Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1620628

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 26 kwietnia 2013 r.
I SA/Wa 2407/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Gabriela Nowak, Dariusz Chaciński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) października 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia (...) października 2012 r. nr (...), po rozpatrzeniu wniosku G. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia (...) września 2012 r. nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) października 1998 r. nr (...) o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego (...) części gruntu, o pow. (...) m 2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr (...) w obrębie (...), opisanego w KW nr (...), położonego w W. przy ul. (...).

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem złożonym dnia (...) lipca 2012 r. G. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) października 1998 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego (...) części gruntu o pow. (...) m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr (...) w obrębie (...), opisanego w KW nr (...), położonego w W. przy ul. (...). Zdaniem wnioskodawczyni kwestionowana decyzja w sposób rażący narusza art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z powodu przekroczenia 6 miesięcznego terminu do złożenia wniosku dekretowego przez uprawnionych oraz art. 7 ust. 5 dekretu w związku z niespełnieniem warunków zabudowy nieruchomości na warunkach przewidzianych w promesie Prezydenta (...) z dnia (...) czerwca 1949 r., co skutkuje obarczeniem decyzji wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wnioskodawczyni wskazała, że interes prawny wywodzi z przysługującego jej, jako następcy prawnemu F. W., względem W. roszczenia o przeniesienie na nią prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) udziału w spornej nieruchomości z mocy art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. Zgodnie bowiem z ww. przepisem osoba fizyczna, która dokonała gruntownej naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny, po wejściu w życie tej ustawy zdobyła w sposób trwały roszczenie o przeniesienie na nią własności czasowej z mocy ustawy. F. W. uprawniona do lokalu nr (...) usytuowanego na parterze budynku posadowionego na nieruchomości odbudowała z własnych środków wraz z pozostałymi najemcami/lokatorami (z wyłączeniem przedwojennych hipotecznych właścicieli i członków ich rodzin) zniszczony budynek przy ul. (...) w W. Ponadto G. M. wywodzi swój interes prawny również w związku z dwoma procesami cywilnymi prowadzonymi przeciwko niej przez H. B., L. B., Z. B. i H. Z. za bezumowne korzystanie z lokalu handlowo-usługowego nr (...) usytuowanego we wskazanym budynku. Z uwagi na powyższe wnioskodawczyni wywodzi legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z art. 224 k.c. Jednakże niezależnie od interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego z wniosku G. M., przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakazuje organowi wszczęcie postępowania z urzędu z uwagi na podane uchybienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia (...) września 2012 r. nr (...) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) października 1998 r. uznając, że G. M. nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją oraz nie posiadała i nie posiada tytułu prawnorzeczowego do gruntu, o którym rozstrzyga kwestionowana decyzja. Wysuwane przez nią roszczenia o przeniesienie praw do gruntu w związku z ewentualnymi uprawnieniami do części budynku położonego przy ul. (...) w W.- w szczególności do lokalu nr (...), stanowią jedynie o jej interesie faktycznym.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła G. M., podkreślając, że interes prawny, na który powołuje się nie jest hipotetyczny, a stanowisko organu w tej sprawie jest bezzasadne. Wskazała na treść art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, podnosząc, iż posiada z mocy ustawy aktualne roszczenie o oddanie gruntu m. st. Warszawy (zajętego pod budynek przy ul. (...)) w użytkowanie wieczyste. Fakt bezprawnego przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste innym, w istocie nieuprawnionym podmiotom, nie pozbawia natomiast ani nie dezaktualizuje jej roszczenia względem W. Kolegium myli rzeczywiste roszczenie (prawo) przysługujące G. M., które jest gwarantowane ustawą i kształtujące w sposób trwały jej sytuację prawną z warunkową kolizją z jej trwałym roszczeniem użytkowania wieczystego spadkobierców H. B., L. B. i innych. Wnioskodawczyni wskazała zatem, iż posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym, gdyż z przepisu art. 156 k.p.a. i 224 k.c. wynika jej prawo do skutecznego żądania czynności organu, tj. unieważnienia skarżonej decyzji, z zamiarem zaspokojenia konkretnej potrzeby - pobawienia legitymacji procesowej spadkobierców H. B., L. B. i innych w sprawie wytoczonej przeciwko niej o posiadanie.

Kolegium ponownie rozpoznając sprawę podzieliło opinię wyrażoną w decyzji z dnia (...) września 2012 r., iż w sprawie zachodzi negatywna przesłanka z art. 28 k.p.a., która uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) października 1998 r. G. M. żądająca stwierdzenia nieważności decyzji winna wykazać swój interes prawny w sprawie o zniesienie dotychczasowej decyzji. Obowiązana jest zatem wykazać, że dysponuje legitymacją strony, a to oznacza konieczność wykazania, iż jej prawa, jako strony postępowania administracyjnego, wynikają z przepisów prawa materialnego, tzn. z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jednocześnie organ wskazał, że G. M. nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją oraz nie posiadała i nie posiada tytułu prawnorzeczowego do gruntu, o którym rozstrzyga kwestionowana decyzja. Wysuwane przez wnioskodawczynię roszczenia o przeniesienie praw do gruntu w związku z ewentualnymi uprawnieniami do części budynku położonego przy ul. (...) w W. - w szczególności do lokalu nr (...) stanowią jedynie o jej interesie faktycznym. G. M. najmowała bowiem od W. lokal, który wcześniej zajmowała jej matka, a jeszcze wcześniej babcia F. W. będącą najprawdopodobniej jego właścicielem. Jednakże dokumenty to potwierdzające, w tym akt notarialny, uległy zniszczeniu podczas wojny, a prawa hipoteczne nie zostały ujawnione w księdze wieczystej. Umowa najmu lokalu została rozwiązana przez spadkobierców byłych właścicieli budynku w 1999 r. Zatem G. M. nie wykazała, iż posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) października 1998 r. Przy czym wskazana przez nią okoliczność, tj. ewentualne przeniesienie praw do gruntu w związku z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, jako zdarzenie przyszłe nie stanowi o jej interesie prawnym. Wnioskodawczyni ma co prawda interes faktyczny w "zwalczaniu" decyzji, nie ma jednak bezpośredniego interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie to nie dotyczy wprost jej praw i obowiązków. Zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem NSA interes prawny musi wynikać z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Wskazana okoliczność, tj. roszczenia wobec G. M. oparte na art. 224 k.c. dotyczą posiadania. Natomiast fakt posiadania gruntu nie uprawnia do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym prawa do tego gruntu. Posiadanie jest stanem faktycznym, a zatem posiadacz ma jedynie interes faktyczny a nie interes prawny. Niezależnie od tego, czy dojdzie od zaspokojenia, zrzeczenia się, czy zbycia roszczeń, to nie ma to wpływu na stan prawny nieruchomości.

W konsekwencji zajętego w sprawie stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia (...) października 2012 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia (...) września 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania stwierdzając, że G. M. nie wykazała swego interesu prawnego w sprawie.

Powyższe postanowienie Kolegium stało się przedmiotem skargi G. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia, któremu zarzuciła:

1.

obrazę przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj:

a)

art. 107 § 3 k.p.a. i art. 9 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej skarżonego postanowienia, tj. niewyjaśnienie z czego organ wywodzi niewykazanie przez skarżącą interesu prawnego (a jedynie faktycznego) w sytuacji, gdy skutki stwierdzenia nieważności decyzji pozwalają ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie skarżąca może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub zaniechania danej czynności;

b)

art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa - poprzez nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony pomimo wykazania przez nią interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie unieważnienia decyzji Prezydenta (...) Nr (...) z dnia (...).10.1998 r. i wpływu unieważnienia ww. decyzji na uprawnienia skarżącej wynikające z konkretnego przepisu;

c)

art. 28 w zw. z art. 224 § 2 k.c. - poprzez nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony pomimo wykazania przez nią interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie unieważnienia decyzji Prezydenta (...) Nr (...) z dnia (...).10.1998 r. i wpływu unieważnienia ww. decyzji na uprawnienia skarżącej wynikające z konkretnego przepisu;

d)

61a § 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy interes prawny skarżącej znajduje uzasadnienie w wielu przepisach odrębnych, o których mowa w skardze (w szczególności punkcie 1 lit. (a

2.

obrazę przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj.:

a)

art. 32 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie skarżącej do postępowania w sytuacji, gdy niewszczęcie postępowania w sprawie sprowadza na skarżącą bezpośredni uszczerbek majątkowy i wymaga tego zasada równości praw wobec obywateli oraz równego ich traktowania z uwagi na niezachodzenie przesłanek negatywnych do obecności skarżącej w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Istota niniejszej skargi sprowadza się do oceny, czy skarżąca G. M. ma przymiot strony w zakresie zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu wydanej postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a powinien wynikać dla danej osoby z prawa materialnego, co niejednokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast interes faktyczny nie tworzy dla danej osoby legitymacji procesowej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stroną są osoby będące uczestnikami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Inne zaś podmioty mogą mieć przymiot strony tylko wówczas, gdy wykażą, że decyzja oddziałuje na ich interes prawny. Interes ten może być wywodzony jedynie z przysługującego zainteresowanemu tytułu prawnorzeczowego, ponieważ tylko taki tytuł prawny może doznawać ograniczeń wskutek omawianej decyzji. Każdy inny tytuł prawny, jak również tylko posiadanie przedmiotu orzekania w żaden sposób nie jest kształtowane przez omawianą decyzję w sferze prawnej, a jedynie w sferze faktycznej. Z przysługiwania zaś interesu faktycznego nie wynika jakiekolwiek prawo, na które omawiana decyzja miałaby oddziaływać.

Skarżąca G. M. nie legitymuje się takim tytułem.

Z akt sprawy nie wynika aby skarżąca skutecznie wywiodła posiadanie przymiotu strony z przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. Brak jest bowiem jakichkolwiek danych aby postępowanie o przydziale budynku do naprawy zostało zakończone przeniesieniem własności działki w trybie przepisu art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. ustanowieniem prawa własności czasowej na rzecz osób dokonujących naprawy. Przeciwnie zarówno w odwołaniu jak i w uzasadnieniu skargi podkreśla się istnienie nie prawa lecz jedynie roszczenia o uzyskanie stosownego tytułu. W konsekwencji, w rozpatrywanej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że skarżącej, nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do gruntu stanowiącego przedmiot decyzji Prezydenta W. z dnia (...) października 1998 r. wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w przeszłości. Nie wynika także, aby taki tytuł prawny przysługiwał jej obecnie.

Brak jest także uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że skarżąca może skutecznie udokumentować posiadanie interesu prawnego w niniejszej sprawie z powołaniem się na treść art. 224 k.c. Przepis ten jest źródłem roszczenia cywilnoprawnego właściciela nieruchomości, który w oparciu o jego treść domaga się od G. M., która zajmuje jego lokal, stosownej zapłaty. Pogląd skarżącej, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) października 1998 r. wpłynie na "ograniczenie czynności sądu cywilnego (organu państwowego) sprzecznych z potrzebami skarżącej, gdyż przepisy kodeksu cywilnego tj. art. 224 § 2 k.c., nie dopuszczają takiej sytuacji, ażeby z roszczeniami odszkodowawczymi za korzystanie z rzeczy (lokalu) mogły dochodzić osoby, które nie są jej właścicielami, co będzie następstwem unieważnienia ww. decyzji" - nie zasługuje na akceptację. Przede wszystkim bowiem zaznaczyć należy, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to taki interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialne prawa administracyjnego skoro decyzja administracyjna jest ich władczą konkretyzacją. Nie jest zatem dowodem posiadania interesu prawnego w niniejszej sprawie, dążenie do pozbawienia właściciela nieruchomości legitymacji czynnej w procesie cywilnym o zapłatę. Podkreślenia wymaga, że ewentualne zobowiązanie G. M. do zapłaty (w przypadku potwierdzenia jego istnienia przez sąd cywilny w konkretnej wysokości) będzie istniało niezależnie od tego kto będzie właścicielem zajętej przez nią nieruchomości z tej przyczyny, że nie ma ona tytułu prawnego do lokalu. Dopiero zmiana tego faktu może zmienić ocenę okoliczności faktycznych w sprawie. Sąd dostrzega, że organy oby instancji dokonały oceny stanowiska skarżącej zawartego we wniosku, w tym przedmiocie, ograniczając się do rozważań, których celem było wywiedzenie, że roszczenia oparte na treści art. 224 k.c. dotyczą posiadacza nieruchomości a fakt posiadania nie uprawnia jej do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym prawa do gruntu, gdyż posiadanie jest stanem faktycznym, co przesądza o istnieniu interesu faktycznego a nie interesu prawnego. Pomimo, że wskazany pogląd nie w pełni nawiązuje do argumentacji wniosku skarżącej, uznać należy, że został zaprezentowany prawidłowo bez uszczerbku dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę, Sąd w składzie orzekającym, nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ wnioskowanego postępowania z urzędu. Sąd podziela pogląd organów obu instancji, że wniosek podmiotu, który nie jest stroną postępowania, o wszczęcie tego postępowania przez organ nadzoru z urzędu, stanowi jedynie zawiadomienie o istnieniu wady kwestionowanej decyzji, a co za tym idzie nie powoduje wszczęcia postępowania w sprawie.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację za chybiony uznać wypada także zarzut naruszenia przez organy treści art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skoro skarżąca G. M. nie wykazała istnienia interesu prawnego w zainicjowaniu wnioskowanego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta. (...) z dnia (...) października 1998 r., to należy uznać, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Mając to na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.