Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1552907

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 28 sierpnia 2014 r.
I SA/Wa 2902/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik.

Sędziowie WSA: Magdalena Durzyńska Joanna Gierak-Podsiadły (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości

1.

oddala skargę,

2.

przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. Ż., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej przez H.W. jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) znak: (...).

Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej jako: Minister), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta (...) od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) znak: (...) (odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto (...) prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) o pow. (...) ha, obręb (...), arkusz mapy 8, objętej księgą wieczystą KW nr (...), stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność H. W. i J. A.), uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z dnia (...) znak: (...) i orzekł o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto (...) prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) o pow.(...) ha, obręb (...), arkusz mapy 8, objętej księgą wieczystą KW nr (...), stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność H.W. i J.A. zajętej pod drogę publiczną - ul. (...). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich w (...) wystąpił do Wojewody (...) z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto (...) prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) o pow. (...) ha, obręb (...) arkusz mapy 8, objętej księgą wieczystą KW nr (...), zajętej pod drogę publiczną - ul. (...).

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) znak: (...), działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) - dalej jako: ustawa, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto (...) prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przypomniał, że zgodnie z treścią art. 73 ust. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Organ wskazał dalej, że do wniosku z dnia 7 czerwca 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich w (...) dołączył m.in. projekt podziału nieruchomości położonej w (...), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy 8, działka nr (...) o pow. (...) ha, m.in. na działkę nr (...) o pow. (...) ha, odpis księgi wieczystej KW nr (...) oraz zaświadczenie Naczelnika Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w (...) z dnia (...) znak: (...), zgodnie z którym działka nr (...) z arkusza mapy 8 obrębu (...) w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod układ drogowy ulicy (...) w (...). W dniu (...) organ wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w (...) o przekazanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów, z których wynikałoby faktyczne władztwo Miasta (...) nad wyżej wymienioną nieruchomością, jak również dokumentów świadczących o zajęciu ww. nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., tj.: dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby istnienie w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad wyżej wymienioną nieruchomością - "wskazujących konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności świadczące o tym, na czym ono polegało na dzień 31 grudnia 1998 r."; wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów obrazujących zakres zajęcia wydzielanej działki pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.; dokumentów świadczących o stanie urządzenia drogi na ww. nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. (umów, zawartych przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczących urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunków i faktur za wykonanie ww. prac zleconych przez zarządcę drogi, umów ubezpieczenia dróg publicznych zawartych przed dniem 31 grudnia 1998 r.); innych dokumentów świadczących o zajęciu ww. nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Zarząd Dróg Miejskich w (...) przy piśmie z dnia 22 grudnia 2011 r. przesłał uwierzytelnioną kserokopię mapy zasadniczej nr (...) oraz zdjęcie lotnicze z dnia 1 maja 1999 r. dotyczące nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, informując, że na części gruntu są słupy oświetleniowe oraz inna infrastruktura techniczna (prąd, gaz, woda). Nadto Zarząd Dróg Miejskich wyjaśnił, że po istniejącej drodze publicznej poruszają się codziennie pojazdy mechaniczne, to siłą rzeczy w pasie drogowym muszą być wykonywane nieustannie wszelkie czynności, aby droga ta była przejezdna i zachowane były zasady bezpieczeństwa publicznego. Następnie przy piśmie z dnia 5 stycznia 2012 r. przesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię metryki ul. (...) z listopada 1988 r.

W ocenie organu I instancji kserokopia mapy zasadniczej nie zawiera wkreślonych granic działki nr (...), z której wydzielana jest działka nr (...) będąca przedmiotem postępowania, natomiast metryka drogi dotyczy ogólnie ulicy (...) z uwzględnieniem przebiegu od ul. (...), a nie działki nr (...). Organ stwierdził zatem, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie stanowiła drogi lub pasa drogowego w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60), i nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną.

Zdaniem Wojewody (...), w sprawie brak również dowodów wskazujących na władanie tą nieruchomością przez podmiot publiczny, tj. dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby istnienie w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad tą nieruchomością: umów zawartych przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczących urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunków i faktur za wykonanie ww. prac zleconych przez zarządcę drogi, umów ubezpieczenia dróg publicznych zawartych przed dniem 31 grudnia 1998 r., oświadczeń zarządcy drogi, z których jednoznacznie wynikałoby, w jakim okresie i jakie konkretnie czynności były podejmowane w ramach ww. władania itp.

W związku z powyższym organ stwierdził, iż nie zostały spełnione dwie z przesłanek art. 73 ustawy, co uniemożliwia potwierdzenie przejścia własności na rzecz Miasta (...) wnioskowanej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Dróg Miejskich w (...). Nie zgadzając się ze stwierdzeniem organu o braku wykazania sprawowania władztwa nad nieruchomością, przedłożył mapę zasadniczą sporządzoną w 1968 r., na której widać (jak podniósł), że już w tym czasie na projektowanej działce została zainstalowana infrastruktura drogowa, oraz mapę stanu prawnego, z której wynika (jak wskazał), iż działka (po podziale nr (...)) rzeczywiście stanowiła teren wykorzystywany pod ulicę (...). Ponadto wskazał, iż drogi, które są w zarządzie Zarządu, objęte są ubezpieczeniem - również ulica (...). W ocenie odwołującego fakt, że droga publiczna została urządzona na gruncie prywatnym, stwarza domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Zwrócił uwagę, że na części przedmiotowej nieruchomości znajduje się chodnik, zlokalizowane są słupy oświetleniowe oraz inna infrastruktura techniczna (prąd, gaz, woda). Odwołujący podniósł ponadto, że właścicielka nieruchomości nie przedstawiła dokumentów potwierdzających, że część działki była użytkowana przez właściciela nieruchomości. Wskazał dalej, że zdjęcie lotnicze wykonane w dniu 18 maja 1997 r., również obrazuje stan nieruchomości, gdzie część działki nr (...) wchodzi w linię graniczną ulicy (...).

Dla zobrazowania zajęcia części działki pod drogę załączono projekt podziału nieruchomości zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie.

Minister decyzją z dnia (...) znak: (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej jako: k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z dnia (...) znak: (...) i orzekł o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto (...) prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) o pow. (...) ha, obręb (...) arkusz mapy 8, objętej księgą wieczystą KW nr (...) stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność H.W. i J.A., zajętej pod drogę publiczną - ul. (...). Minister na wstępie zwrócił uwagę, iż stosując przepis art. 73 ust. 1 ustawy organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Wskazał, że działka nr (...) (powstała po podziale działki nr (...)) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność H.W. i J.A, a zatem w tym dniu nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Następnie na podstawie protokołu ugody sądowej zawartej przed Sądem Rejonowym (...) i (...) w (...) w dniu (...) sygn. akt (...), została zniesiona współwłasność nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) w ten sposób, że nieruchomość ta przypadła w całości na własność H. W.

Organ wyjaśnił, iż ulica (...) w (...) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały Nr (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z dnia 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa (...) do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. (...) Nr 13, poz. 178), a następnie na podstawie art. 103 § 2 ustawy dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Podał, że mapa zasadnicza z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu (...), w ocenie organu potwierdza, iż działka nr (...) (powstała po podziale działki nr (...)) jest zajęta pod drogę. Natomiast z oświadczenia Zarządu Dróg Miejskich w (...) z dnia (...) wynika, że działka nr (...) według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod układ drogowy ul. (...) w (...). Organ stwierdził przy tym, że z porównania mapy zasadniczej z projektem podziału oraz nieaktualizowanej mapy zasadniczej sporządzonej w 1968 r. i uzupełnionej w 1975 r. wynika, że część działki nr (...) była zajęta pod drogę już w 1975 r., a zatem stan ten musiał również istnieć w dniu 31 grudnia 1998 r. Jednocześnie nadesłana przez stronę przy piśmie z dnia (...) kopia decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) na działki (...) i nr (...) ze stanowiącym integralną część decyzji projektem podziału, sporządzonym w dniu 10 października 1997 r., dodatkowo potwierdza zajęcie działki nr (...) pod drogę. Organ przypomniał dalej, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W związku z powyższym w ocenie organu zebrane dokumenty potwierdzają, że działka nr (...) w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej - ul. (...) w (...).

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa, dla udowodnienia którego należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Wyjaśnił, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządową nie musiały zatem uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są dokumenty, z których wynikałby np. remont nawierzchni ulicy, prace konserwacyjne w zakresie oświetlenia ulicznego czy zimowe utrzymanie ulicy, w skład której weszła przedmiotowa nieruchomość, przy czym dla wykazania omawianej przesłanki nie jest konieczne wymienienie w tych dokumentach numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład ulicy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca w odwołaniu wskazał, iż na działce nr (...) znajduje się chodnik, zlokalizowane są słupy oświetleniowe oraz inna infrastruktura techniczna (prąd, gaz, woda). Twierdzenia te potwierdza metryka ul. (...) założona w 1988 r., z której wynika, że w pasie drogowym znajdują się przewody telekomunikacyjne, przewody elektroenergetyczne oraz słupy oświetleniowe. Ponadto nieaktualizowana mapa zasadnicza założona w 1968 r. i uzupełniona w 1975 r. potwierdza występowanie infrastruktury technicznej wskazanej w odwołaniu. Organ stwierdził też, że zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną i gaz należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać władztwo faktyczne nad ul. (...). Dodatkowo organ zauważył, iż władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego Gminy Miasta (...), tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. W związku z powyższym organ II instancji przyjął, iż przedstawione przez zarządcę drogi dokumenty potwierdzają władanie publicznoprawne sporną nieruchomością zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.

Wobec łącznego wystąpienia przesłanek z art. 73 ustawy Minister orzekł o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto (...) prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła H. W.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwą interpretację przesłanek nabycia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca wskazała, że nie została spełniona przesłanka władztwa z art. 73 ust. 1 ustawy. W ocenie skarżącej Zarząd Dróg Miejskich w (...) nie wykazał, iż władał częścią nieruchomości stanowiącą działkę nr (...), gdyż nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów dotyczących konserwacji, modernizacji, odśnieżania, ubezpieczenia oraz urządzenia i utrzymania przedmiotowej drogi. Podkreśliła też, że Zarząd Dróg Miejskich nigdy nie urządził tu drogi dojazdowej (nie wylał asfaltu ani nie położył chodników) - prace te zostały wykonane przez mieszkańców, a Zarząd Dróg Miejskich jedynie przypisał je sobie.

Zdaniem skarżącej nie została również spełniona przesłanka zajęcia części działki pod drogę publiczną.

Skarżąca podniosła, iż w decyzji organu II instancji uznano za wiarygodne twierdzenie zamieszczone w odwołaniu, że na działce (...) znajduje się infrastruktura świadcząca o wykonywaniu władztwa nad drogą. Skarżąca zarzuciła Ministrowi, że nie uwzględnił jej wyjaśnień świadczących o braku zainteresowania Zarządu Dróg Miejskich "drogą". Stwierdziła, że nie wytyczono pasa drogowego ani chodnika, nie wyasfaltowano drogi, nie wykonano żadnych remontów nawierzchni. Słup na działce postawiła E. bez porozumienia z Zarządem Dróg Miejskich. Jako dowód wskazała korespondencję prowadzoną w sprawie ustanowienia służebności przesyłu na działce skarżącej, której nadal jest właścicielką. Ponadto podała, że w sprawie ustanowienia służebności przesyłu gazu przez jej działkę zostało zawarte porozumienie z (...) Spółką Gazownictwa bez udziału Zarządu Dróg Miejskich, który "nie był traktowany jako właściciel tej niby drogi (nie urządzonej przez niego)".

Skarżąca zwróciła także uwagę, że powołane w odwołaniu instalacje służą zaopatrzeniu poszczególnych gospodarstw domowych w wodę, gaz oraz energię elektryczną. Nie mają one natomiast nic wspólnego z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 2 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej, będący radcą prawnym, zarzucił ponadto organowi:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądania strony przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w piśmie z dnia 20 sierpnia 2012 r. będącym odpowiedzią strony na odwołanie Zarządu Dróg Miejskich od decyzji organu I instancji, a mianowicie dowodu z dokumentów dołączonych do tego pisma: decyzji z dnia (...)(...) Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, projekt podziału nieruchomości wg stanu na dzień 10 października 1997 r., Księgi wieczystej KW nr (...), a także art. 80 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego z faktycznym pominięciem dowodów zawnioskowanych przez stronę na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz z pominięciem stanu faktycznego drogi (jej urządzenia) na dzień 31 grudnia 1998 r.;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 73 ust. 1 ustawy przez błędne przyjęcie, iż działka nr (...) o powierzchni (...) ha, obręb (...), arkusz mapy 8, objęta księgą wieczystą KW nr (...), w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu Miasta (...).

W ocenie pełnomocnika nie została spełniona przesłanka władania przez Miasto (...) przedmiotowym fragmentem nieruchomości. Miasto (...) w stosunku do opisanej działki nr (...) nie wykonywało nigdy jakichkolwiek czynności, a zwłaszcza któregokolwiek z obowiązków zarządcy drogi. Powołane w decyzji organu II instancji informacje dotyczące letniego i zimowego utrzymania ulic na terenie Miasta (...) nie stanowią - zdaniem skarżącej - dowodu wykonywania prac na przedmiotowej działce nr (...). Teren ten nie był nigdy na zlecenie Miasta (...), ani odśnieżany w okresach zimowych, ani też nie dbano o jego utrzymanie w pozostałym czasie. Wszelkie czynności wykonywał najpierw ojciec skarżącej, a następnie skarżąca (jako właściciele nieruchomości). Powyższe potwierdza pismo E. znak (...) z dnia (...), w którym E. zwraca się z prośbą o ustanowienie nieodpłatnej służebności przesyłu, a także akt notarialny Repertorium (...) z dnia (...) ustanawiający służebność przesyłu. Minister jednak dowody te pominął. Dodatkowo wskazano, że chodnik znajdujący się przy ul. (...) wzdłuż nieruchomości skarżącej położył jej ojciec w celu łatwiejszego dojścia do nieruchomości. Natomiast słup elektryczny na działce skarżącej zainstalowała E. w porozumieniu z właścicielem, a nie z Zarządem Dróg Miejskich czy Miastem (...). Brak władztwa Miasta (...) potwierdzają także zdjęcia ul. (...) wykonane 4 listopada 2012 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany przepis, jak z niego wynika, określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie w dniu 31 grudnia 1998 r. powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Do przesłanek tych należą: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce (jak powyżej zaznaczono) przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast "władanie" oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania; przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (v. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń). Podkreślić bowiem raz jeszcze należy, iż dla prawidłowego zastosowania omawianego przepisu (i ustalenia, czy zachodzą przesłanki w nim wskazane), miarodajny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r.

Stosując ten przepis organ II instancji przyjął (odmiennie od organu I instancji), że wszystkie przesłanki w nim określone wystąpiły, a wobec czego, uzasadnione jest wydanie orzeczenia o stwierdzeniu nabycia przez Miasto (...) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, zajętej pod część ulicy (...) w (...), a oznaczonej nr (...). Ocena ta, zdaniem Sądu, jest prawidłowa, znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Stąd też Sąd nie podzielił zarzutów i argumentów zawartych w skardze, kwestionujących spełnienie w sprawie dwóch z trzech przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy tj. zajętości nieruchomości pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. i pozostawania nieruchomości we władaniu podmiotu publicznoprawnego w tej dacie.

Rozwijając powyższą ocenę przypomnieć należy, iż zaskarżoną decyzją organ II instancji uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z dnia (...) znak: (...) i orzekł o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto (...) prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) o pow. (...) ha, obręb (...), arkusz mapy 8, objętej księgą wieczystą KW nr (...), stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność H.W. i J. A., zajętej pod drogę publiczną - ul. (...).

Wskazać też trzeba, iż bezspornym w sprawie pozostaje, że działka nr (...) o pow. (...) ha, obręb (...), została wyodrębniona na potrzeby niniejszego postępowania z działki nr (...) (w aktach - mapa zasadnicza z projektem podziału nieruchomości z (...), przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr (...)), ta zaś stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność H. W. i J. A. na podstawie umowy darowizny z dnia (...) (w aktach - akt notarialny Rep. A nr (...) oraz odpis zwykły księgi wieczystej nr KW (...)). Ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało zatem prawo własności powyższej nieruchomości we wskazanej dacie.

Bezsporne w sprawie jest także to, że na podstawie uchwały Nr (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) z dnia 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa (...) do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. (...) Nr 13, poz. 178), ulica (...) w (...) w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską, zaś na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa droga, z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się drogą gminną. Zatem, w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazana ul. (...) w (...) istniała i miała charakter drogi publicznej.

Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga publiczna - ul. (...) obejmowała działkę nr (...) i, czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Strona skarżąca kwestionuje bowiem w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ II instancji oraz prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ w tej materii postępowania dowodowego. Argumentów skarżącej, wobec zawartości akt sprawy nie sposób jednak podzielić.

I tak, warto w tym miejscu dostrzec, iż w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących (a taką jest objęta zaskarżoną decyzją ul. (...) w (...)) - jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - granice zajęcia odpowiadają granicom urządzenia drogi w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) pasa drogowego, a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1698/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń). W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującymi stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. były: mapa zasadnicza z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 listopada 2010 r. pod nr (...), która potwierdza, iż działka nr (...) (powstała po podziale działki nr (...)) jest zajęta pod drogę; nieaktualizowana mapa zasadnicza sporządzona w 1968 r. i uzupełniona w 1975 r., z której wynika, że część działki nr (...) była zajęta pod drogę już w 1975 r., oraz oświadczenie Zarządu Dróg Miejskich w (...) z dnia 6 czerwca 2011 r., w którym wskazano, że działka nr (...) według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod układ drogowy ul. (...) w (...). Z analizy wszystkich tych dokumentów, w tym porównania ww. map, którego to słusznie dokonał organ II instancji (stosując się do zasady uregulowanej w art. 80 k.p.a.), wynika, że część działki nr (...) była zajęta pod drogę już w 1975 r. Całkowicie uzasadniony jest przy tym wniosek ww. organu, że taki stan musiał także istnieć później, tj. w dniu 31 grudnia 1998 r. Powyższe potwierdza także przedstawiona przez skarżącą przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2012 r. (i nie pominięta w sprawie, wbrew zarzutom skargi) kopia decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) na działki (...) i nr (...) ze stanowiącym integralną część decyzji projektem podziału, sporządzonym w dniu 10 października 1997 r., która dodatkowo potwierdza zajęcie działki nr (...) pod drogę. Dokumenty te, zdaniem Sądu, w sposób dostatecznie przekonujący potwierdzają, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr (...) stanowiła pas drogowy, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Sąd za prawidłowe uznał również stanowisko organu II instancji, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego (w tym przypadku przez Zarząd Dróg Miejskich w (...) działający w imieniu Miasta (...)). Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy metryka ul. (...) założona w listopadzie 1988 r., z której wynika, że w pasie drogowym znajdują się przewody telekomunikacyjne, przewody elektroenergetyczne oraz słupy oświetleniowe. Ponadto, nieaktualizowana mapa zasadnicza założona w 1968 r. i uzupełniona w 1975 r. potwierdza występowanie infrastruktury technicznej wskazanej przez Zarząd Dróg Miejskich w odwołaniu, tj. słupów oświetleniowych oraz innej infrastruktury technicznej.

Sąd zauważa przy tym, iż pojęcie władania (na potrzeby ww. art. 73 ust. 1) rozumieć należy jako wykonywanie faktycznych czynności związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie to należy więc rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), a to oznacza, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z ww. ustawą o drogach publicznych należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Tym samym gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Wyraźnie zaakcentował to także Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już powyżej wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 zauważając, że przez władanie należy rozumieć wykonywanie czynności związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną.

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż wystarczającym dokumentem mogącym potwierdzić stan władania przedmiotową nieruchomością w rozumieniu ww. art. 73 ust. 1, jest wskazana powyżej metryka drogi, sporządzona w listopadzie 1988 r. i wskazująca na wykonanie w pasie drogowym ul. (...) m.in. oświetlenia, co świadczy o wykonywaniu przez zarządcę drogi w pasie drogi prac polegających na jej ulepszeniu - modernizacji. Sąd przyjął także, że na tak dokonaną ocenę nie mogą skutecznie wpłynąć podniesione przez skarżącą argumenty, iż to najpierw jej ojciec, a później skarżąca dbali o utrzymanie przedmiotowej drogi, jak też o wykonanie infrastruktury drogowej przez mieszkańców oraz zamontowanie słupa elektrycznego na działce skarżącej przez E. w porozumieniu ze skarżącą, nie zaś z Zarządem Dróg Miejskich ani Miastem (...). Wskazać w tym kontekście trzeba, co akcentuje się także w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania przez właściciela gruntu prac na nieruchomości zajętej pasem drogowym (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 163/13, z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1036/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt sprawowania przez Zarząd Dróg Miejskich (działający w imieniu Miasta (...) władztwa nad ulicą (...) obejmującą działkę nr (...), potwierdzają powołane wyżej dokumenty. Stanu tego nie mogą zatem zmienić oświadczenia skarżącej dotyczące bieżącego utrzymywania przez nią przedmiotowej działki oraz poczynienia na tę nieruchomość nakładów, gdyż czynności te nie stanowiły przeszkody w wykonywaniu czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne.

Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. a także art. 80 § 1 k.p.a., w tym - w związku z nieprzeprowadzeniem przez organ wnioskowanych przez skarżącą dowodów. Sąd zauważa przy tym, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika, że stanowisko skarżącej zostało przez organ II instancji w sprawie wzięte pod uwagę, nie pominięto także dowodów załączonych przez nią przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2012 r., wręcz przeciwnie - wskazano słusznie na to, że potwierdzają one jedynie spełnienie w sprawie jednej z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy, tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną.

Sąd przyjął także, iż w sprawie nie naruszono przepisów prawa materialnego, w tym ww. art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że skoro przedmiotowa działka stanowiła w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, nadto - zajęta była w tej dacie pod drogą publiczną - gminną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Miasta (...). W konsekwencji, w ocenie Sądu, zaskarżoną decyzję potwierdzającą ten stan należało uznać za zgodną z prawem.

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.

O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.