Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2003137

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 29 maja 2015 r.
I SA/Wa 3356/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz.

Sędziowie WSA: Bożena Marciniak Elżbieta Lenart (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. K. i B. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) września 2014 r., nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...) w części dotyczącej działki oznaczonej jako nr (...).

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie fatycznym i prawnym sprawy.

Zawiadomieniem Naczelnika Gminy W. z dnia (...) sierpnia 1987 r. zostało wszczęte postępowanie scaleniowe we wsi (...), gm. (...). Do obszaru scalenia włączono wszystkie grunty wsi R. o powierzchni (...) ha, w tym między innymi grunty stanowiące nieruchomość zabudowaną, figurującą w rejestrze szacunkowym przed scaleniem, jako działka nr (...), o powierzchni (...) ha i wartości porównawczej (...) jednostek szacunkowych.

W dniu 23 grudnia 1987 r. został dokonany pomiar nieruchomości, działki nr (...) w celu wydzielenia działki siedliskowej i do dożywotniego użytkowania - w obecności S. B. jako właścicielki działki nr (...) i J. B. jako właściciela działki nr (...). W sporządzonym protokole zostały dokładnie określone granice przedmiotowej działki.

Jako uczestników scalenia wpisano J. K. i B. G., współwłaścicieli działki nr (...) - zgodnie z umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 26 września 1988 r., nr Rep A (...).

Następnie został sporządzony kwestionariusz życzeń uczestników scalania, w którym w dniu (...) grudnia 1989 r. S. B.- jako matka J. K. i B. G. uczestniczek scalania - wyraziła życzenie pozostawienia działki nr (...).

Wójt Gminy W. zawiadomieniem z dnia 17 lipca 1990 r. poinformował, że w dniu 2 sierpnia 1990 r. odbędzie się okazanie uczestnikom scalenia opracowanego i wyznaczonego na gruncie projektu scalenia wsi R. Z wykazu oświadczeń uczestników scalania wynika, że J. K. i B. G. nie zgłosiły się.

Projekt scalenia wskazanych powyżej gruntów został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy W. z dnia (...) sierpnia 1990 r., nr (...).

W wyniku scalenia gruntów J. K. i B. G. otrzymały tożsamą nieruchomość zabudowaną, figurującą w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu, oznaczoną jako działka nr (...), o powierzchni (...) ha i wartości porównawczej (...) jednostek szacunkowych.

Po rozpoznaniu złożonych odwołań Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) października 1990 r., nr (...) uchylił decyzję Wójta Gminy W. z dnia (...) sierpnia 1990 r., nr (...) w części dotyczącej czterech gospodarstw, w pozostałej zaś części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Pismem z dnia 4 listopada 2013 r. (data prezentaty) J. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia (...) sierpnia 1990 r., w części dotyczącej gruntu oznaczonego nr (...), wskazując, że w wyniku scalenia naruszono granice zabudowanej działki nr (...) oraz nie zachowano procedury zawiadomienia uczestników scalenia o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 1990 r., nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. z dnia (...) sierpnia 1990 r., nr (...), zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi R., gmina W., w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działka nr (...).

W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Podniósł ponadto, że w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349), grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź innej formie. Wyżej przytoczony przepis stanowi, iż wniosek właściciela na objęcie gruntów zabudowanych scaleniem wymagany był jedynie w przypadku konieczności rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań. Przepis ten nie zakazywał natomiast korekty przebiegu granic nieruchomości zabudowanych. Zmiana taka może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków.

Minister wskazał, iż jak wynika ze szkiców wyznaczenia projektowanych działek oraz mapy sytuacyjnej porównania danych z ewidencji gruntów przed scaleniem z danymi z operatu scaleniowego, przebieg granicy przedscaleniowej działki nr (...) stosunku do poscaleniowej działki nr (...) uległ zmianie, ale jednocześnie nie pogorszyło to warunków użytkowania tego gruntu - w szczególności dostępu do znajdujących się na tej działce budynków. Dokonano regulacji granic od strony wschodniej i północnej działki. Wyprostowano granicę między punktami granicznymi nr (...), co umożliwiło odsunięcie jej od konturów budynków znajdujących się na działce sąsiedniej, oznaczonej nr (...) oraz dokonano wydłużenia granicy działki od punktu granicznego nr (...) w kierunku północnym do punktu nr (...), dalej w kierunku zachodnim przez punkt nr (...), aż do punktu granicznego nr (...). Nastąpiła również niewielka zmiana granicy od strony południowej działki, w celu poszerzenia drogi. Powierzchnia działki po scaleniu nie uległa zmianie. Natomiast różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wyniosła - (...) jednostki szacunkowej, co stanowi -(...)% wartości gruntów poddanych scaleniu, przy czym nie została przekroczona ustawowo dopuszczalna tolerancja (...)%.

W dalszej części uzasadnienia Minister podniósł, że scalenie gruntów cechują rozwiązania, których zasadniczym celem jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania, poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do dróg, urządzeń infrastruktury technicznej, rzeźby terenu oraz dostosowanie działek do wymaganych założeń technicznych projektu szczegółowego scalenia gruntów. Jednym z takich założeń jest projektowanie działek o regularnym kształcie, najlepiej zbliżonym do prostokąta. W przedmiotowej sprawie został spełniony ten warunek, a uczestnicy scalenia otrzymali działkę o regularnych granicach i dogodniejszych warunkach gospodarowania, niż było to przed scaleniem.

Przytoczył ponadto treść art. 23 ust. 2 ww. ustawy z dnia 26 marca 1982 r., zgodnie z którym projekt scalenia lub wymiany wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia lub wymiany. Natomiast z art. 30 tej ustawy wynika, że wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów następuje na zebraniu uczestników, zwołanym przez terenowy organ administracji państwowej. Za datę objęcia w posiadanie przez uczestników scalenia nowo wydzielonych gruntów uważa się termin zebrania. Termin ten jest skuteczny także w stosunku do uczestników scalenia nie biorących udziału w zebraniu.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności zawiadomienia z dnia (...) lipca 1990 r. oraz protokołu z okazania projektu scalenia gruntów we wsi R., gm. (...) z dnia 2 sierpnia 1990 r. wynika, że wyznaczenie na gruncie i okazanie projektu scalenia uczestnikom scalenia odbyło się zgodnie zobowiązującymi wówczas przepisami. Z wykazu oświadczeń uczestników scalenia w sprawie projektu oraz warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, będącym załącznikiem do protokołu z okazania projektu wynika, iż B. G. i J. K. nie zgłosiły się.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że jeżeli uczestnik scalenia był zawiadamiany o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów i wezwany celem okazania mu tych granic (przydzielonych mu działek), to okoliczności, iż nie stawił się w wyznaczonym terminie celem udziału w tych czynnościach nie może sama przez się przemawiać za przyjęciem stanowiska, że projekt scalania nie został wyznaczony na gruncie i nie został okazany (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 752/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Następnie Minister odniósł się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i uznał go za bezpodstawny. Przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przewidywały szczególny sposób zawiadamiania uczestników scalenia o konkretnych etapach postępowania scaleniowego. Zgodnie z art. 31 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, o terminie okazania projektu scalenia gruntów - terenowy organ administracji państwowej zawiadamia uczestników postępowania przez obwieszczenie lub w inny, zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, sposób publicznego ogłaszania. Zatem należy uznać, że przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie przewidywały zawiadamiania uczestników postępowania scaleniowego za pośrednictwem poczty. Zebrania uczestników scalenia zwoływane były w formie obwieszczeń, wywieszanych w Urzędzie Gminy i na tablicach ogłoszeń we wsiach objętych scaleniem.

Podsumowując organ naczelny stwierdził, iż postępowanie scaleniowe, w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działka nr (...), zostało przeprowadzone w myśl obowiązujących wówczas przepisów prawa.

J. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją zarzucając, że scalenie gruntów zabudowanych zostało przeprowadzone bez wymaganego wniosku oraz zgody właścicieli gruntów. Podniosła, iż nie zachowano procedury zawiadomienia uczestników scalenia o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów. Spowodowało to naruszenie norm prawa materialnego w postaci: art. 2 ust. 3, art. 23, art. 27 i art. 29 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, co należy zakwalifikować do wady rażącego naruszenia prawa.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) września 2014 r., nr (...) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...) w części dotyczącej działki oznaczonej jako nr (...).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie powołał się na treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów stwierdzając, że wniosek właściciela o objęcie gruntów zabudowanych scaleniem wymagany był jedynie w przypadku konieczności rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań. Przepis ten nie zakazywał natomiast korekty przebiegu granic nieruchomości zabudowanych. Korekta taka mogła być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, iż nie pogarszała warunków korzystania z nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. Jak wynika ze szkiców wyznaczenia projektowanych działek oraz mapy sytuacyjnej porównania danych z ewidencji gruntów przed scaleniem z danymi z operatu scaleniowego, dokonano jedynie korekty przebiegu przedscaleniowej granicy działki nr (...), przez zmianę granicy od strony wschodniej i północnej działki (wyprostowano granicę między punktami granicznymi nr (...) - (...)) oraz dokonano wydłużenia granicy przedmiotowej działki od punktu granicznego nr (...) w kierunku północnym do punktu nr (...) i dalej w kierunku zachodnim przez punkt nr (...), aż do punktu granicznego nr (...). Ponadto nastąpiła niewielka zmiana przebiegu granicy od strony południowej działki w celu poszerzenia drogi. Powierzchnia działki nie uległa zmianie, natomiast różnica wartości gruntów przed i po scaleniu stanowi (...)% wartości gruntów poddanych scaleniu, w związku z czym nie została przekroczona, uregulowana w art. 8 ustawy, dopuszczalna tolerancja 3% wartości szacunkowej gruntów.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie przewidywały zawiadamiania uczestników postępowania scaleniowego za pośrednictwem poczty. Zebrania uczestników scalenia zwoływane były w formie obwieszczeń, wywieszanych we właściwym urzędzie gminy i na tablicach ogłoszeń we wsiach objętych scaleniem. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 2 i z art. 30 ww. ustawy, projekt scalenia lub wymiany wyznaczano na gruncie i okazywano uczestnikom scalenia lub wymiany, a wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów następowało na zebraniu uczestników, zwołanym przez terenowy organ administracji państwowej. Za datę objęcia w posiadanie przez uczestników scalenia nowo wydzielonych gruntów uważano termin zebrania, który jest skuteczny także w stosunku do uczestników scalenia, nie biorących udziału w zebraniu.

Jak wynika z treści zawiadomienia z dnia 17 lipca 1990 r. oraz protokołu okazania projektu scalenia gruntów we wsi R. wyznaczenie na gruncie i okazanie projektu scalenia uczestnikom scalenia odbyło się zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Jednocześnie z wykazu oświadczeń uczestników scalenia w sprawie projektu oraz z warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, będącym załącznikiem do protokołu z okazania projektu, wynika, że B. G. i J. K. nie zgłosiły się.

Organ podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że jeżeli uczestnik scalenia był zawiadamiany o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów i wezwany celem okazania mu tych granic (przydzielonych mu działek), to okoliczność, iż nie stawił się w wyznaczonym terminie celem udziału w tych czynnościach nie może sama przez się przemawiać za przyjęciem stanowiska, że projekt scalania nie został wyznaczony na gruncie i nie został okazany.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły J. K. i B. G., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania scaleniowego, w postaci braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i o wyznaczeniu nowych granic na gruncie i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz proponowanych granic przed wydaniem decyzji scaleniowej, a następnie uniemożliwienie odwołania się od decyzji, oraz

- naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez przyjęcie, że skarżące były zawiadomione o wyznaczeniu na gruncie i okazaniu projektu scalenia we wsi R., lecz dobrowolnie nie zgłosiły się.

Uzasadniając skargę podniosły, iż są współwłaścicielkami nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, oborą i stodołą, położonej we wsi R. nr (...), oznaczonej obecnie nr (...), którą otrzymały w drodze darowizny od swoich rodziców. Postępowanie scaleniowe obejmujące powyższy grunt zostało wszczęte zanim skarżące stały się jego właścicielkami i było przeprowadzone bez ich udziału. Organ nie uwzględnił, że uzyskały one przymiot strony dopiero z dniem 26 września 1988 r. i zamieszkiwały poza scalanymi obszarami. O postępowaniu scaleniowym byli powiadomieni rodzice skarżących, lecz nigdy nowe właścicielki działki. Skarżące nie miały również wiedzy na temat tego, iż zostały pozbawione własności części działki. Przy czym w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby na to, że zostały poinformowane o toczącym się postępowaniu scaleniowym. Nie wiedząc o decyzji nie miały możliwości odwołania się od niej i nowo wytyczonych granic. Tym samym były pozbawione możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych. Obowiązku informowania skarżących o toczącym się postępowaniu nie mieli ich rodzice. Ponadto S. B. nie posiadała pełnomocnictwa do reprezentowania córek w toku postępowania scaleniowego. Skarżące, zamieszkując poza terenem scalenia, nie miały obiektywnej możliwości zapoznania się z obwieszczeniami.

Dodały, że szersza analiza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 255/14 prowadzi do wniosku, iż jeżeli uczestnik był zawiadamiany celem okazania granic i nie stawił się, to nie oznacza to, że projekt scalenia nie został wyznaczony na gruncie. Warunkiem koniecznym do takiego przyjęcia jest "zawiadomienie i wezwanie uczestnika scalenia". Tymczasem skarżące nie były uczestniczkami scalenia bowiem w momencie powiadomienia o wszczęciu procesu scalenia nie były one właścicielkami działki. Zawiadomienie nie zostało do nich skierowane, również w toku tego postępowania.

Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją orzeczenie, nie naruszają prawa.

W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 1990 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. z dnia (...) sierpnia 1990 r., zatwierdzających projekt scalenia gruntów wsi R., gm. W., w części dotyczącej gruntów, oznaczonych po scaleniu jako działka nr (...).

Oceniane przez Sąd decyzje zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. stwierdzenia nieważności decyzji - co stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji ostatecznych, które znajdują się w obiegu prawnym i podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Postępowanie takie stanowi formę nadzoru i prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. Przy czym podlega ono takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, orzeczenie wydane zostało niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

Jednocześnie, aby mogło dojść do przełamania zasady trwałości decyzji, wady prawne orzeczenia muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość eliminacji jej z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Wśród przyczyn skutkujących stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił m.in. "rażące naruszenie prawa"- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie.

W niniejszej sprawie podstawą materialno-prawną decyzji, będących przedmiotem postępowania nadzorczego, była ustawa z dnia 26 marca. 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349).

Przy czym skarżące kwestionują prawidłowość zawiadomienia ich o fakcie prowadzenia postępowania scaleniowego, bowiem dopiero w jego trakcie - w dniu (...) września 1988 r. - na podstawie umowy darowizny, stały się one jego uczestniczkami. W ich opinii spowodowało to naruszenie prawa do czynnego udziału w nim. Naruszenie wskazanego uprawnienia spowodowało uchybienie art. 23 ust. 2 ustawy z 1982 r., poprzez przyjęcie, że skarżące były zawiadomione o wyznaczeniu na gruncie i okazaniu projektu scalenia, lecz dobrowolnie nie zgłosiły się. Powyższe uchybienia w ich ocenie w sposób rażący naruszyły prawo. Wskazały także, że organ bez stosownego wniosku nie miał prawa objąć postepowaniem ich gruntu, z uwagi na to, iż był on zabudowany.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów powołać należy art. 2 ust. 3 wskazanej uprzednio ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Zgodnie z tym przepisem grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź innej formie.

Sąd uznał jednak, że w niniejszej sprawie objęta tym przepisem sytuacja nie wystąpiła. W postępowaniu scaleniowym dokonano bowiem jedynie korekty granic nieruchomości, która tylko w części była zabudowana. Przy czym dokonane zmiany w żaden sposób nie dotyczyły gruntu pod budynkami. Powołany przepis, odnosząc się do gruntu zabudowanego, wymagał rozbiórki lub przeniesienia zabudowań przez właściciela - z tego też względu ustawodawca wskazał na konieczność jego wniosku w tym przedmiocie. Dotyczył on zatem takiej korekty granic, która przebiegałaby przez grunt pod budynkiem lub w takiej odległości od niego, że pogorszyłoby to korzystanie z tej nieruchomości. Rację ma organ stwierdzając, iż zmiana granic działki była dokonana zgodnie z celem ustawy scaleniowej, tj. brzmieniem art. 1 powołanej ustawy - celem tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych.

Jak wynika ze szkiców wyznaczenia projektowanych działek oraz mapy sytuacyjnej porównania danych z ewidencji gruntów przed scaleniem z danymi z operatu scaleniowego, przebieg granicy działki nr (...) (istniejącej przed scaleniem), w stosunku do działki nr (...) (powstałej po scaleniu) nie wpłynął na warunki użytkowania tego gruntu, w szczególności dostępu do znajdujących się na tej działce budynków. Z analizy wyżej wymienionych dokumentów wynika, że dokonano regulacji granic od strony wschodniej i północnej działki. Wyprostowano granicę, co umożliwiło odsunięcie jej od konturów budynków znajdujących się na działce sąsiedniej, oznaczonej nr (...) oraz dokonano wydłużenia granicy przedmiotowej działki od punktu granicznego nr (...) w kierunku północnym do punktu nr (...), dalej w kierunku zachodnim przez punkt nr (...), aż do punktu granicznego nr (...). W celu poszerzenia drogi nastąpiła również niewielka zmiana granicy południowej działki. Przy czym powierzchnia posiadanego gruntu nie uległa zmianie, a zaistniała jedynie różnica wartości gruntów przed i po scaleniu (1,87%), ale wartość ta nie przekracza ustawowo dopuszczalnej tolerancji 3%.

Nawet jeśli Sąd uznałby słuszność tezy skarżących, że zmiana granic związanych ze scaleniem pogorszyła warunki gospodarowania na ich działce, to i tak naruszenie to nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa. Jest to bowiem kategoria subiektywna i ocenna. W tej sytuacji trudno mówić o obiektywnej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a stanem faktycznym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku uczestnictwa skarżących w postępowaniu należy wskazać, iż powołana ustawa scaleniowa, z uwagi na specyfikę prowadzonego postępowania, zawiera odmienne uregulowania od tych znajdujących się w k.p.a.

Tytułem przykładu można wymienić, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez terenowy organ administracji państwowej, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia.

Także z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy wynika, iż decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Analogiczne unormowanie zawierał ponadto art. 31 ww. ustawy stwierdzający, że o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, o terminie okazania projektu scalenia gruntów - terenowy organ administracji państwowej zawiadamia uczestników postępowania przez obwieszczenie lub w inny, zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, sposób publicznego ogłaszania.

Jak wynika z powołanych regulacji uczestnicy postępowania scaleniowego nie byli o nim zawiadamiani za pośrednictwem poczty, ale w formie stosownych obwieszczeń lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób i to niezależnie od tego, gdzie zamieszkiwali.

Skarżące, które w trakcie postępowania scaleniowego otrzymały przedmiotową nieruchomość, powołują się na brak stosownej informacji o nim. Wskazać należy, że jak wynika z aktu notarialnego darowizny dotyczącego przedmiotowego gruntu, dla nieruchomości nie było urządzonej księgi wieczystej. Z tego też względu darczyńca powinien o fakcie postępowania poinformować obdarowanego, bowiem dotyczył on bezpośrednio przedmiotu darowizny. Przy czym, jak wynika z akt archiwalnych sprawy, poprzedniczka prawna skarżących, ich matka S. B. bez wątpienia wiedziała o prowadzonym postępowaniu scaleniowym, o czym świadczy protokół ustalenia granic działek pozostających w dotychczasowym starym stanie władania, pod którym widnieje podpis ww. osoby oraz kwestionariusz życzeń uczestników scalenia z 1989 r. podpisany przez tę osobę, w którym dokonany został wpis "pozostawić działkę (...)".

Ponadto, nawet gdyby Sąd podzielił argumentację skarżących, że nie zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu, to zarzut ten nie mógł wywołać oczekiwanego przez nie skutku.

Pominięcie strony postępowania nie może powodować stwierdzenia nieważności decyzji, lecz jedynie wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wynika to z faktu, że system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, iż poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak, J. Borkowski-Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, 612-613; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 497/10, publ. LEX nr 992592). Przy czym wszczęcie postępowania wznowieniowego w aktualnym stanie prawnym jest ograniczone czasowo - art. 33 ust. 2 ustawy z 1982 r.

Sąd uznał za niezasadny także zarzut skarżących, że przez brak informacji o postępowaniu został rażąco naruszony art. 23 ust. 2 powołanej ustawy z 1982 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem projekt scalenia lub wymiany wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia lub wymiany. Natomiast z art. 30 tej ustawy wynika, iż wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów następuje na zebraniu uczestników, zwołanym przez terenowy organ administracji państwowej. Za datę objęcia w posiadanie przez uczestników scalenia nowo wydzielonych gruntów uważa się termin zebrania; termin ten jest skuteczny także w stosunku do uczestników scalenia nie biorących udziału w zebraniu.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności zawiadomienia z dnia 17 lipca 1990 r. oraz protokołu z okazania projektu scalenia gruntów we wsi R., gmina W. z dnia (...) sierpnia 1990 r. wynika, że wyznaczenie na gruncie i okazanie projektu scalenia uczestnikom scalenia odbyło się zgodnie zobowiązującymi wówczas przepisami. Z wykazu oświadczeń uczestników scalenia w sprawie projektu oraz warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, który jest załącznikiem do protokołu z okazania projektu wynika, iż B. G. i J. K. nie zgłosiły się. Z uwagi jednak na to, że nie można uznać - wbrew poglądom skarżących - iż to na organie ciążył obowiązek poinformowania ich o prowadzonym postępowaniu pocztą, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż jeżeli uczestnik scalenia był zawiadamiany o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów i wezwany celem okazania mu tych granic (przydzielonych mu działek), to okoliczności, że nie stawił się w wyznaczonym terminie celem udziału w tych czynnościach nie może sama przez się przemawiać za przyjęciem stanowiska, iż projekt scalania nie został wyznaczony na gruncie i nie został okazany (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 752/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z tych przyczyn także powyższy zarzut nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżące skutku.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.