I SA/Wa 556/19, Możliwe postępowanie w wypadku zbiegu specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalność pobierania dwóch świadczeń rodzinnych. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3019199

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r. I SA/Wa 556/19 Możliwe postępowanie w wypadku zbiegu specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalność pobierania dwóch świadczeń rodzinnych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis.

Sędziowie WSA: Jolanta Dargas (spr.), Bożena Marciniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) w całości i orzekło co do istoty sprawy poprzez:

1. odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 na osobę: L. A. ur. 1942-07-(...) w okresie od 2017-09-01 do 2017-10-31;

2. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 na osobę: L. A. ur. 1942-07-(...) w okresie od 2017-11-01 do 2017-12-31 w wysokości (...) zł miesięcznie;

3. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 na osobę: L. A. ur. 1942-07-(...) w okresie od 2018-01-01 do 2018-12-31 w wysokości (...) zł miesięcznie;

4. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 na osobę: L. A. ur. 1942-07-(...) w okresie od 2019-01-01 na czas nieokreślony w wysokości (...) zł miesięcznie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia (...) września 2017 r. P. L. zwrócił się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. L. ur. (...).07.1942 r. legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności orzeczonym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. nr (...) z dnia (...) października 2014 r. wydanym na stałe. Wniosek ten dotyczył okresu świadczeniowego 2017/2018.

Decyzją z dnia (...) października 2017 r. Nr (...) Prezydent Miasta S. przyznał specjalny zasiłek opiekuńczy na osobę: L. A. ur. 1942-07-(...) na okres od 2017-11-01 do 2018-10-31 w wysokości (...) zł miesięcznie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. L. wnosząc o zmianę decyzji w zakresie wysokości świadczenia, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w kwocie (...) zł miesięcznie, poprzez zwiększenie jego wysokości do kwoty (...) zł miesięcznie i tym samym zrównanie tego świadczenia z wysokością wypłacaną opiekunom niepełnosprawnych osób nieletnich. Ponadto wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie (...) zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. Jednocześnie podkreślił, że powyższy wniosek składa przez ostrożność procesową i w żadnym razie nie koliduje on z zaskarżoną decyzją, bowiem pozytywne załatwienie jego odwołania czyni przedmiotowy wniosek bezzasadnym.

Decyzją Nr (...) z dnia (...) grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W dniu (...) grudnia 2018 r. P. L. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - A. L.

Organ I instancji decyzją Nr (...) z dnia (...) lutego2018 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją Nr (...) z dnia (...) marca 2018 r. utrzymało ją w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1028/18 (jeszcze nieprawomocny w dniu rozpoznawania niniejszej sprawy przez Kolegium) oddalił skargę P. L. na decyzję Kolegium Nr (...) z dnia (...) marca 2018 r.

Niezależnie od powyższego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr (...) z dnia (...) grudnia 2017 r. stała się też przedmiotem skargi P. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 421/18 (prawomocny) uchylił decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia (...) października 2017 r. Nr (...).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że co prawda w niniejszej sprawie postępowanie o przyznanie pomocy finansowej zainicjowane zostało poprzez złożenie przez P. L. wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki na matką A. L., jednakże w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta S. z (...) października 2017 r. nr (...) zmienił on podstawę prawną żądania zawartego we wniosku, domagając się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Za istotne w sprawie Sąd uznał to, że P. L. w odwołaniu powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, które następnie znalazło swoje odzwierciedlenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętych już kilka miesięcy przed złożeniem przez P. L. wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy. NSA wyraził pogląd, dotyczący konieczności pomijania przez organy rozpatrujące sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjne kryteriów wynikających z art. 17 ust. 1b ustawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w celu zagwarantowania stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 k.p.a.), zgodnie z jej żądaniem. Sąd wskazał, że organ I instancji, mając świadomość stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny, przed wydaniem decyzji nie poinformował P. L. o możliwości ubiegania się o korzystniejsze dla niego świadczenie i nie wyjaśnił, czy w takiej sytuacji podtrzymywałaby swój wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy. Przez takie działanie organ I instancji naruszył art. 7 - k.p.a. oraz art. 27 ust. 5 ustawy w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd wskazał, że organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien rozpoznać wniosek strony z dnia (...) września 2017 r., jako wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na niepełnosprawną matką w stopniu znacznym, z pominięciem przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, uzależniającej przyznanie tego świadczenia od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wskazał, też, że za przeszkodę w rozpoznaniu tej sprawy nie może być uznany fakt załatwienia sprawy P. L. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ostateczną już decyzją ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z (...) lutego 2018 r. Nr (...). Obie te sprawy nie są ze sobą tożsame, bowiem toczyły się na skutek odrębnych wniosków strony, tj. z (...) września 2017 r. i (...) grudnia 2017 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zainicjowanej wnioskiem P. L. z dnia (...) września 2017 r., jako wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku niepodejmowaniem lub z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. L., uwzględniając jednocześnie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 11 września 2018 r. Sygn. akt SA/Wa 421/18 Prezydenta Miasta S. decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) przyznał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 na osobę: L. A. ur. 1942-07-(...) od 2017-11-01 do 2017-12-31 w wysokości (...) zł miesięcznie i świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 na osobę: L. A. ur. 1942-07-(...) od 2018-01-01 na stałe w wysokości (...) zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że uwzględniając, iż za okres od dnia 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. P. L. był wypłacany specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie po (...) zł miesięcznie, dlatego za ten okres nastąpi wyrównanie do kwoty ustalonego decyzją świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. L. w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za 2017 r. z pominięciem miesięcy września i października 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę wskazało, że w niniejszej sprawie został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrok z dnia 11 września 2018 r. o sygn. akt I SA/Wa 421/18, którego stanowisko organ I instancji obowiązany był uwzględnić jak i wskazania zawarte w tym wyroku na podstawie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Kolegium podniosło, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczął wniosek P. L. z dnia (...) września 2017 r. Jednocześnie na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. nr (...) z dnia (...) października 2016 r. P. L. miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad matką A. L. na okres świadczeniowy trwający od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.

Zgodnie z dyspozycją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, zawartą w wyroku z dnia 11 września 2018 r. o Sygn. akt I SA/Wa 421/18, organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązany został do rozpoznania wniosku odwołującego z dnia (...) września 2017 r., jako wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką w stopniu znacznym z pominięciem przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy uzależniającej przyznanie świadczenia od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Kolegium wskazało, że artykuł 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę:

ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego? lub świadczenia przedemerytalnego, \

ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

A. L. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. Nr (...) z dnia (...) października 2014 r., na podstawie którego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, który datuje się od (...) maja 2014 r., (w tej dacie A. L. miała ukończone już (...) lat). Zespół w pkt IV orzeczenia stwierdził, że niepełnosprawność u niej datuje się od (...)-go roku życia.

Od dnia 1 stycznia 2013 r. na podstawie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmienione zostały, m.in. przesłanki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17). Charakterystycznym elementem nowej konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego było wprowadzenie przez ustawodawcę kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby ubiegającej się o to świadczenie. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (patrz: OTK-A 2014/9/104). Wyrok ten, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej.

W stosunku zatem do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym, skoro w świetle powyższego art. 17 ust. 1b ustawy utracił moc prawną w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to data powstania niepełnosprawności A. L. (tj. w wieku (...) lat) i ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności począwszy od (...) maja 2014 r. (w tej dacie miała ukończone już (...) lat) nie może stanowić przeszkody do przyznania prawa do tego świadczenia pielęgnacyjnego synowi sprawującemu nad nią opiekę, tj. P. L., oczywiście przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych. W przedmiotowym przypadku nie występują jednak inne negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę, wynikające z przepisu art. 17 ust. 5 ustawy.

W myśl art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Jednocześnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy jednoznacznie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Przepis art. 24 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Kolegium wskazało, że w okresie świadczeniowym 2016/2017 trwającym od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. P. L. miał ustalone na podstawie decyzji organu I instancji nr (...) z dnia (...) października 2016 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad matką A. L. Decyzja ta jako ostateczna, pomimo iż zrealizowana już za ten okres, nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zatem, przesłanka określona przez ustawodawcę w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b stanowiła przeszkodę formalno-prawną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące: wrzesień i październik 2017 r.

Wraz z wnioskiem z dnia (...).09.2017 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który to Sąd nakazał rozpoznać jako wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, odwołujący nie składał odrębnego wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której w tej dacie miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takiego wniosku nie sformułował też w odwołaniu.

W ocenie Kolegium fakt pobierania na podstawie ostatecznej decyzji specjalnego zasiłku opiekuńczego do 31 października 2017 r., stanowi negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczą pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. Okoliczność ta może zostać uznana za odwracalną tylko w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego, np. w trybie art. 155 k.p.a., decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Usunęłoby to jednocześnie przeszkodę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tej sytuacji, skoro wniosek złożony w dniu (...) września 2017 r. dotyczący okresu zasiłkowego 2017/2018 zgodnie ze wskazaniem WSA w Warszawie, miał być rozpoznany jako wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to organ I instancji zasadnie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji ustalając na rzecz odwołującego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego objął okres od 1 listopada 2017 r. na czas nieokreślony.

Niemniej jednak, organ ten w rozstrzygnięciu swojej decyzji nie zawarł merytorycznego stanowiska w zakresie braku uprawnienia odwołującego do świadczenia pielęgnacyjnego obejmującego miesiąc złożenia wniosku tj. wrzesień 2017 r. i następującego po nim miesiąca października 2017 r.

Jednocześnie Kolegium rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym obowiązane było uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania własnej decyzji. Zgodnie z art. 17 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia. Z kolei wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na następny rok kalendarzowy podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w terminie do dnia 15 listopada każdego roku (art. 17 ust. 3d ustawy).

W obwieszczeniu z dnia 9 listopada 2018 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ogłosił, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019 r. wynosi 1583,00 zł.

Tej istotnej okoliczności też Kolegium nie mogło pominąć rozpoznając przedmiotową sprawę, zwłaszcza, że organ I instancji ustalił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2018 r. na stałe w wysokości (...) zł.

Uwzględniając powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym uznało za uzasadnione skorzystanie z kompetencji merytoryczno-reformacyjnej przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o istocie sprawy w zakresie braku uprawnienia odwołującego do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. oraz zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego jak nastąpiła od dnia 1 stycznia 2019 r.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej pkt 1 wniósł P. L. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., ar. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. podnosząc, że odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2017 r. organ nie zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 421/18.

Skarżący wniósł o uchylenie pkt 1 zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia (...) maja 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. pkt 1 decyzji.

Rzecznik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy oraz przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez skarżącego w tym okresie specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r.

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w okresie od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego a także doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwienie sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego,

- art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia wskazanej regulacji, która stanowi, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest co do zasady ustalane na przyszłość począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, co doprowadziło organ do błędnej konstatacji, że przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. nie jest zasadne i skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego, przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

- art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, że sam fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego,

- art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku czuwania organu, aby w toku postępowania skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, a w szczególności poprzez niewypełnienie obowiązku pouczenia skarżącego o możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także niepodjęcie działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej prawo skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r., co skutkowało załatwieniem sprawy z naruszeniem słusznego interesu skarżącego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką za okres od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r.

Zakreślony czasookres wynikał z faktu, że wniosek o przyznanie tego świadczenia został złożony przez skarżącego (...) września 2017 r., a w toku postępowania świadczenie pielęgnacyjne zostało mu przyznane od 1 listopada 2017 r.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 przywoływanej jako u.ś.r.)

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W przedmiotowej sprawie skarżący spełnił warunki do przyznania tego świadczenia. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko SKO, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), którym orzeczono o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno co do jego skutków, jak i kluczowego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tego powodu, rozpoznając niniejszą sprawę, organy zobowiązane były uwzględnić wskazany wyrok, którym Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Dostrzec trzeba, że wyrok Trybunału wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. i nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże wszystkich - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. Ma on wpływ na sytuację prawną skarżącego i dlatego organy administracji rozstrzygające o prawie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobujące zaprezentowane stanowisko jest stosunkowo jednolite (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 5/17 i powołane tam orzeczenia; wyroki WSA w Opolu z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 370/16, z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18 i z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 138/18; wyroki NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie podzielił jednak stanowiska zaprezentowanego w decyzji SKO co do przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 października 2017 r.

Jak wynika z okoliczności sprawy skarżący w dniu (...) września 2017 r. wniósł wprawdzie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 421/18 uznał, że w związku z treścią odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...) października 2017 r. należy potraktować wniosek skarżącego z dnia (...) września 2017 r. jako wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) grudnia 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia (...) października 2017 r. zostały uchylone. Stosując się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Sądu od dnia 1 listopada 2017 r. przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne, uznając, że nastąpiło to na jego wniosek z dnia (...) września 2017 r. Sporne pozostało więc przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września do 31 października 2017 r. Wydając zaś zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie jako powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazana była okoliczność otrzymywania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...) października 2016 r. przez okres świadczeniowy od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 października 2017 r. Do chwili orzekania przez organ II instancji nie wydano decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie Sądu za nieprawidłowe należało uznać stanowisko Kolegium co do wskazanej w zaskarżonej decyzji materialno-prawnej podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, zaistniałej w związku z pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego obejmującej sporny okres. Złożony bowiem przez skarżącego w dniu (...) września 2017 r. wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 11 września 2018 r. należało potraktować jako wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrok ten jest wiążący zarówno dla organów administracji publicznej, jak i dla składu orzekającego. Wnosząc odwołanie od decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy skarżący dokonał wyboru bardziej korzystnego świadczenia. Wprawdzie, na co powołało się Kolegium, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, niemniej jednak przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 6/18, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach faktycznych sprawy, na co zwrócono wcześniej uwagę, skarżący takiego wyboru dokonał już w odwołaniu od decyzji z dnia (...) października 2017 r. Zdaniem Sądu fakt, że skarżącemu uniemożliwiono w istocie realizację prawa wyboru świadczenia korzystniejszego nie może uzasadniać jego odmowy. Jak bowiem wynikało z zaskarżonej decyzji SKO przyczyną odmowy było pozostawanie w obrocie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i dopiero jej wyeliminowanie z obrotu uzasadniać mogło przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjmując takie stanowisko, organ odpowiedzialność za brak realizacji prawa wyboru świadczenia korzystniejszego nałożył jedynie na wnioskodawcę, pomijając fakt, że poza złożeniem wniosku o wyborze świadczenia korzystniejszego nie on miał wpływ na realizację tego prawa przez organy. Trudno oczekiwać od wnioskodawcy, by najpierw wnosił o uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i po wydaniu takiej decyzji wnioskował o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie wiedząc czy zostanie ono przyznane. Zasadne jest więc realizowanie prawa wyboru świadczenia, tak jak to uczynił skarżący przez zawnioskowanie w odwołaniu od decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Rolą zaś organów było rozpoznanie tego wniosku.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że decyzja SKO narusza art. 27 ust. 5 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. odmawiając przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. z uwagi na pobieranie w tym czasie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było konieczne stwierdzanie nieważności czy uchylanie decyzji przyznającej zasiłek, a można było dokonać tego w drodze przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z równoczesnym np. wygaszeniem na podstawie art. 162 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r. decyzji przyznającej zasiłek od daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ewentualnie organy mają możliwość po pozytywnym rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za sporny okres uchylić decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. z uwagi na niedopuszczalny zbieg świadczeń tj. wystąpienie nowych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń.

Z uwagi na fakt, że świadczenia te nie mogą być przyznawane w zbiegu a specjalny zasiłek opiekuńczy jest niższy niż świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym wypłacony był zasiłek a następnie przyznano świadczenie pielęgnacyjne, organ winien to rozliczyć przez ustalenie należnej wnioskującemu różnicy między kwotą wypłaconą a przyznaną, zaliczając na poczet przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego kwotę wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Podkreślić trzeba, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (patrz wyrok WSA w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18, LEX nr 2556341).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. (wyrok NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18, LEX nr 2531523). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego-świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2758/17, LEX nr 2445696).

W konsekwencji uznać też należy, że fakt uzyskiwania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mógł stanowić w okolicznościach przedmiotowej sprawy przeszkody do przyznania tego korzystniejszego świadczenia. Dostrzec trzeba, że organ nie uwzględnił oświadczenia strony o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego wobec błędnego zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy. Takie działanie spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącego do dokonania wyboru świadczenia. Skarżący miał prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania mu drugiego korzystniejszego świadczenia. Z drugiej natomiast strony organy nie mogły wymagać od skarżącego, aby w celu naprawienia wadliwych działań organu zrezygnował z przysługujących mu uprawnień, w tym z pobierania przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego jedno z podstawowych źródeł dochodów.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za pozostały sporny okres od 1 września do 31 października 2017 r. uwzględniając ww. rozważania i treść wniosku strony zmodyfikowanego w odwołaniu od decyzji przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ powinien także zwrócić uwagę na treść przepisu art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.