I SAB/Wa 400/13 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1745503

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. I SAB/Wa 400/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich.

Sędziowie WSA: Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), Jolanta Dargas.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi (...) Bank (...) S.A. w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

w Dzielnicy (...), oznaczoną jako działka nr (...). Zarzucił naruszenie art. 8,12,35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi, przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, wskazując na załączone do skargi dokumenty. Podniósł, że postępowanie organu narusza w sposób rażący przepisy prawa materialnego: art. 129 ust. 5 pkt 1, w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji, albowiem uniemożliwia realizację prawa podmiotowego które nabył ex lege (prawo do odszkodowania).

Skarżący podał, że wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 798/10 oraz utrzymującym go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 687/11 niewątpliwie przysługuje skarżącemu odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania do przedmiotowej działki. Skoro doszło do pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. Postępowanie organu polegające na niewydaniu decyzji w sprawie odszkodowania jest, w ocenie skarżącego, ewidentnym bezprawnym zaniechaniem. Dalsze utrzymywanie stanu bezczynności w sytuacji gdy prawo do odszkodowania przysługuje jest rażącym naruszeniem prawa. Przeciąganie postępowania odszkodowawczego w sposób bezpośredni zagraża wystąpieniem szkód po stronie skarżącego, bowiem konstrukcja art. 130 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawia, że skarżący zostaje pozbawiony możliwości dochodzenia odsetek za okres od pozbawienia go użytkowania wieczystego do wydania decyzji odszkodowawczej.

Skarżący Bank wskazał na treść przepisu art. 35 k.p.a. i podniósł, że organy administracji publicznej są bezwzględnie zobowiązane przestrzegać maksymalnych terminów załatwienia sprawy. Obowiązek ten wynika wprost z zasady praworządności stanowiącej fundament regulacji postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, który należy traktować jako maksymalny i nieprzekraczalny zastrzeżony jest dla spraw skomplikowanych, do których sprawa ta nie należy. Dla rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania wystarczy dokonanie stosownych ustaleń co do stanu faktycznego z punktu widzenia przesłanek ustawowych oraz oszacowanie wartości nieruchomości. Trudno zatem przyjmować, że niniejsza sprawa jest szczególnie skomplikowana, co pozwalałoby przyporządkować jej maksymalny termin załatwienia sprawy.

Skarżący podniósł, że spełnił wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż 4 lutego 2013 r. złożone zostało zażalenie na bezczynność Prezydenta W. Wskazał, że Wojewoda pismem z 10 czerwca 2013 r. ponownie wezwał do uzupełnienia dokumentów, które już wcześniej złożono. Jest to, w ocenie skarżącego, działanie organu wojewódzkiego zakreślone na dalsze podtrzymywanie obstrukcji w rozpoznaniu zażalenia.

Skarżący podkreślił, że kwestia bezczynności Prezydenta W., w sprawie analogicznej do przedmiotowej była rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2013 r. w sprawie I SAB/Wa 117/13, w której Sąd uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Z uzasadnienia wyroku wynika, że po odmownej decyzji Prezydenta w przedmiocie odszkodowania toczyło się postępowanie administracyjne i już w toku tego postępowania prowadzono uzgodnienia z zespołem negocjacyjnym. Ponadto obrót wierzytelnością nie oznacza konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego, gdyż nabywca wchodzi w miejsce zbywcy we wszystkie prawa o obowiązki.

W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za całkowicie niezasadną. Prezydent W. wskazał, że zażalenie nie zostało jeszcze rozpoznane. Podniósł, że cywiloprawny etap negocjacji nie został w niniejszej sprawie zakończony. (...) Bank (...) wystąpił 7 lipca 2012 r. z propozycją podjęcia negocjacji w celu ustalenia odszkodowania i rozłożenia spłaty należności w ratach oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. W tym celu zarządzeniem Prezydenta W. z 12 października 2012 r. powołany został zespół negocjacyjny. Wobec wątpliwości i obaw dotyczących propozycji organ pismem z 6 lutego 2013 r. poinformował Bank o swoich uwagach z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Organ wyjaśnił, że gdyby rozłożono płatności związane ze spłatą zobowiązania na lata przyszłe na drodze bezpośredniego porozumienia z Bankiem, to w przypadku poniesienia kosztów podatkowych przy realizacji przedmiotowej koncepcji z wykorzystaniem spółki docelowej mogłoby ono zostać potraktowane jako niegospodarność.

Organ podkreślił, że o negatywnym wyniku negocjacji można mówić dopiero, gdy co najmniej jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań, a w niniejszej sprawie nie wynika aby któraś ze stron odmówiła dalszego prowadzenia negocjacji.

Organ wskazał, że nową okolicznością jest wznowienie postępowania podziałowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału.

Organ podniósł, że sąd wieczystoksięgowy odmówił wykreślenia z księgi wieczystej spółki "P." SA jako użytkownika wieczystego i Skarbu Państwa jako właściciela oraz wpisania Miasta W. jako właściciela działki wydzielonej pod drogę publiczną.

Prezydent W. podniósł, że skarżący jest nową spółką z którą należy przeprowadzić pierwszy etap postępowania tj. etap uzgodnień.

W piśmie procesowym z 29 października 2013 r. skarżący podtrzymał skargę i podniósł, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę są bezzasadne i sprzeczne z faktami. Z chwilą składania skargi sprawa zażalenia zawisła przed organem II instancji, a następnie postanowieniem z (...) lipca 2013 r. nr (...) organ uznał zażalenie za nieuzasadnione. Wobec tego warunek wyczerpania trybu do złożenia skargi został spełniony.

Odnosząc się do wznowienia, na wniosek Agencji (...), postępowania zakończonego decyzją podziałową, skarżący wskazał, że nie ma to wpływu na sprawę odszkodowania, gdyż organ nie będzie mógł uchylić decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia może zapaść jedynie rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowej decyzji, a ponadto na skutek wydania decyzji podziałowej wygasło prawo użytkowania wieczystego, które przesądziło o odszkodowaniu. Co do stanowiska organu o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowej skarżący wskazał, że w sprawach podobnych dotyczących pozostałych decyzji podziałowych działek w (...), z których wynika prawo skarżącego do odszkodowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienia o uchyleniu postanowień o wstrzymaniu wykonania decyzji z racji braku wykazania, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tych decyzji po wznowieniu postępowania.

W kwestii stanowiska Prezydenta odnośnie nie zakończenia negocjacji skarżący wskazał, że wobec braku woli organu podjęcia rokowań poprzednik prawny skarżącego złożył wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej. Tym samym zakończony został etap negocjacji i wszczęte postępowanie administracyjne. Prezydent W. decyzją z (...) maja 2010 r. odmówił ustalenia odszkodowania, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody (...) z (...) sierpnia 2010 r. Wyrokiem z 21 grudnia 2010 r. sygn. I SA/Wa 798/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 687/11 oddalił skargę kasacyjną Miasta W. Wobec tego etap negocjacji niezaprzeczalnie został zakończony. Natomiast rozmowy z zespołem negocjacyjnym prowadzone były w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Wobec kilkumiesięcznej bezczynności zespołu skarżący pismem z 22 stycznia 2013 r. wezwał go do ustosunkowania się do propozycji i przyjęcia harmonogramu prac do 31 stycznia 2013 r. pod rygorem odstąpienia od rozmów. Wobec braku odpowiedzi skarżący złożył zażalenie na bezczynność.

Jeżeli chodzi o stanowisko organu, że skarżący jest nowym podmiotem, to wskazał on, że (...) Bank (...) SA jest spółką tożsamą z dawnym (...) Bankiem (...) SA.

Pismem procesowym z 19 listopada 2013 r. organ poinformował o zawieszeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania. Do pisma załączono poświadczoną za zgodność kserokopię postanowienia Prezydenta W. z (...) listopada 2013 r. nr (...) o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr (...). Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie ma wiedzy czy postanowienie to zostało doręczone skarżącemu. Pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Należy podkreślić, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi, (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SAB/Gd 29/96, niepubl., wyrok NSA z dnia 16 września 1998 r. sygn. akt IV SAB 37/97, niepubl.).

Z tego względu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego wpływ mogą mieć czynności podejmowane po złożeniu skargi. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie, że organ administracji pozostawał w bezczynności, lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności. Zauważyć należy, iż sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd zobligowany był uwzględnić, że po wniesieniu skargi organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania. Powyższa okoliczność ma dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie, gdyż zawieszenie postępowania administracyjnego skutkuje zawieszeniem biegu terminów, a zatem organ od tejże chwili nie pozostaje w bezczynności. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 k.p.a.). Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07).

Niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i zobowiązać organ do wydania decyzji w określonym terminie. Gdy postępowanie jest zawieszone, stronie służy skarga na bezczynność tylko w sytuacji, gdy organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania mimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest rozpoznany.

Odnosząc się do stwierdzenia pełnomocnika skarżącego z rozprawy z 21 listopada 2013 r. o braku wiedzy odnośnie doręczenia skarżącemu postanowienia o zawieszeniu postępowania wskazać należy, że postanowienie (tak jak decyzja) rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jego sporządzenia i opatrzenia podpisem osoby uprawnionej. Doręczenie orzeczenia administracyjnego stronie ma na celu zakomunikowanie zawartego w nim rozstrzygnięcia. Fakt, że orzeczenie wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, nie oznacza, by wcześniej nie istniało. Już z chwilą podpisania orzeczenia (decyzji, postanowienia) mamy do czynienia z wydaniem orzeczenia w sensie procesowym w tym znaczeniu, że ono istnieje, a dzień wydania tego orzeczenia jest miarodajny dla oceny jego podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z 27 III 2012 r. I OSK 600/12 niepub, z 3 III 2008 r. I OSK 294/07 lex 505396). Dlatego też stanowisko pełnomocnika w kwestii braku wiedzy o doręczeniu skarżącemu postanowienia o zawieszeniu nie ma znaczenia dla oceny żądania skargi.

Wskazać również należy, że zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stanowi zaprzeczenie wcześniejszego stanowiska organu o nie zakończeniu rokowań. Zawiesić bowiem można postępowanie które było wcześniej wszczęte. Ponadto w niniejszej sprawie już zapadły decyzje w przedmiocie odszkodowania, które były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych I i II instancji. Wobec tego stanowisko organu o nie zakończonych rokowaniach jest niezasadne.

Nieuprawnione jest także stanowisko organu, że skarżący jest nową spółką, wobec czego należy przeprowadzić z nim pierwszy etap postępowania tj. negocjacje. Otóż wszedł on w prawa i obowiązki (...) Banku (...) jako podmiot powstały w trybie art. 492 § 1 pkt 1 kodeksu spółek handlowych.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.