Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1606189

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 10 listopada 2010 r.
I SA/Wa 668/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.).

Sędziowie WSA: Gabriela Nowak Joanna Skiba.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...);

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr (...) z dnia (...) grudnia 2009 r. odmawiającą R. K. ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. (...) (obecnie ul. (...)) oznaczonej jako "(...) lit. (...)" dz. nr (...) o powierzchni ok. (...) m2, stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr (...) z obrębu (...), będącą własnością Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, iż Prezydent W. decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) odmówił R. K. - następczyni prawnej dawnej właścicielki hipotecznej ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu opisanej wyżej nieruchomości.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez R. K. organ II instancji stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W dniu 21 listopada 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowi właściciele gruntu lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawnie ich reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.

Organ odwoławczy ustalił, iż objęcie w posiadanie przez Gminę W. przedmiotowego gruntu nastąpiło z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. nr (...). Termin do złożenia wniosku dekretowego upływał z dniem 11 października 1949 r. Został on złożony w dniu 31 maja 1949 r. przez właścicielkę hipoteczną J. C., a więc z zachowaniem terminu. Z ustaleń organu II instancji wynika, iż jedyną spadkobierczynią J. C. jest R. K. Z odpisu księgi wieczystej wynika, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi obecnie w skład działki ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...) będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym (...) Szkoły (...) z siedzibą w W.

Organ odwoławczy wskazał, iż grunt przedmiotowej nieruchomości nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej, o przewadze zabudowy wielorodzinnej. Wojewoda podał, że w przedmiotowej sprawie w wyniku złożenia skargi przez R. K. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) maja 2007 r. odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Organ II instancji ustalił, iż objęta wnioskiem nieruchomość wchodzi w skład dawnej nieruchomości o powierzchni (...) m 2, która objęta została decyzją Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) listopada 1992 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład (...) prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. (...) oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Następnie na mocy aktu notarialnego z dnia (...) grudnia 1999 r. Rep. A Nr (...) firma "(...) Zakłady (...)" S.A. z siedzibą w W. sprzedała Szkole (...) z siedzibą w W. prawo użytkowania wieczystego do terenów znajdujących się między ulicami: (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...), w tym działkę nr (...) objętą roszczeniem o zwrot. Aktualnie w ocenie organu odwoławczego zarówno z przyczyn prawnych jak i faktycznych nie istnieje możliwość przyznania użytkowania wieczystego, ponieważ użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki jest Szkoła (...).

Wojewoda zaznaczył, że Sąd w wyroku z dnia 22 maja 2009 r. zarzucił organowi bledną wykładnię art. 7 dekretu, jednakże zdaniem organu wykonanie wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku doprowadziłoby do tego, że wydana w tym trybie decyzja zawierałaby elementy z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., bo byłaby niewykonalna. Prezydent W. nie może bowiem wydać decyzji o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, której nie jest właścicielem.

Wojewoda (...) nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku Sądu z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 240/09, iż wyzbycie się prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrzenia wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. O ile bowiem treść powołanego art. 7 ust. 2 dekretu nie zawiera przesłanki pozostawania danej nieruchomości własnością W., o tyle charakter, skutki prawnorzeczowe i przedmiot decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu oraz cel tego przepisu wskazuje, iż dawne prawo wieczystej dzierżawy i prawo zabudowy odpowiadające wskutek kolejnych zmian ustawowych obecnemu prawu użytkowania wieczystego gruntu, może być ustanowione jedynie wówczas, gdy grunt ten stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo związku takich jednostek. Zgodnie z art. 233 k.c. nie jest dopuszczalne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości gruntowej stanowiącej prawną formę długotrwałego korzystania jedynie z nieruchomości stanowiących własność wskazanych wyżej podmiotów publicznoprawnych. Uprawnienie użytkownika wieczystego do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób wyklucza zatem możliwość przyznania takiego samego prawa do tej samej nieruchomości innej osobie. Przepisy zaś dekretu z dnia 26 października 1945 r. dopuszczają przywrócenie prawnej możliwości korzystania z nieruchomości (...) przez ich byłych właścicieli i ich następców prawnych jedynie przez ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego.

Organ II instancji zauważył, iż restrykcyjny charakter art. 7 ust. 2 dekretu zobowiązuje organ do uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie przysługiwania osobom wskazanym w art. 7 ust. 1 uprawnienia do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu, które to prawo ma służyć rekompensowaniu odebrania na mocy art. 1 dekretu prawa własności nieruchomości. Dopiero po dokonaniu oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu, wydanie stosownej decyzji może być uzależnione od konieczności uwzględnienia okoliczności pozostawania nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym przedmiotem użytkowania wieczystego osób trzecich. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że gdy na nieruchomości podlegającej dekretowi (...) ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nawet w sytuacjach, gdy w sposób niezgodny z prawem odmówiono dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, a osoba trzecia korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie ma możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby. O prawnej możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego w ocenie organu nie decydują wyłącznie przesłanki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Uwzględnienie bowiem wniosku dekretowego nie może odbywać się bez wzięcia pod uwagę skutków prawnych działań podjętych przez osoby trzecie w sferze prawa cywilnego.

Wojewoda uznał zatem, że gdy osoba uprawniona w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego nie podejmuje samodzielnie działań poprzez wytoczenie powództwa na podstawie art. 189 k.p.c. w zw. z art. 58kc w celu ustalenia nieważności czynności prawnej polegającej m.in. na przeniesieniu własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej z naruszeniem pierwszeństwa przysługującego roszczeniu dekretowemu, organ administracji publicznej nawet przy spełnieniu się przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu powinien odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem nie jest władny usunąć skutków prawnych wynikających z dokonania takiej czynności prawnej.

W ocenie organu II instancji, organ I instancji stosując się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 22 maja 2009 r. przeanalizował relacje pomiędzy postępowaniem uwłaszczeniowym a postępowaniem w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego, które podsumował wskazując, iż nie ma umocowania ustawowego umożliwiającego rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego na drodze postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu II instancji obciążenie przedmiotowej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego stanowi w świetle powszechnie obowiązujących przepisów wystarczającą podstawą odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, bowiem organ zgodnie z własnościowością rozstrzygający sprawę nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie, której jest już tym prawem obciążony.

Skargę na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. K. zarzucając jej niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 240/09 i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej po względem zgodności z prawem, co oznacza że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Podkreślić należy, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 240/09 uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia (...) maja 2007 r. odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przywołany przepis pociąga za sobą daleko idące konsekwencje zarówno dla ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego, toczącego się w następstwie wydania wyroku, jak i dla kolejnego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ocenie podlegały decyzje administracyjne wydane w tymże, ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ administracji jest obowiązany rozpatrując sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach wydanych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowiłaby prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Naruszenie powołanego wyżej przepisu art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazuje się, że ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organów administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż przy ponownym orzekaniu zarówno Prezydent W. jak i Wojewoda (...) byli związani ocenami prawnymi i wytycznymi wynikającymi z wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. zarówno w odniesieniu do rozumienia przepisów prawa materialnego, jak i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi w istocie polemikę z ocena prawną i wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 22 maja 2009 r. Niedopuszczalne są stwierdzenia, iż organ nie zgadza się z wytycznymi Sądu których wykonanie doprowadziłoby zdaniem organu do wydania decyzji niewykonalnej, jak również stwierdzenia, iż nie można podzielić poglądu wyrażonego w tym wyroku, iż wyzbycie się prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrzenia wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Podkreślić przy tym należy, że WSA w sposób jednoznaczny wypowiedział się, iż podstawą prawną do rozpoznania wniosku dekretowego winien być art. 7 ust. 2 dekretu który stanowi, że gmina ma obowiązek ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, jeśli korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela da się pogodzić z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Oznacza to, że obowiązkiem organów rozpoznających przedmiotowy wniosek było rozpatrzenie go w kontekście przywołanej treści tego przepisu, a nie w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece, czy art. 156 § 2 k.p.a. w szczególności, że konstrukcja tego przepisu, zawarta w sformułowaniu "gmina uwzględni wniosek" wskazuje, że jeżeli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisami prawa. Przesłanką ta jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Wystąpienie tej przesłanki obligowało zatem organ do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Sąd zauważył, że z uzasadnienia decyzji wynika, że organy uznały, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, a mimo to odmówiły uzasadnienia wnioskowanego prawa na rzecz następców prawnych byłej właścicielki gruntu warszawskiego. Podstawą tej odmowy organy obu instancji uczyniły okoliczność nie mającą znaczenia zgodnie z treścią art. 7 dekretu tj. wcześniejsze ustanowienie, a następnie zbycie w drodze cywilnoprawnej prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu na rzecz innej osoby. Sąd podkreślił, że sporny grunt był i nadal jest własnością Skarbu Państwa, a problemem w niniejszej sprawie jest okoliczność, że w sytuacji, gdy nie został rozpoznany wniosek byłej właścicielki nieruchomości, który miał pierwszeństwo przed wszelkimi roszczeniami osób trzecich, Wojewoda (...) wydał decyzję ustanawiającą to prawo na rzecz innej osoby, która następnie zbyła je na rzecz osoby trzeciej. Sąd podniósł, iż z utrwalonego orzecznictwa wynika, że art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza również, że pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości wynikające z dekretu (...) ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób jest możliwe dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, a następnie jego zbycie z naruszeniem prawa pierwszeństwa dla wniosku dekretowego jest zaś rażącym naruszeniem prawa. Akceptowanie natomiast działań sprzecznych z przepisami prawa i co za tym idzie, akceptowanie decyzji rażąco naruszających prawo godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji).

Sąd podkreślił, iż kontrolowane decyzje wydane zostały m.in. z naruszeniem art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., w związku z czym Sąd zobligował organy do ponownej analizy art. 7dekretu z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 22 maja 2009 r.

Z uwagi na to, iż organy obu instancji naruszyły w sposób nie budzący wątpliwości art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zachodziła konieczność uchylenia obu decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę niniejszą organ wykona wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 22 maja 2009 r. z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej co do wykładni art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i podejmie działania zarówno w sferze prawa administracyjnego jak i w sferze prawa cywilnego tak by można było wniosek ten uwzględnić.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekła jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.