Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3085816

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 15 stycznia 2020 r.
I SA/Wa 857/19
Wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart.

Sędziowie WSA: Jolanta Dargas (spr.), Anna Falkiewicz-Kluj.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. P. (1) i J. P. (2) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz J. P. (1) i J. P. (2) solidarnie kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) orzekającą o ustaleniu odszkodowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość położona w dzielnicy W. W., obręb (...), oznaczona jako działka nr (...) o pow.(...) ha, decyzją Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) września 2017 r., nr (...), o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej (...).

Ww. decyzja stała się ostateczna na mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) czerwca 2018 r., nr (...).

Decyzją z dnia (...) lipca 2018 r., nr (...) Wojewoda (...) orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości (...) zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w dzielnicy W. W., obręb (...), oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej (...), w tym na rzecz J.P. w wysokości (...) zł za udział w 1/2 części prawa własności ww. nieruchomości i na rzecz J. P. w wysokości (...) zł za udział w 1/2 części prawa własności ww. nieruchomości, o powiększeniu kwoty odszkodowania o 5% z tytułu wcześniejszego wydania ww. nieruchomości, tj. o (...) zł i przyznaniu stosownie do udziałów na rzez J.P. kwoty (...) zł oraz na rzecz J. J. kwoty (...) zł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J.P. i J.P. kwestionując prawidłowość dokonanej wyceny. Przede wszystkim skarżący zakwestionowali poprawność przyjęcia przeznaczenia terenów przyległych jako terenów stanowiących teren zieleni z uwagi na to, że biegła w operacie szacunkowym z dnia 16 stycznia 2018 r. wskazała, że przeznaczenie terenów przyległych to obszary zabudowy, co następnie zostało zmienione w wyniku uwag zgłoszonych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący podnieśli, że biegła w żaden sposób nie wyjaśniła zmiany przyjętego przeznaczenia, jak również nie przedłożyła żadnego dokumentu np. w postaci mapy wskazującego na prawidłowość jej twierdzeń. Ponadto, dokonując wyceny biegła nie wskazała co należy rozumieć pod pojęciem tereny przyległe. W ocenie skarżących tereny przyległe to tereny "przeważające" a zatem prawidłowe przeznaczenie nieruchomości przyległych do wycenianej to tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną na terenach leśnych.

Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrując sprawę wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474.) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę i przywołał treść tych przepisów, które znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ II instancji wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 1 marca 2018 r., na zlecenie Wojewody (...) przez rzeczoznawcę majątkowego I. K.

Na potrzeby wyceny biegła ustaliła, że działka na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła nieruchomość gruntową niezabudowaną, zadrzewioną, położoną w sąsiedztwie terenów niezabudowanych zadrzewionych. Na działce znajdowały się składniki roślinne podlegające wycenie. Ww. nieruchomość leży w pobliżu terenów uzbrojonych w media, a dostęp do drogi głównej odbywa się drogą gruntową.

Autorka operatu szacunkowego ustaliła ponadto, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą (...) Rady W. z dnia (...) października 2014 r. położona była na obszarze (...).

Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy wskazała, że ze względu na brak transakcji nieruchomościami całościowo porównywalnymi z nieruchomością wycenianą (grunt ze składnikami roślinnymi) niemożliwe było dokonanie wartości rynkowej nieruchomości. Tym samym wypełniając dyspozycję art. 135 ugn autorka operatu szacunkowego określiła jej wartość odtworzeniową, gdzie oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wartość prawa własności gruntu biegła wyceniła przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Wartość nasadzeń roślinnych oszacowano w oparciu dane wynikające z Zarządzenia Nr (...) Nadleśnictw C. z dnia (...) stycznia 2018 w sprawie cennika detalicznego.

Ze względu na fakt, że przeznaczenie nieruchomości określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego było tożsame z celem wywłaszczenia wynikającym z decyzji Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) września 2017 r., dokonano analizy kształtowania się cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod drogi.

Autorka opracowania ustaliła, że na rynku sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi brak jest nieruchomości porównywalnych z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny. W konsekwencji biegła do szacowania wartości gruntu przyjęła transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. zieleń miejską bez prawa zabudowy wskazując, że ceny ww. nieruchomości kształtowały się w przedziale od (...) zł/m2 do (...) zł/m2. Ponadto biegła wskazała, że tereny przejmowane na cele inwestycji drogowej z nieruchomości rolnej powodują wzrost wartości nieruchomości i tym samym realizując zasadę korzyści autorka opracowania stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia powiększyła cenę 1 m ww. gruntów o 50%.

Celem ustalenia wartości nieruchomości gruntowej biegła utworzyła zbiór cen transakcyjnych, składający się z 3 najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zieleń, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie 2 lat poprzedzających wycenę na obszarze W. z wyłączeniem centralnych dzielnic W. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorce operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację, należy zaliczyć: położenie ogólne (20%), położenie szczegółowe (50%) oraz kształt i funkcjonalność gruntu (30%). Wartość 1 m2 określona została na poziomie (...) zł/m2.

Zostały również spełnione przesłanki do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości ww. nieruchomości, stosownie do art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, co też Wojewoda (...) uwzględnił w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Ministra sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy zawiera nie nieprawidłowości i może stanowić dowód w postępowaniu prowadzonym dla celu ustalenia odszkodowania.

Minister stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustaliła przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości - jako drogowe - na podstawie studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego miasta W. Ponadto biegła poprawnie określiła przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych jako obszar zieleni miejskiej.

W konsekwencji powyższego aktorka opracowania w pierwszej kolejności dokonała analizy rynku nieruchomości przejmowanych pod inwestycje drogowe realizując tym samym dyspozycję zapisu 36 ust. 4 specustawy drogowej. W tym celu rzeczoznawca majątkowy dokonała analizy z rynku lokalnego (dzielnica W.) jak i regionalnego (miasto (...)) wskazując, że występujące nieruchomości drogowe nie spełniają kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. W konsekwencji biegła prawidłowo przyjęła do porównania transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. przeznaczonymi pod zieleń miejską. Ponadto rzeczoznawca majątkowy poprawnie przyjęła, że zaistniała podstawa do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną stanowiąca 50% (36 ust. 3 rozporządzenia).

W ocenie Ministra wycena nieruchomości została dokonana w sposób rzetelny. Biegła poprzedziła wycenę szczegółową analizą przeznaczenia wycenianych nieruchomości oraz dokonała analizy rynku, w tym dokonała ustaleń w zakresie cen występujących na tym rynku. Powyższe umożliwiło wyselekcjonowanie nieruchomości podobnych, które stały się podstawą wyceny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego autorka operatu szacunkowego zastosowała dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny, w sposób jasny i rzetelny scharakteryzowała nieruchomości będące przedmiotem porównań z nieruchomością wycenianą, jak również wskazała na cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości oraz odpowiadające im wagi procentowe. Z kolei różnice w cechach wpływających na wartość autorka opracowania odpowiednio skorygowała. Również wycena składników roślinnych została przeprowadzona w sposób rzetelny w oparciu o specjalistyczne dane.

Zatem opinia biegłej spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu, a także jest zgodna z regulacjami wynikającymi z ugn. Całość operatu szacunkowego stanowi spójne, logiczne opracowanie i tym samym nie zawiera niespójności, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu szacunkowego. Opracowanie wskazuje informacje niezbędne do dokonywania wyceny, rozwiązania merytoryczne i metodyczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy. W świetle powyższego sporządzone opracowanie może zdaniem Ministra stanowić wiarygodny dowód dla potrzeb ustalenia odszkodowania.

Zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące nieprawidłowego określenia przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych Minister uznał za niezasadne.

Organ wyjaśnił, że przez grunty przylegle, o których mowa w art. 36 ust. 4 rozporządzania należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z wycenianą działką. Na tle niniejszej sprawy są to grunty zieleni miejskiej co prawidłowo zostało wskazane w opracowaniu jak i wyjaśnieniach złożonych przez biegłą. Jak bowiem wynika załącznika do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tereny przylegle do wycenianej nieruchomości to tereny stanowiące obszar zieleni leśnej - oznaczone symbolem (...). Natomiast nieruchomości o przeznaczeniu (...) są położone w otoczeniu kompleksu leśnego, jednak nie stanowią działek bezpośrednio przylegających do działki nr (...). Zatem poprawne są twierdzenia autorki opracowania, że poszukiwanie nieruchomości podobnych wśród transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną byłoby niezgodnie z art. 134 ugn.

Mając na uwadze powyższe brak jest w ocenie Ministra podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalonego odszkodowania.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.P. i J.P. zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju faktu wydania operatu z dnia 16 stycznia 2018 r. na kwotę prawie (...) zł, niewyjaśnionej zmiany podejścia biegłej do oceny przeznaczenia gruntów przyległych z (...), czyli "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych" na teren (...) - "Tereny zielone", brak wszechstronnego zbadania całego materiału sprawy, pominięcie całkowite zarzutów skarżących kierowanych wobec powyższej zmiany w toku I instancji, jak i odwołaniu

2. naruszenie przepisu art. 136 ust. 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie uzyskania wyjaśnień biegłej co do przyczyn i motywów zmiany przeznaczenia gruntów przyległych z (...), czyli "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych" na teren (...) - "Tereny zielone".

3. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego:

- zasady dwuinstancyjności - art. 15 k.p.a., poprzez ograniczenie się wyłącznie do oceny sprawy z uwagi na operat z dnia 1 marca 2018 r., tj. nie rozpoznanie całej sprawy od nowa,

- zasady dążenia do prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., poprzez zaniechania i uchybienia w zakresie postępowania dowodowego,

- zasady zaufania - art. 8 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i bezstronnego przeprowadzenia postępowania.

4. naruszenie przepisu § 36 ust. 6 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcie "gruntów przyległych" i zawężenie go wyłącznie do nieruchomości posiadających styczną granicę z wycenianą nieruchomością.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.

Przedmiotem sporu w kontrolowanej przez sąd sprawie jest ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej, w trybie przepisów powołanej wcześniej specustawy drogowej.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Dalej przepis ten przewiduje, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4a i 4b). Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z art. 12 ust. 4f ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy). Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Ponadto, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie wyceny.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami, stanowi dowód tego, jaką wartość ma wywłaszczona nieruchomość. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. W związku z tym organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową stosownie do art. 80 k.p.a., a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, przy czym ocena w tym zakresie musi być dokonana z dużą ostrożnością. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organy orzekające w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Jak już to wyjaśniono ustalenie wysokości odszkodowania możliwe jest dopiero po określeniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym przepisy art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2017 r. zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) przewidują, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określa natomiast rozporządzenie w sprawie wyceny, które w § 36 ust. 1 przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto zawarta w ust. 2 regulacja przewiduje, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji zaś braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Wskazana regulacja w sposób wyraźny ustala kolejność zastosowania wzorców oceny przeznaczenia terenu, za przejęcie którego należne jest odszkodowanie. W pierwszej kolejności przeznaczenie terenu określa się bowiem według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, w jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku natomiast braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy rzeczoznawca majątkowy uwzględnia zatem w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Uwzględnia się przy tym wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. tzw. zasadę korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu.

Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa działka nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania, lecz zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia 16 października 2014 r., teren przedmiotowej nieruchomości położony był na obszarze (...). W związku z tym, że cel wywłaszczenia jest tożsamy do przeznaczenia nieruchomości w studium, rzeczoznawca majątkowy zbadała rynek nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, ustalając, że na rynku sprzedaży nieruchomości brak jest nieruchomości porównywalnych z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny. W związku z powyższym biegła w operacie z dnia 1 marca 2018 r. do szacowania gruntu przyjęła transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. zieleń miejską bez prawa zabudowy.

Jednakże należy zauważyć, że w dniu 16 stycznia 2018 r. ta sama rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy, w którym do szacowania przedmiotowej nieruchomości przyjęła transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych.

Ta okoliczność jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i stanowi główny zarzut skargi, który Sąd uznał za zasadny.

Rzeczoznawca majątkowy bowiem po zgłoszeniu zarzutów do operatu z dnia16 stycznia 2018 r. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad sporządziła nowy operat z dnia 1 marca 2018 r., w którym przyjęła, że gruntami przeważającymi wśród gruntów przyległych do przedmiotowej nieruchomości są grunty przeznaczone pod zieleń miejską bez prawa zabudowy, nie wyjaśniając w operacie przyczyny zmiany stanowiska w tej kwestii.

W piśmie z dnia 21 maja 2018 r. rzeczoznawca jedynie stwierdziła, że w poprzednim operacie popełniła błąd uznając za grunty przeważające wśród gruntów przyległych tereny przeznaczone pod zabudowę.

W ocenie Sądu wyjaśnienia biegłej są zbyt lakoniczne i niewystarczające do uznania, że to właśnie operat z dnia 1 marca 2018 r. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Ponadto nie wynika z akt sprawy by biegła sporządzając operat z dnia 1 marca 2018 r. działała w oparciu o zlecenie organu I instancji.

Należy przypomnieć, że art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek ustalania prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić też trzeba, że ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. - i wyklucza formułowanie dowolnych ustaleń i ocen. Ponadto w przypadku organu odwoławczego zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) zobowiązuje ten organ do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, przy czym organ ten dodatkowo winien ustosunkować się do treści i zarzutów odwołania. Oceniając sprawę z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów.

W szczególności trafnie zarzucono zaskarżonej decyzji, że nie podjęto wystarczających działań celem wyjaśnienia, czy nie jest możliwe ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych tj. przeznaczonych pod zabudowę.

Zdaniem Sądu biegła powinna szczegółowo wyjaśnić istotną różnicę w podejściu do oceny przeznaczenia gruntów przyległych, wskazać jakimi przesłankami w tym zakresie kierowała się sporządzając operat z dnia 16 stycznia 2018 r. a jakimi sporządzając operat z dnia 1 marca 2018 r., czego nie uczyniła.

W sprawie istotne jest, że decyzja o ustaleniu odszkodowania została oparta na operacie rzeczoznawcy majątkowego sporządzonym w dniu 1 marca 2018 r. i organy przyjęły, że wartość przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wynosiła (...) zł. Zaś w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 16 stycznia 2018 r. wartość wycenianej nieruchomości wynosiła (...) zł.

W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy wprawdzie wskazał, że we wcześniejszym operacie popełnił błąd, jednak jak wskazano wyżej tego rodzaju wyjaśnienie Sąd uznał w okolicznościach niniejszej sprawy za niewystarczające. Zatem jakkolwiek organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy, to w istocie zaniechał krytycznego odniesienia się do sporządzonego operatu będącego podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania, biorąc w szczególności pod uwagę tak znaczne zmniejszenie wartości nieruchomości w porównaniu do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 16 stycznia 2018 r.

Uszło uwadze organu odwoławczego, iż z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, przy czym ocena organu odwoławczego winna uwzględniać także zarzuty oraz argumenty podniesione w odwołaniu. W szczególności winna, mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (por. wyrok NA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10, dostępny w CBOSA). Wobec tego organ obowiązany jest dokonać jego oceny, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Biorąc jednak pod uwagę zarzuty podniesione w odwołaniu, jak również nietypowe okoliczności niniejszej sprawy (znacznie mniejsza wartość nieruchomości w porównaniu z wartością ustaloną we wcześniejszym operacie) obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii w sposób nie budzący wątpliwości, czego organ zaniechał.

Dodać należy, że w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 759/19 znanej Sądowi z urzędu tut. Sąd w dniu 10 września 2019 r. oddalił skargę Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) stycznia 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną na tym samym terenie, co w niniejszej sprawie. Sprawa ta jest sprawą analogiczną do niniejszej, gdyż dotyczy nieruchomości położonej na tym samym terenie, przeznaczonej pod budowę (...), w której ta sama biegła sporządziła w dniu 16 stycznia 2018 r. operat szacunkowy (jak w niniejszej sprawie) uznając za grunty przyległe grunty przeznaczone pod zabudowę i operat ten stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania.

Oczywiście jest to inna sprawa, której wynik nie może wiązać organów orzekających w niniejszej sprawie, jednak Minister dokonując oceny operatu szacunkowego tym bardziej powinien dołożyć wszelkich starań by wyjaśnić wątpliwości związane z operatem szacunkowym z dnia 1 marca 2018 r. w słusznym interesie strony, jak również w trosce o zaufanie strony do działania organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, z uwagi na wskazane braki, kontrola prawidłowości operatu szacunkowego byłaby przedwczesna. Należało zatem zgodzić się ze skarżącymi, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze, co w okolicznościach niniejszej sprawy ma znaczenie istotne dla końcowego wyniku.

Za zasadny należy uznać więc zarzut naruszenia przepisów postępowania - zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 i 15 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i po zleceniu rzeczoznawcy majątkowemu złożenia szczegółowych wyjaśnień do operatu szacunkowego z 1 marca 2018 r. wyda decyzję odpowiadającą prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy (wpis stosunkowy od skargi w kwocie (...) zł i koszty zastępstwa prawnego w kwocie (...) zł na podstawie § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2018 r. poz. 265) powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.