcy od wydania decyzji kasatoryjnej organ nadal nie zakończył postępowania.

Skarżący wnieśli o zobowiązanie wojewody do wydania decyzji w wyznaczonym przez Sąd terminie, o przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (art.52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W niniejszej sprawie skarżący wyczerpali tok instancyjny, poprzez złożenie ponaglenia przy piśmie z (...) kwietnia 2019 r. Uprawniało to do wystąpienia ze skargą na bezczynność do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku, gdy zwłoka jest wynikiem okoliczności niezależnych od organu (§ 2 ww. przepisu).

Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie decyzja kasatoryjna wpłynęła do organu (...) stycznia 2019 r. Postanowieniem z (...) kwietnia 2019 r. organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości. Pismem z (...) maja 2019 r. organ powiadomił pełnomocnika skarżących, że z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego postępowanie nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jednocześnie wskazując w trybie art. 36 § 1 k.p.a. przewidywany termin zakończenia postępowania na 30 czerwca 2019 r. Przy piśmie z (...) maja 2019 r. wojewoda powiadomił strony postępowania, że został sporządzony operat szacunkowy i poinformował o możliwości składania dodatkowych wniosków oraz zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni. Następnie na wniosek skarżących termin został przedłużony do (...) czerwca 2019 r. (...) czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżących zgłosił zarzuty do operatu, które zostały przekazane wnioskodawcy przy piśmie z (...) czerwca 2019 r. Pismem z (...) sierpnia 2019 r. poinformowano skarżących, że z uwagi na konieczność uzyskania wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego zakończenie postępowania nastąpi do 30 września 2019 r. Kolejne zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. nastąpiło przy piśmie z (...) października 2019 r., gdzie termin zakończenia postępowania został ustalony na 31 grudnia 2019 r. (...) listopada 2019 r. Wojewoda (...) wydał decyzję nr (...) o ustaleniu odszkodowania dla skarżących.

Z uwagi na wydanie decyzji w sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do jej wydania podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Nie zwalnia to jednak Sądu od rozpoznania skargi w zakresie wystąpienia bezczynności organu. Mając na uwadze, że organ otrzymał decyzję kasatoryjną (...) stycznia 2019 r. a czynności po jej otrzymaniu podjął dopiero (...) kwietnia 2019 r., niewątpliwie doszło do uchybienia terminu przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, Wojewoda (...) dopuścił się w ten sposób bezczynności w sprawie.

Przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O bezczynności z rażącym naruszeniem prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000).

W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Wprawdzie postępowanie nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., wynikało to jednak przede wszystkim z czynników obiektywnych, tj. najpierw oczekiwania na sporządzenie nowego operatu szacunkowego a następnie na zajęcie przez biegłego stanowiska w przedmiocie zgłoszonych do operatu zarzutów. Organ podejmował czynności zmierzające do rozpatrzenia sprawy, a w toku postępowania strony były informowane w trybie art. 36 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie wraz ze wskazaniem nowego terminu. Okres bezczynności organu jaki nastąpił w okresie między (...) stycznia 2019 r. a (...) kwietnia 2019 r. nie był znaczny.

Skarżący wnieśli ponadto o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną - i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, jako że organ wydał już decyzję. Mając to na uwadze Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody (...) do wydania decyzji, (pkt 1 sentencji) oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda (...) dopuścił się bezczynności która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). W pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3 sentencji). O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na koszty sądowe składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.