Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1620629

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 18 kwietnia 2013 r.
I SA/Wa 2447/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Skiba, Przemysław Żmich.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) października 2012 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) października 2012 r. nr (...), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) lipca 2012 r. nr (...) ustalającą odszkodowanie na rzecz współwłaścicieli A. P. i G. S. za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr (...) z obrębu (...), o pow. (...) m2, zajętą pod drogę publiczną, gminną - część ul. (...) w L.

Powyższa decyzja Wojewody (...) wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z treści księgi wieczystej KW Nr (...) prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w L. (...) Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: S. S. i jego żona G. S. na zasadach wspólności ustawowej do 1/2 części i B. P. i jego żona I. P. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej do 1/2 części.

Pismem z dnia 12 września 2005 r. G. i S. małż. S., A.P. i B. S. i wystąpili o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) powoływanej dalej jako: "ustawa - Przepisy wprowadzające (...)".

Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia (...) listopada 2000 r. sygn. akt (...) spadek po I. P. nabyli mąż B. P. i syn A. P.

Postanowieniem z dnia (...) października 2005 r. Starosta (...) zawiesił z urzędu wszczęte postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania przez Wojewodę (...) ostatecznej decyzji, w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...), w sprawie przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Miasta L.

Ostateczną decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...), Wojewoda (...) stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) z obrębu (...) o pow. (...) m2, położonej przy ul. (...) zajętej pod drogę gminną część ul. (...).

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2008 r., wobec ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania odszkodowawczego, Starosta (...) podjął zawieszone postępowanie odszkodowawcze.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...), utrzymaną w mocy decyzją Wojewody (...) z dnia (...) września 2008 r. nr (...), Starosta (...) ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości (...) zł na rzecz wnioskodawców za przedmiotową nieruchomość zobowiązując do jego wypłaty Gminę L. Na skutek wniesionej skargi Gminy L., wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1751/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił powyższe decyzje Wojewody (...) oraz Starosty (...).

Decyzją z dnia (...) lipca 2012 r. nr (...), po ponownym rozpatrzeniu wniosku G. i S. małż. S. oraz A. P. i B. S. złożonych w dniu (...) września 2005 r., Starosta (...) ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, w łącznej kwocie (...) zł, na rzecz współwłaścicieli A. P. i G. S., zobowiązując do jego wypłaty Gminę L.

W uzasadnieniu stwierdził, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy strony złożyły postanowienia Sądu Rejonowego w L.: z dnia (...) września 2010 r. sygn. akt (...), z którego wynika, że spadek po S. S. nabyła żona G. S. oraz z dnia (...) grudnia 2009 r. sygn. akt (...), z którego wynika, że spadek po B. P. nabył syn A. P. Organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu W. K. sporządzenie operatu szacunkowego, który został wykonany w dniu (...) maja 2011 r. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu (...) sierpnia 2011 r. z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawcy, pełnomocnik Prezydenta Gminy L. nie zgodziła się ze zbyt wysoką, jej zdaniem, wartością wycenionej nieruchomości i załączyła do akt sprawy kontroperat wykonany przez innego rzeczoznawcę na zlecenie Prezydenta Miasta L. W związku z nowelizacją przepisów, dokonaną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985) operat szacunkowy wykonany przez W. K. stracił przymiot aktualności, zatem organ zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Wycena przedmiotowej nieruchomości wykonana w dniu (...) marca 2012 r. w ocenie organu została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w związku z brakiem podstaw do zakwestionowania jego prawidłowości został przyjęty jako dowód w sprawie, a na jego podstawie Starosta ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Starosty (...) Prezydent Miasta L. wniósł odwołanie, w którym zakwestionował ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości, a tym samym wysokość przyznanego odszkodowania.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia (...) października 2012 r. nr (...) Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) lipca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. operat szacunkowy z dnia (...) marca 2012 r. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Podniósł, że biegła - na podstawie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia - określiła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, zajętą pod realizację inwestycji drogowej, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wyceniła przedmiotową nieruchomość na podstawie cen transakcyjnych gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, uzasadniając tym, że na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Występują jedynie transakcje dotyczące dróg wewnętrznych i to na terenie wiejskim.

Ponadto organ stwierdził, że dokonując wyceny gruntu w niniejszej sprawie autorka operatu W. K. zastosowała zestawienie 14 transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym. Transakcje te dokonane były w terminie od miesiąca maja 2010 do listopada 2011 r. Badaniem objęto miasto L. Wojewoda dokonując oceny operatu podniósł, że jedyna jego uwaga dotyczy charakterystyki nieruchomości o cenach skrajnych (str. 10), która sprowadza się do podania w tabelce ocen cech rynkowych tych obiektów porównawczych, podczas gdy oceny te powinny wynikać z wcześniejszego, nieco szerszego opisu tych nieruchomości. Ponieważ jednak charakterystykę ogólną zamieszczono, to zdaniem organu, trudno kwestionować prawidłowość sporządzonego operatu tylko ze względu na ten fakt. Odnosząc się do przedłożonego przez Prezydenta Miasta L. operatu szacunkowego tej samej nieruchomości, sporządzonego przez innego rzeczoznawcę W. L. oraz do zarzutu skarżącego, że wycena wykonana na zlecenie Starosty (...) jest zawyżona z uwagi na niewłaściwe transakcje przyjęte do porównań, Wojewoda zauważył, że to rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania, a podważenie jego opinii w tym zakresie możliwe jest po wyczerpaniu trybu z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po przedłożeniu przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Jednocześnie Wojewoda podniósł, że kontroperat przedłożony przez Prezydenta Miasta L. sporządzono wg starych przepisów, obowiązujących jeszcze przed zmianą tekstu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (RRM), a zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy, operat ten nie może stanowić dowodu w sprawie, chyba że rzeczoznawca uzupełniłby go wcześniej o klauzulę potwierdzająca aktualność sporządzonej wyceny. Ponadto wycenę tę oparto wyłącznie na transakcjach jeszcze z 2009 r. (tabela na str. 8) - na datę orzekania transakcje te są archiwalne i nie wiadomo, w jakim stopniu odwzorowują obecny stan rynku. Wskazał także, że regulacja art. 157 ust. 2 wyraźnie wskazuje, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzonego operatu. Reasumując, zdaniem organu nie można kwestionować prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego na zlecenie organu jedynie na tej podstawie, że inny rzeczoznawca majątkowy określiłby wartość tej samej nieruchomości w innej wysokości.

Na powyższą decyzję Wojewody (...) Gmina Miejska L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

1.

art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 2 oraz ust. 3 i z § 36 ust. 2 pkt 2 oraz z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie się na sporządzonej w sposób nieprawidłowy (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr (...) z obrębu ewid. (...), o powierzchni (...) m2 położoną pod drogą publiczną ul. (...) w L., co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy;

2.

art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzutu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości. Kwestią sporną jest natomiast kwota ustalonego w sprawie odszkodowania, która jest efektem kryteriów zastosowanych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym.

Podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowym z dnia (...) marca 2012 r. gdzie rzeczoznawca określił wartość działki gruntu nr (...) przeznaczoną pod drogę gminną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Wartość nieruchomości rzeczoznawca ustaliła na kwotę (...) zł ((...) m2). Przedmiotem wyceny była nieruchomość położona w L., stanowiąca część ulicy (...), oznaczona w operacie ewidencji gruntów jako dz. Ew. nr (...) o pow. (...) m2 z obrębu (...), która jest drogą publiczną gminną. Rzeczoznawca przyjęła, jako obszar rozpatrywanego rynku teren powiatu (...), z okresem badania cen od stycznia 2010 r. do marca 2012 r. Do oszacowania wartości rynkowej rzeczoznawca przyjęła podejście porównawcze, stosując w tym podejściu metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca ustaliła, że na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Występują jedynie transakcje dotyczące dróg wewnętrznych na terenie wiejskim. Rzeczoznawca przyjęła, zatem że na terenie powiatu (...) brak jest transakcji na nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Autorka operatu do wyceny wybrała próbkę 14 transakcji reprezentatywnych o cenach jednostkowych od 205,87 zł/ m2 do 537,63 zł/ m2 sprzedaży nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności.

Skarżący podnosił, że Starosta (...) ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o zawyżoną wycenę wartości rynkowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego operat powinien uwzględniać ceny transakcyjne występujące na rynku nieruchomości drogowych, zarówno na terenie rynku lokalnego powiatu (...), jak i rynku regionalnego.

Zarzut ten jest jedynie polemiką skarżącego. Rzeczoznawca wyraźnie określiła, że na terenie powiatu (...) brak jest transakcji na nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy § 36 ust. 1,4 i 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Zgodnie z treścią § 36 ust. 4 w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Natomiast § 36 ust. 2 stanowi, że w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określania wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Przepis § 36 ust. 4 wskazuje, że przy braku transakcji nieruchomościami drogowymi należy przyjąć wartość rynkową, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania właśnie tak postąpiła. Przy czym wskazane przepisy nie nakazywał rzeczoznawcy badać transakcji drogowych na rynku regionalnym (całego województwa). Dane z lokalnego rynku nieruchomości były, bowiem wystarczające do określania wartości nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Nie należy przy tym zapomnieć, że przepisy ust. 1-3 należy stosować odpowiednio, czyli z uwzględnieniem specyfiki spraw dotyczących przejęcia nieruchomości na inwestycje drogowe. Zaznaczyć również należy potrzebę stosowania wynikającej z art. 134 u.g.n. "zasady korzyści". Rzeczoznawca powinien, zatem odnieść się do rynku nieruchomości porównywalnego dla nieruchomości wycenianej, przy czym elementem takiej prawidłowej oceny jest ujęcie w operacie (o ile to możliwe) rynku lokalnego, obejmującego nieruchomości najbardziej zbliżone, o podobnym charakterze.

Określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest analizą rynku nieruchomości, przy czym w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia). Ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje, jaki rynek jest w jego ocenie miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności skoro wszystkie 14 transakcji wybranych przez rzeczoznawcę dotyczyły nieruchomości położonych na terenie powiatu (...).

W przedmiocie zarzutu skarżącego doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości o różnej powierzchni oraz przyjęcie w operacie cechy infrastruktury technicznej oraz sąsiedztwa i otoczenia należy wskazać, że przy stosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej, cechy mające wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym określa biegły kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n.). Cechy te stanowiły podstawę wyboru nieruchomości podobnych. Uwzględnienie w wycenie istniejących różnic cech nieruchomości przyjętych do porównania w stosunku do nieruchomości wycenianej dokonywane jest za pomocą współczynników korygujących, które w analizowanym operacie zostały zastosowane. Przyjęcie takich cech jak "jakość drogi dojazdowej" wynika z tego, że rzeczoznawca określił cechę przy uwzględnieniu tego jak cena nieruchomości kształtowałaby się na rynku nieruchomości pod zabudowę. Wyłączenie tej cech powodowałby naruszenie "zasady korzyści" (zaniżenie obiektywnej ceny nieruchomości) nawet gdyby analizie poddano tylko nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Nie jest również zasadnym zarzut nie wzięcia pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego "możliwości alternatywnego wykorzystania" nieruchomości, bowiem jak wskazał sam skarżący, nieruchomość przeznaczona pod drogę nie może być wykorzystywana w inny sposób.

Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został, zatem sporządzony w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu. Natomiast zarzuty dotyczące wiadomości specjalistycznych organ odwoławczy mógł realizować w trybie art. 157 rozporządzenia poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę merytoryczną złożonego operatu szacunkowego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepis powyższy, wskazując w swej treści organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych jako podmiot uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu, nie wyłącza jednocześnie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r. I OSK 173/11). Ocena ta nie może jednak dotyczyć wiadomości specjalistycznych, zawartych w operacie, który sporządzony jest w sposób logiczny, operacie prawidłowym od strony formalnej i zgodnym z obowiązującymi przepisami.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.