I SA/Wa 508/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3013832

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r. I SA/Wa 508/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska.

Sędziowie WSA: Joanna Skiba Przemysław Żmich (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi H. U. i B. U. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku H. U. i B. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z (...) stycznia 2019 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) marca 2017 r. nr (...) odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) marca 2014 r. nr (...) utrzymującej w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) lipca 2013 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz Banku Spółdzielczego w (...) Oddział w (...) w wysokości (...) zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na nieruchomości oznaczonej jako działki nr (...) o pow. (...) ha i nr (...) o pow. (...) ha, położonej w gminie (...), obręb (...) oraz na rzecz B. U. i H. U. w wysokości (...) zł za nieruchomość oznaczoną jako działki nr (...) o pow. (...) ha i nr (...) o pow. (...) ha, położoną w gminie (...), obręb (...), przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną na budowę obwodnicy (...) w ciągu drogi krajowej nr (...) i drogi ekspresowej (...) oraz o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę (...) zł oraz zobowiązującą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość oznaczona jako działki nr (...) o pow. (...) ha, nr (...) o pow. (...) ha, nr (...) o pow. (...) ha i nr (...) o pow. (...) ha, położona w gminie (...), obręb (...), decyzją Wojewody (...) nr (...) z (...) grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z (...) lutego 2013 r., została przeznaczona pod budowę obwodnicy (...) wciągu drogi krajowej nr (...) (na odcinku od węzła (...) do węzła (...)) i drogi ekspresowej (...) (na odcinku od węzła (...) do węzła (...)).

Decyzją z (...) lipca 2013 r. Wojewoda (...) orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Banku Spółdzielczego w (...) Oddział w (...) w wysokości w wysokości (...) zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na nieruchomości oznaczonej jako działki nr (...) o pow. (...) ha i nr (...) o pow. (...) ha, położonej w gminie (...), obręb (...) oraz na rzecz B. U. i H. U. w wysokości (...) zł z powyższego tytułu (przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, przeznaczonej na budowę ww. obwodnicy (...)), o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę (...) zł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. U. i B.U.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z (...) marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z (...) lipca 2013 r.

Na powyższą decyzję B. U. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wyrokiem z 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1735/14 została oddalona (orzeczenie prawomocne). Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) marca 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) z (...) lipca 2013 r. pod względem zgodności z prawem i nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień.

Pismem z (...) lipca 2015 r. (data wpływu 20 lipca 2015 r.) do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło żądanie wznowienia postępowania w oparciu o uzyskanie negatywnej oceny prawidłowości sporządzonego przez J. M. operatu szacunkowego dotyczącego ww. nieruchomości wydanej przez (...) Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Postanowieniem z (...) czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, wznowił postępowanie w powyższej sprawie.

Następnie decyzją z (...) marca 2017, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) marca 2014 r.

W piśmie z (...) marca 2017 r. złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) marca 2017 r., uzupełniony pismem z (...) kwietnia 2017 r. We wniosku wskazano, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej interpretacji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem przedłożona opinia całkowicie dyskwalifikuje operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono należne odszkodowanie. Ponadto, zdaniem skarżących, Minister nie jest uprawniony do samodzielnej analizy przedłożonej opinii (...) Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w (...), co uczynił w zaskarżonej decyzji.

Minister w trakcie przeprowadzonego postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownie rozpoznał wniosek H. U. i B. U. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) marca 2014 r. Przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania, zbadał prawidłowość przeprowadzonego postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania oraz wydanego w wyniku tego postępowania rozstrzygnięcia, a także rozpatrzył zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał, że podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie wskazaną w złożonym wniosku jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przedmiotowa podstawa dotyczy więc wyłącznie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznanych organowi, który ją wydał.

Minister odnosząc się do podniesionego w uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosku o zastosowanie w niniejszej sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe) wyjaśnił, że z wniosku o wznowienie postępowania jednoznacznie wynika, że wnioskodawcom chodziło o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem wprost ten przepis powołali. Również argumentacja wniosku dotyczy tylko i wyłącznie okoliczności, które - zdaniem wnioskodawców - ujawniły się po wydaniu ostatecznej decyzji. Zgodnie z wyrokiem NSA z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1347/16 powoływanie się na nowe podstawy wznowienia dopiero we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionym od decyzji, w której stwierdzono brak podstaw wznowienia dotychczas wskazywanych przez wnioskodawcę, jest spóźnione i nieskuteczne.

Minister wskazał, że na uwzględnienie nie zasługuje również wniosek skarżących dotyczący rozważenia wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., z uwagi na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest ważność i prawidłowość operatu szacunkowego, odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydawaniu decyzji. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1678/07 pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.

Ostatecznie Minister stwierdził brak przesłanek do zmiany zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu przedstawił swoje stanowisko, wskazując na brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących zarówno, z uwagi na to, że kwestionowany przez nich operat jest prawidłowy, jak i z tego powodu, że złożona opinia (...) Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych nie posiada waloru nowego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając na uwadze treść decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) marca 2017 r., odmawiającej uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) marca 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) lipca 2013 r., orzekającą o ustaleniu odszkodowania, jak również ponowną analizę, której celem było ponowne rozpoznanie sprawy, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) marca 2017 r. Podkreślił, że w decyzji poprawnie ustalono, iż na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. należało odmówić uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) marca 2014 r.

Reasumując Minister podkreślił, że skoro organ w decyzji z (...) marca 2017 r. wskazał, że nie zaistniała przesłanka z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a rozpatrując sprawę ponowne doszedł do takich samych wniosków, należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Nie zgadzając się z decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z (...) stycznia 2019 r. H. U. i B. U. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 3, 5, 7 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na wadliwość postępowania. Wobec powyższego wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z (...) stycznia 2019 r. oraz zobowiązanie organu, w trybie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a.", do wydania decyzji o stosownej treści zobowiązującej Ministra do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) marca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) sierpnia 2013 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania,

2) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania,

3) zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z (...) stycznia 2019 r.

utrzymującą w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z (...) grudnia 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) marca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) sierpnia 2013 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli wpierw potwierdzi się, że w postępowaniu zwyczajnym wystąpiła chociażby jedna z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a, czy art. 145b k.p.a. Postępowanie to nie jest zatem kolejnym postępowaniem odwoławczym zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Ma jedynie na celu weryfikację kwestionowanej decyzji w oparciu o konkretne podstawy wznowienia postępowania.

W niniejszej sprawie podstawę wniosku o wznowienie postępowania z (...) lipca 2015 r. stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w oparciu o tę podstawę zostało wznowione postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z (...) czerwca 2016 r. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) marca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) sierpnia 2013 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Na tej podstawie można dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki:

1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe,

2) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją,

3) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej,

4) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał kwestionowaną decyzję.

W niniejszej sprawie, po zakończeniu postępowania odszkodowawczego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) marca 2014 r. skarżący przedstawił nowe dowody w postaci ocen sporządzonych przez (...) Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w (...) z (...) czerwca 2015 r. W ocenach tych organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych uznała, że operaty szacunkowe określające wartość przedmiotowych nieruchomości, sporządzone (...) kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. są nieprawidłowe. Zdaniem Zespołu Oceniającego J. M. w opiniach o wartości tych nieruchomości popełnił błędy, które miały bezpośredni wpływ na poziom określonej wartości.

Według Zespołu Oceniającego biegły określając wartość nieruchomości oznaczonych jako działki nr (...) i (...) naruszył art. 18 ust. 1 specustawy, art. 134 ust. 2 i 3 ugn oraz § 3 ust. 2, § 36 ust. 1-4, § 56 ust. 1 pkt 3,5,7 rozporządzenia poprzez: - nieuwzględnienie stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zrid, - brak określenia wartości nieruchomości wg aktualnego sposobu użytkowania, - brak prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości (lokalnego i regionalnego) w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, - niepełne powołanie źródeł danych merytorycznych niezbędnych do szacowania, - przyjęcie nieprawidłowej procedury szacowania. Z kolei biegły określając wartość nieruchomości oznaczonych jako działki nr (...) i (...) naruszył dodatkowo art. 135 ust. 5 ugn oraz art. 56 ust. 1 pkt 8 poprzez: - brak określenia wartości kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia w celu porównania z wartością drewna znajdującego się w tym drzewostanie i wyboru wartości wyższej, - brak wskazania rodzaju określonej wartości nieruchomości. Te uchybienia skutkowały wydaniem ocen negatywnych.

Istota sporu jaki zarysował się w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy negatywne oceny (...) Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z (...) czerwca 2015 r. dotyczące operatów szacunkowych J. M. z (...) kwietnia 2013 r., stanowią dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a wnioski wynikające z tych opinii - okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd podziela stanowisko Ministra, co do tego, że wskazane wyżej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzone na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, nie mogły stanowić dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ocen tych nie można było potraktować jako nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji wydanych w postępowaniu odszkodowawczym, a w konsekwencji nieznanych organom, które wydały te decyzje. Oceny te zostały sporządzone po wydaniu decyzji kończącej sprawę odszkodowawczą w administracyjnym toku instancji.

Sąd zwraca uwagę, że oceny z (...) czerwca 2015 r. wywołały skutki wynikające z art. 157 ust. 1a ugn w postaci utraty przez operaty szacunkowe J. M. charakteru opinii o wartości nieruchomości. Jednakże skutek ten wystąpił (...) czerwca 2015 r., a więc po zakończeniu sprawy odszkodowawczej decyzją ostateczną. Ustawodawca nie przewidział, aby negatywna ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wywoływała skutek ex tunc. Wobec tego negatywne oceny nie spowodowały utraty przez operaty szacunkowe J. M. waloru opinii o wartości nieruchomości w toku sprawy odszkodowawczej.

Zdaniem Sądu również wnioski Zespołu Oceniającego, wynikające z ocen z (...) czerwca 2015 r., dotyczące stwierdzonych wadliwości operatów szacunkowych J. M. z (...) kwietnia 2013 r., nie mogły być zakwalifikowane jako nowe okoliczności faktyczne, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Za okoliczności faktyczne w rozumieniu tego przepisu należy uznać zdarzenia, fakty lub wydarzenia zaistniałe w sensie fizycznym, istniejące w dacie wydania decyzji i nieznane organowi który wydał decyzję. Chodzi tu zarówno o fakty nowo odkryte i nieznane organowi, jak też po raz pierwszy zgłoszone przez stronę okoliczności jej znane, ale nieprzedstawione wcześniej organowi. Okolicznością faktyczną nie może być sam proces myślowy, wnioskowanie, związek między różnymi okolicznościami faktycznymi, czy też związek z przepisami prawa lub jego wykładnią (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1356/16).

W ocenie Sądu wnioski wypływające z przedłożonych przez skarżącego ocen organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie są okolicznościami faktycznymi (zdarzeniami obiektywnymi, zaistniałymi w sensie fizycznym), lecz są wynikiem dokonanego przez Zespół Oceniający (ekspertów z zakresu szacowania i wyceny nieruchomości) złożonego procesu myślowego sprowadzającego się do weryfikacji (oceny) operatów szacunkowych m.in. w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, standardy zawodowe uzgodnione z właściwym ministrem oraz pod kątem przydatności operatów dla celu dla jakiego zostały sporządzone. Są więc wynikiem oceny dowodów stanowiących podstawę ustalenia odszkodowania.

Uszło uwadze skarżących, że czym innym jest wyciągnięcie wniosków i ocena okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, a czym innym wiedza o faktach. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, to nie to samo, co odmienna ocena stanu faktycznego sprawy.

Oceny z (...) czerwca 2015 r. dotyczą oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości (art. 157 ust. 1 ugn). Autorzy ocen wskazują, że ich przedmiotem jest ocena prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych pod względem zgodności z przepisami prawa, standardami zawodowymi uzgodnionymi z właściwym ministrem oraz pod kątem przydatności operatów dla celu dla jakiego zostały sporządzone (str. 6 ocen).

Błędna ocena dowodów lub okoliczności faktycznych nie jest tym samym, co brak wiedzy o tym dowodzie lub okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu (okoliczności), który istniał i był znany organowi wydającemu decyzję, nie może stanowić uzasadnienia dla wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 574/17; z 21 września 2017 r. sygn. akt I GSK 1326/15; z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3323/15).

Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że opinie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wydane w trybie art. 157 ust. 1 ugn, sporządzone po zakończeniu sprawy, w której oceniany operat szacunkowy stanowił podstawę wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej nie mogą być kwalifikowane jako dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Również okoliczności wynikające z tychże opinii nie mogą być kwalifikowane jako okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czy art. 240 § 1 pkt 5 ustawy - Ordynacja podatkowa (por. wyroki wydane w sprawach o sygn. akt: II FSK 466/05, II SA/Bd 1133/16, I OSK 646/17, I OSK 3446/15, II SA/Sz 1365/17, IV SA/Wa 354/19, I SA/Wa 779/19).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zakwestionowano także wadliwą praktykę domagania się przez strony wznowienia postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czy art. 240 § 1 pkt 5 ustawy - Ordynacja podatkowa, w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone na użytek sprawy wznowieniowej, po zakończeniu sprawy, w której wcześniej sporządzony operat szacunkowy stanowił podstawę wydania decyzji ostatecznej kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym (por. wyroki wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 457/08, I OSK 1430/11, I OSK 2793/12, II FSK 1765/13, II FSK 3436/18). Dlatego też opinia szacunkowa rzeczoznawcy majątkowego L. Z. z (...) września 2014 r. nie mogłaby być użyta na potrzeby niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wnioski wynikające z ocen z (...) czerwca 2015 r. nie są nowymi okolicznościami faktycznymi, lecz są wynikiem nowej oceny dowodów w oparciu o które zostało ustalone odszkodowanie w decyzji ostatecznej.

Trzeba wskazać, że przesłanki wznowienia postępowania jako regulacje szczególne umożliwiające doprowadzenie do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, nie mogą być poddane interpretacji rozszerzającej. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze dawałoby bardzo szeroką możliwość ponownej weryfikacji dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Taka praktyka byłaby nie do pogodzenia z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Przyjęcie, jak chce tego strona skarżąca, że odmienna ocena materiału dowodowego przeprowadzona po zakończeniu postępowania jest nową okolicznością faktyczną i otwiera drogę do wznowienia postępowania oznaczałoby w praktyce, przyznanie stronie dodatkowego środka odwoławczego.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Ten nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznego aktu administracyjnego korzystającego z przymiotu trwałości, nie może być zaś wykorzystywany do ponownej pełnej, merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, ani też nie może zastępować postępowania odwoławczego.

Przyjęcie odmiennej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podważałoby zasadę pewności prawa i stosunków prawnych ukształtowanych przez ostateczną decyzję administracyjną (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.).

Zarzuty skarżących ukierunkowane są na ponowną, merytoryczną ocenę sprawy odszkodowawczej i kwestionują prawidłowość zebranego materiału dowodowego, co jest niedopuszczalne w postępowaniu wznowieniowym. Nie można w postępowaniu wznowieniowym powoływać się na wady postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym, a w istocie tego domagają się skarżący.

Wobec tego niezasadny okazał się sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro nie zaistniała wskazana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka, to prawidłowo Minister, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o odmowie uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) marca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) lipca 2013 r., a następnie - jako organ odwoławczy - rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Rację ma Minister, że w niniejszej sprawie nie mogła być rozważana dodatkowa podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., która została zgłoszona w piśmie z 9 kwietnia 2017 r., a więc dopiero w toku trwającego postępowania odwoławczego w sprawie wznowieniowej, wszczętej w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd podziela pogląd Ministra, że powoływanie się na nowe podstawy wznowienia dopiero w trakcie postępowania odwoławczego jest spóźnione i nieskuteczne (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1347/16). W takim przypadku mamy do czynienia z istotną zmianą przedmiotu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana żądana w postępowaniu przed organem odwoławczym nie uzasadnia również uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1026/11).

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, jest związany podstawami wznowienia zawartymi w tym wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw niewskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu, to organ byłby pełnym dysponentem takiego postępowania i wówczas mógłby samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia (por. wyrok NSA z 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1925/12).

Wobec tego w niniejszej sprawie wznowieniowej Minister nie miał obowiązku wyjaśniania i oceny wystąpienia w sprawie przesłanek wznowienia postępowania innych, niż te wskazane we wniosku o wznowienie postępowania.

Sąd dostrzegł to, że w piśmie z 5 lutego 2017 r. skarżący wskazali też na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. twierdząc, że zagadnienie wstępne (ważność i prawidłowość operatów szacunkowych) zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ ((...) Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w (...)) lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji w sprawie odszkodowawczej.

Trafnie jednak zwrócił uwagę Minister w decyzji z (...) stycznia 2019 r., że w niniejszej sprawie nie wystąpiła tego rodzaju podstawa do wznowienia postępowania. Oceny z (...) czerwca 2015 r. nie zostały wydane przez takie podmioty jak sąd, czy właściwy organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (...) Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w (...) ma status organizacji społecznej, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Tego typu organizacje zawodowe nie są podmiotami powołanymi z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.).

Sąd dostrzegł to, że we wniosku wznowieniowym skarżący powoływali się także na art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało uchylone lub zmienione). Podstawa tego rodzaju z oczywistych względów nie odnosi się do ocen z (...) czerwca 2015 r., ponieważ nie są to decyzje administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., czy też orzeczenia sądu.

Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Według tego przepisu Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd nie dostrzegł takiej zależności pomiędzy sprawą sądowoadministracyją toczącą się pod sygn. akt I SA/Wa 504/19, a niniejszą sprawą. Sąd zwraca uwagę, że negatywny dla skarżących wynik sprawy sądowej o sygn. akt I SA/Wa 504/19 nie będzie miał żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Z kolei pozytywny dla skarżących wynik sprawy o sygn. akt I SA/Wa 504/19 spowodowałby powrót sprawy nieważnościowej do etapu administracyjnego postępowania nadzorczego. Gdyby w takiej sytuacji Sąd uwzględnił niniejszą skargę, to niniejsza sprawa wróciłaby do etapu administracyjnego postępowania wznowieniowego. Zatem kwestia wzajemnej relacji obu tych postępowań (w szczególności zawieszenie postępowania wznowieniowego) mogłaby być rozważana po prawomocnym zakończeniu opisanych wyżej postępowań sądowoadministracyjnych.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.