I SAB/Wa 382/13 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1739691

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. I SAB/Wa 382/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich.

Sędziowie WSA: Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Jolanta Dargas (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi F. S.A. w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

B. S.A. w W. pismem z dnia 3 lipca 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość przeznaczoną pod drogę położoną W. w (...) oznaczoną jako działka nr (...) o pow. (...) ha z obrębu (...), przy ul. (...), wydzieloną z działki nr (...) decyzją Prezydenta W. Nr (...) z dnia (...) czerwca 2009 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi, przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wskazując, że organ swoim działaniem narusza przepisy prawa materialnego: art. 129 ust. 5 pkt 1, w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji, albowiem uniemożliwia realizację prawa podmiotowego które nabył ex lege (prawo do odszkodowania).

Skarżący podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 21 grudnia 2012 r. I SA/Wa 798/10 oraz utrzymującym go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2012 r. I OSK 687/11, przy analogicznym stanie prawnym przesądził że jego poprzednikowi prawnemu P. SA., przysługiwało odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Dlatego też dalsza bezczynność organu w tym przedmiocie jest przejawem rażącego naruszenia prawa.

Skarżący podniósł również, że spełnił wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż 4 lutego 2013 r. jego poprzednik prawny złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta W. B. podkreślił, że kwestia bezczynności Prezydenta W., w sprawie analogicznej do przedmiotowej była rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2013 r. w sprawie I SAB/Wa 117/13, w której Sąd uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Z uzasadnienia wyroku wynika, że po odmownej decyzji Prezydenta w przedmiocie odszkodowania toczyło się postępowanie administracyjne i już w toku tego postępowania prowadzono uzgodnienia z zespołem negocjacyjnym. Ponadto obrót wierzytelnością nie oznacza konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego, gdyż nabywca wchodzi w miejsce zbywcy we wszystkie prawa o obowiązki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając skargę za niezasadną.

Prezydent W. wskazał, że Wojewoda (...) nadal nie rozpoznał zażalenia na bezczynność Prezydenta, co poddaje w wątpliwość możliwość wniesienia przez B. skargi do sądu administracyjnego. Ponadto podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie został zakończony pomiędzy stronami etap negocjacji wszczęty wnioskiem poprzednika skarżącego, w związku z czym organ nie jest władny do wydania decyzji odszkodowawczej o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm).

Zdaniem organu nową i istotną okolicznością w sprawie jest fakt wznowienia postępowania podziałowego zakończonego decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału.

W piśmie procesowym z 29 października 2013 r. skarżący podtrzymał skargę podnosząc, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę są bezzasadne i sprzeczne z faktami. W szczególności dotyczyło to warunku wyczerpania trybu do złożenia skargi oraz wskazywania, że pomimo, iż B. SA jest spółką tożsamą z dawnym P. SA., to winien być traktowany jako nowy podmiot w sprawie W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia również fakt wznowienie postępowania podziałowego, czy też wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału tej decyzji, gdyż nie mają one znaczenia dla rozpatrzenia wniosku w przedmiocie odszkodowania.

Jednocześnie do ww. pisma skarżący dołączył postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2013 r. Nr (...) uznające zażalenie P. S.A na bezczynność Prezydenta W. za nieuzasadnione. Dodatkowo strona przedstawiła postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) października 2013 r. Nr (...) uchylające postanowienie Prezydenta W. z dnia (...) września 2013 r. o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W dniu 20 listopada 2013 r. do Wydziału I WSA w Warszawie złożone zostało pismo organu, do którego dołączono postanowienie Prezydenta W. z dnia (...) listopada 2013 r. Nr (...) wydane w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę położony w W. stanowiący działkę ewidencyjną nr (...).

W treści powyższego orzeczenia, organ wskazał, że podstawą wydania takiego rozstrzygnięcia był fakt, że z uwagi na wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. Nr (...) z dnia (...) czerwca 2009 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oraz wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W Nr (...) z dnia (...) czerwca 2009 r. zasadnym stało się zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, do czasu zakończenia ww. postępowań.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej również poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta W. nie może być uwzględniona.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu podniesionego przez organ dotyczącego niedopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego trybu odwoławczego. Zdaniem Sądu zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., warunkiem wniesienia skargi do sądu jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 4 lutego 2013 r. poprzednik skarżącego złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta W. Podkreślić przy tym należy, ze wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Wobec tego stanowisko organu, że w dacie wniesienia skargi nie zostało jeszcze rozpoznane zażalenie nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia. Z akt sprawy wynika ponadto, że Wojewoda (...) w dniu (...) lipca 2013 r. wydał postanowienie Nr (...), w którym wniesione przez P. S.A zażalenie uznał za nieuzasadnione.

Podkreślić również należy, że B. S.A wszedł w prawa i obowiązki P. S.A jako podmiot powstały w trybie art. 492 § 1 pkt 1 kodeksu spółek handlowych. Z kolei P. nabył roszczenia od P. S.A. Obrót wierzytelnością nie oznacza zaś konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego przez nabywcę wierzytelności, wchodzi on bowiem w miejsce zbywcy we wszystkie jego prawa i obowiązki.

Przechodząc do oceny merytorycznej skargi, wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności.

W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się zatem do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami k.p.a.

W przedmiotowej sprawie w trakcie trwania postępowania sądowego Prezydent W. wydał w dniu (...) listopada 2013 r. Nr (...) postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę położony w W. stanowiący działkę ewidencyjną nr (...).

Powyższe oznacza, że na dzień rozpoznania skargi organ nie pozostawał w bezczynności. W czasie zawieszenia postępowania administracyjnego nie można bowiem mówić o bezczynności organu.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wydanie przez organ decyzji w sprawie, czy też podjęcie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w którym złożono skargę na bezczynność, wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja taka lub inne rozstrzygnięcie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Tym samym nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07, Lex nr 437951; postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r., sygn. akt II SA 697/92, Lex nr 10439).

Podkreślić należy, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bowiem bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 103 k.p.a.), a tym samym eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Skoro zatem w chwili wyrokowania postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było zawieszone, to brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia nie ma znaczenia fakt, czy na dzień orzekania przez Sąd, postanowienie zawieszające zostało doręczone stronom postępowania. Postanowienie administracyjne (podobnie jak i decyzja) rozpoczyna bowiem swój byt prawny z chwilą jego sporządzenia, a doręczenie ma na celu jedynie zakomunikowanie stronie zawartego w nim rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na postanowieniu (decyzji) podpisu osoby uprawnionej. Chwilą wydania aktu jest wobec tego data jego sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Warszawa 2010 r., LEX). Fakt, że postanowienie administracyjne (decyzja) wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, nie oznacza by wcześniej postanowienie to (decyzja) nie istniało. Już z chwilą podpisania postanowienia (decyzji) mamy bowiem do czynienia z wydaniem aktu w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że ten istnieje, a dzień jego wydania jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej postanowienia (decyzji) - por. wyrok NSA, z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 600/12 cbois.nsa.gov.pl.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.