Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 28 listopada 2006 r.
I SA/Wr 1489/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Betta.

Sędziowie WSA: Marta Semiczek, Asesor Katarzyna Borońska (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Specjalistycznego Szpitala A w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi Specjalistycznego Szpitala A w W. - dalej zwanego Szpitalem, jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia (...) nr (...) uchylające postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia (...) nr (...) o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec Szpitala - w części dotyczącej należności nieobjętych postępowaniem restrukturyzacyjnym i orzekające o prowadzeniu egzekucji.

Z akt sprawy wynika, że wobec Szpitala było prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie nakazu zapłaty z dnia (...), wydanego przez Sąd Okręgowy w Łodzi sygn. akt. II Nc 2942/02 - na rzecz B Sp. z o.o. Postanowieniem Sądu Okręgowego w Ł. z dnia (...) Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. został wyznaczony do dalszego łącznego prowadzenia egzekucji sądowej i administracyjnej wobec Szpitala, z uwagi na niższe koszty administracyjnego postępowania egzekucyjnego.

W dniu (...) Wojewoda D. wszczął postępowanie restrukturyzacyjne wobec Szpitala. Powołując się na ten fakt Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. powołanym na wstępie postanowieniem z dnia (...) zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego. Jako podstawę zawieszenia wskazał art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) - dalej: u.p.e.a., w związku z art. 24 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684 ze zm.) - dalej: r.p.z.o.z., w myśl którego od dnia wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego do dnia wydania decyzji o umorzeniu albo zakończeniu tego postępowania wszczęte postępowanie egzekucyjne w zakresie należności objętych postępowaniem restrukturyzacyjnym podlegają zawieszeniu.

Na powyższe postanowienie wniósł zażalenie wierzyciel Szpitala - firma B sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 24 ust. 2 r.p.z.o.z. w związku z art. 4 i 11 tej ustawy, jako że powołane przepisy nie pozwalały na zawieszenie postępowania w stosunku do należności nieobjętych postępowaniem restrukturyzacyjnym. Zdaniem wierzyciela zawieszenie nie powinno więc dotyczyć egzekucji w zakresie kosztów procesu, kosztów zastępstwa procesowego, opłaty kancelaryjnej i kosztów postępowania egzekucyjnego - wniosek egzekucyjny obejmował bowiem także te należności, a zarazem nie były one objęte postępowaniem restrukturyzacyjnym. W tym też zakresie organ powinien nadal prowadzić egzekucję. Wierzyciel nie podważał natomiast postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w części dotyczącej należności głównej i odsetek za zwłokę.

Dyrektor Izby Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w W. uwzględnił zarzuty zażalenia i powołanym na wstępie postanowieniem z dnia (...) uchylił postanowienie organu egzekucyjnego w części dotyczącej należności nieobjętych postępowaniem restrukturyzacyjnym i orzekł o prowadzeniu egzekucji. Organ odwoławczy zgodził się z argumentami wierzyciela, iż art. 24 ust. 1 r.p.z.o.z. pozwalał na zawieszenie postępowania jedynie w stosunku do należności objętych postępowaniem restrukturyzacyjnym, a za takie w świetle art. 4 w związku z art. 11 r.p.z.o.z. należało uznać kwotę należności głównej wraz z odsetkami naliczonymi do dnia zawarcia ugody restrukturyzacyjnej. Przepis ten stanowił zatem lex specjalis w stosunku do art. 56 § 1 u.p.e.a.

W skardze na powyższe postanowienie Szpital zarzucił, że nie istniała podstawa do zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 24 ust. 1 r.p.z.o.z. następowało z mocy prawa. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, organ mylnie wywiódł, że zobowiązanie cywilnoprawne, o jakim mowa w art. 4 r.p.z.o.z. w związku z 11 r.p.z.o.z. nie obejmuje kosztów sądowych. Praktyka bowiem dowodzi, iż wierzyciele również koszty sądowe zaliczają do należności głównej. Koszty sądowe spełniają także przesłankę ustanowioną w art. 4 ust. 2 r.p.z.o.z. tj. są to wierzytelności, które były znane na dzień (...). Strona skarżąca podniosła, że za objęciem restrukturyzacją także należności z tytułu kosztów sądowych i egzekucyjnych przemawia celowościowa wykładnia przepisów ustawy r.p.z.o.z. Okres, przez który postępowanie egzekucyjne nie powinno się toczyć w stosunku do dłużnika, w zakresie należności znanych na dzień (...) i przysługujących wierzycielom wymienionym w spisie wierzytelności cywilnoprawnych, ma umożliwić Szpitalowi spłatę zobowiązań bez dodatkowych obciążeń. Zdaniem strony skarżącej wykładnia art. 24 r.p.z.o.z. nie pozwala na przyjęcie, że wolą ustawodawcy było zawieszenie postępowań egzekucyjnych jedynie częściowo, co najwyżej w odniesieniu do należności głównej i odsetek. Organ błędnie potraktował ten przepis jako lex specialis w stosunku do art. 56 § 1 u.p.e.a., który nie zawiera żadnych własnych przesłanek zawieszenia egzekucji, ale odsyła do innych ustaw. W konsekwencji objęcie zobowiązania postępowaniem restrukturyzacyjnym skutkuje zawieszeniem w całości egzekucji, której przedmiotem jest to zobowiązanie. Art. 11 r.p.z.o.z. stanowi jedynie o tym, jakie należności podlegają redukcji w postępowaniu restrukturyzacyjnym, nie ogranicza natomiast skutków zawieszenia postępowania egzekucyjnego do należności polegających redukcji.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej we W. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że podejmując zaskarżone postanowienie organ odwoławczy kierował się literalną wykładnią art. 24 ust. 2 r.p.z.o.z., który wprost zawężał zakres zawieszenia postępowania egzekucyjnego do należności objętych postępowaniem restrukturyzacyjnym. Za takie zaś - w świetle art. 11 tej ustawy - należało uznać kwotę główną i odsetki.

Ponadto w dniu (...) wpłynęło do tutejszego Sądu pismo strony skarżącej, w którym informowała o zawarciu z wierzycielem porozumienia co do spłaty dochodzonych należności, które to porozumienie w całości zostało wykonane. Strona podniosła, że w związku z powyższym złożyła do organu egzekucyjnego wnioski o umorzenie postępowania egzekucyjnego, które jednak wciąż nie zostały załatwione.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - dalej w skrócie p.s.a., stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - dalej w skrócie p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c). Jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał skargę za bezzasadną.

W sprawie było bezsporne, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec strony - Specjalistycznego Szpitala A w W. - podlegało zawieszeniu na podstawie art. 24 ust. 2 r.p.z.o.z., na skutek prowadzonego wobec strony skarżącej postępowania restrukturyzacyjnego. Spór między stronami dotyczył natomiast zakresu należności, w odniesieniu do których następowało zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a także kompetencji organu egzekucyjnego do wydania postanowienia w tym przedmiocie.

Zobowiązania Szpitala wobec firmy B Polska Sp. z o.o. zostały objęte postępowaniem restrukturyzacyjnym na podstawie przepisów powołanej ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Z art. 4 tej ustawy wynikało bowiem, że restrukturyzacja finansowa zakładów obejmuje znane na dzień (...):

1)

zobowiązania publicznoprawne,

2)

zobowiązania cywilnoprawne,

3)

indywidualne roszczenia pracowników wynikające z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2, późn. zm.3))

-

powstałe w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2004 r.

Dalsze przepisy tej ustawy określają formy, w jakich dochodzi do restrukturyzacji należności publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz precyzują, jakie rodzaje zobowiązań podlegają restrukturyzacji w ramach poszczególnych grup wymienionych w art. 4 r.p.z.o.z.

W odniesieniu do należności cywilnoprawnych restrukturyzacja przeprowadzona w trybie tej ustawy polega na zawarciu przez zakład ugody restrukturyzacyjnej z wierzycielami (art. 5 ust. 1 pkt 3 r.p.z.o.z.). Rodzaje należności cywilnoprawnych, podlegających restrukturyzacji na podstawie powołanej ustawy, zostały jednoznacznie wskazane w art. 11 tej ustawy. W myśl tego przepisu restrukturyzacja finansowa zobowiązań cywilnoprawnych obejmuje kwotę główną wraz z odsetkami naliczonymi do dnia zawarcia ugody restrukturyzacyjnej. Nie można się przy tym zgodzić z argumentami podniesionymi w skardze, iż pragmatyka przemawia za przyjęciem, że kwota główna obejmuje także koszty egzekucji i koszty sądowe. Pojęcie należności głównej nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa cywilnego i obejmuje kwotę roszczenia wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego między dłużnikiem a wierzycielem, a więc odpowiada wartości należnego, lecz niespełnionego świadczenia. Odsetki za zwłokę oraz związane z dochodzeniem kwoty głównej koszty, w tym koszty sądowe i koszty zastępstwa procesowego stanowią należności akcesoryjne, odrębne, choć związane z roszczeniem głównym. Należności z tytułu kosztów procesowych oraz egzekucyjnych nie mają źródła w tym samym stosunku cywilnoprawnym i nie stanowią części należności głównej. Należy podkreślić, że także w toku całego postępowania cywilnego oraz późniejszej egzekucji sądowej (podobnie jak administracyjnej) wyodrębnia się należność główną, odsetki oraz pozostałe koszty, w tym koszty poniesionych opłat sądowych i kancelaryjnych, koszty zastępstwa procesowego i koszty egzekucyjne. Także w przedmiotowej sprawie we wniosku o wszczęcie egzekucji, jak i w zawiadomieniu z dnia (...) o zajęciu rachunku bankowego Szpitala, zostały wyszczególnione należności wynikające z poszczególnych ww. tytułów.

Trudno również znaleźć uzasadnienie dla odmiennego definiowania kwoty głównej na gruncie samej ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Przeciwnie, wymieniając w poszczególnych artykułach rodzaje należności podlegających restrukturyzacji ustawa wyraźnie rozróżnia ich charakter i tytuł, wyodrębniając m.in. należności z tytułu podatków, odsetek za zwłokę, opłaty prolongacyjnej, opłaty dodatkowej, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych (por. art. 6 pkt 7, art. 7 i art. 6 r.p.z.o.z.). Skoro więc ustawodawca dokonał tak szczegółowego rozróżnienia rodzajów należności publicznoprawnych i należności z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne, społeczne i zdrowotne, wskazując przypadki, w których także dodatkowe należności, związane z dochodzeniem kwot głównych, podlegają restrukturyzacji na zasadach ustawy r.p.z.o.z., to nie sposób doszukać się powodów, dla których w odniesieniu do należności cywilnoprawnych poniechałby takiego rozwiązania. W przekonaniu Sądu przepis art. 11 r.p.z.o.z. jest jednoznaczny i wynika z niego, że restrukturyzacja na zasadach ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej może dotyczyć tylko należności głównej - rozumianej jako kwota należnego wierzycielowi świadczenia - oraz odsetek od tej kwoty, naliczonych do dnia zawarcia ugody restrukturyzacyjnej. Za rozszerzeniem tak określonego zakresu działania ustawy także na koszty postępowania sądowego i koszty egzekucyjne nie przemawia, wbrew stanowisku strony, wykładnia celowościowa ustawy r.p.z.o.z. Strona przekonywała, iż "nie sposób przyjąć, aby wolą ustawodawcy było zaspokojenie kosztów sądowych i egzekucyjnych przez dłużnika z wykorzystaniem przymusu egzekucyjnego bezpośrednio wcześniej zanim zostanie zaspokojona należność główna i odsetkowa". Tymczasem, jak słusznie zauważył Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę, w postępowaniu egzekucyjnym w administracji koszty egzekucyjne podlegają zaspokojeniu w pierwszej kolejności. W związku z przekazaniem Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w W. egzekucji do łącznego prowadzenia tryb i zasady określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji będą miały, na podstawie art. 773 § 1 k.p.c. zastosowanie także do należności cywilnoprawnej przysługującej od skarżącego Szpitala spółce B sp. z o.o. Tym niemniej można zauważyć, że także w egzekucji sądowej, prowadzonej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, koszty egzekucyjne zostały wymienione jako należności podlegające w pierwszej kolejności zaspokojeniu (art. 1025 § 1 pkt 1 k.p.c).

Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej, iż wykładnia art. 24 ust. 2 r.p.z.o.z. nie pozwala na przyjęcie, że zawieszenie postępowania na tej podstawie dotyczy jedynie należności podlegających redukcji, opisanych w art. 11 r.p.z.o.z., ale że przepis ten odnosi się ogólnie do zobowiązań cywilnoprawnych powstałych w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2004 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 24 "Od dnia wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego do dnia wydania decyzji o umorzeniu albo o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego wstrzymuje się wykonanie decyzji, wydanych na podstawie odrębnych przepisów, podjętych przed dniem wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego w zakresie należności objętych tym postępowaniem (ust. 1). W okresie, o którym mowa w ust. 1, wszczęte postępowania egzekucyjne, w zakresie należności objętych postępowaniem restrukturyzacyjnym, podlegają zawieszeniu, z wyjątkiem postępowań egzekucyjnych prowadzonych w celu zaspokojenia indywidualnych roszczeń pracowników wynikających z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw" (ust. 2). Z treści tego przepisu wprost wynika, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego na jego podstawie może nastąpić tylko w zakresie należności objętych postępowaniem restrukturyzacyjnym. W art. 4 r.p.z.o.z., który wymienia zobowiązania cywilnoprawne jako podlegające restrukturyzacji, zostały jedynie w sposób ogólny określone rodzaje zobowiązań, do których znajdą zastosowanie przepisy ustawy. Nie można jednak na podstawie powyższego wywodzić, że postępowanie restrukturyzacyjne będzie obejmowało wszystkie typy zobowiązań, o jakich mowa w art. 4 r.p.z.o.z. Jak już bowiem zaznaczono, dalsze przepisy tej ustawy formułują szczegółowy katalog rodzajów należności, jakie będą podlegały restrukturyzacji w ramach poszczególnych grup zobowiązań wymienionych w art. 4. Jest przy tym oczywiste, że postępowaniem objęte będą tylko te należności, które mogą podlegać restrukturyzacji. Za takie zaś należy, w świetle przytoczonego art. 11 r.p.z.o.z., uznać jedynie kwotę główną i odsetki naliczone do dnia zawarcia ugody restrukturyzacyjnej, które to pojęcia - co uzasadniono powyżej - nie obejmują kosztów egzekucyjnych i sądowych. Zaproponowana przez stronę skarżącą interpretacja przepisu art. 24 r.p.z.o.z., jako odnoszącego się także do zobowiązań cywilnoprawnych niepodlegających redukcji na skutek restrukturyzacji, stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 24 r.p.z.o.z. i ignoruje treść art. 11 tej ustawy.

Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut braku podstaw do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a co za tym idzie - do jego zmiany przez organ odwoławczy. Organ I instancji jako podstawę procesową swojego rozstrzygnięcia powołał art. 56 § 3 w związku z art. 56 § 1 pkt 5) u.p.e.a., w myśl którego postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu:

1)

w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej,

2)

w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego,

3)

w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego,

4)

na żądanie wierzyciela,

5)

w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

(...)

§ 3. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

§ 4. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania służy zażalenie.

Zarzut braku podstaw do wydania postanowienia w tym przedmiocie organ uzasadnił tym, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 24 ust. 2 r.p.z.o.z. następuje z mocy prawa i nie wymaga wydania postanowienia. Sąd, podzielając pogląd, iż zawieszenie postępowania nie zależy w tym wypadku od decyzji organu, zauważa zarazem, że art. 56 u.p.e.a. określa tryb, w jakim organ stwierdza, że określone zdarzenia skutkowały zawieszeniem postępowania egzekucyjnego. Postanowienie, jakie wydaje w takim wypadku organ ma charakter deklaratoryjny i znajduje umocowanie właśnie w treści art. 56 § 1 pkt 5), który pozwala na zawieszenie postępowania egzekucyjnego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Postanowienie jest w tej sytuacji formą wypowiedzi organu umożliwiającą wskazanie uczestnikom postępowania skutku, zakresu i przesłanek zawieszenia, a w efekcie stwarzającą im możliwość kwestionowania tak tych przesłanek, jak i zakresu zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 56 § 1 u.p.e.a., z godnie z którym przepis ten wskazuje przypadki, w których postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu, co potwierdza, że postanowienie organu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 56 § 3 u.p.e.a. jest wymaganą przepisami tej ustawy formą zajęcia przez organ egzekucyjny stanowiska w sprawie zawieszenia postępowania egezkucyjnego. W świetle powyższego, jako zgodne z prawem Sąd ocenił wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Uwzględniając z kolei przedstawione wyżej wywody dotyczące dopuszczalnego w świetle art. 24 ust. 2 r.p.z.o.z. zakresu zawieszenia postępowania, za prawidłowe należało uznać także postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, uchylające postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. w części dotyczącej należności nieobjętych postępowaniem restrukturyzacyjnym.

Odnosząc się końcowo do pisma strony skarżącej, informującego o nierozpoznaniu przez organ egzekucyjny jej wniosków o umorzenie postępowania egzekucyjnego w związku z zawartym z wierzycielem porozumieniem co do sposobu spłaty dochodzonych należności, Sąd zauważa, że kwestia załatwienia powyższego wniosku strony nie może podlegać rozpoznaniu przez Sąd w ramach postępowania wszczętego skargą na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Ewentualną bezczynność organu administracji strona może zwalczać poprzez wyczerpanie w pierwszym rzędzie środków przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym, a dopiero w dalszej kolejności poprzez wniesienie nowej skargi do sądu administracyjnego.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) lub w pkt 2) p.s.a., wobec czego na podstawie art. 151 p.s.a oddalił skargę.