Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1806138

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 18 czerwca 2013 r.
I SA/Wa 2387/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.).

Sędziowie WSA: Przemysław Żmich Jolanta Dargas.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Województwa (...) na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) października 2012 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z (...) października 2012 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) lipca 2011 r. nr (...) ustalającą na rzecz Gminy W. odszkodowanie w kwocie (...) złotych z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa (...) prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) ha, położonej w obrębie (...).

Decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy:

Wojewoda (...) decyzją z (...) października 2009 r. nr (...), utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z (...) sierpnia 2010 r. nr (...), zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr (...) na terenie gmin: G., G., P., O., W. wraz z przebudową sieci uzbrojenia terenu. Inwestycją tą objęta została m.in. stanowiąca własność Gminy W. działka nr (...) (wymieniona w załączniku nr (...) do decyzji Wojewody, pod poz. Nr (...)), położona w całości w pasie istniejącej ww. drogi wojewódzkiej. W następstwie tych rozstrzygnięć nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "decyzja z.r.i.d."), wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (w tym działka nr (...)), stały się z mocy art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., przywoływana dalej jako: "specustawa") własnością województwa (...) z dniem, w którym decyzja z.r.i.d. stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewoda (...), po wszczęciu i przeprowadzeniu odrębnego postępowania odszkodowawczego, decyzją z (...) lipca 2011 r., powołując się na art. 12 ust. 4, 4a i 5 oraz art. 18, art. 22 ust. 1, art. 23 specustawy oraz art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm; przywoływanej dalej jako: "u.g.n."), ustalił na rzecz Gminy W. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość i zobowiązał do jego wypłaty Zarząd Województwa (...). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na potrzeby niniejszego postępowania rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z (...) grudnia 2010 r., określił wartość nieruchomości na łączną kwotę (...) złotych, w tym wartość rynkową gruntu na kwotę (...) złotych, natomiast wartość nawierzchni asfaltowej na kwotę (...) złotych. W ocenie organu operat sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Województwa (...), podnosząc że odwołujący się nie miał zapewnionego czynnego udziału na wszystkich etapach postępowania, bowiem organ wojewódzki nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, co uniemożliwiło odwołującemu zapoznanie się z operatem szacunkowym oraz ustosunkowanie się do jego treści. Ponadto skarżący podniósł, iż nakłady poniesione na wybudowanie drogi publicznej wojewódzkiej zostały dokonane przez Województwo (...). Zatem ten sam podmiot jest zobowiązany do zapłaty już poniesionych nakładów podwójnie. Odwołujący zakwestionował przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego metodę porównawczą, wskazując, iż organ wojewódzki nie zauważył, iż nieruchomość jest wykorzystywana na cele związane z drogami publicznymi, a zatem jest wyłączona z obrotu. Tym samym brak jest nieruchomości, które w myśl art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą być przedmiotem porównania.

W następstwie rozpoznania tego odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z (...) października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) i wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr (...) stanowił operat szacunkowy z (...) grudnia 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., którego aktualność została potwierdzona klauzulą z (...) maja 2012 r. Wyceny gruntu dokonano na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Odwołując się do treści operatu, Minister podał, że biegła wskazała, iż wyceniana nieruchomość to niezabudowana działka, stanowi drogę gminną, asfaltową relacji W., przylegającą z obu stron do terenów upraw rolnych, a na dzień wydania decyzji z.r.i.d. obowiązywał dla niej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzony uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w W. z dnia (...) kwietnia 2000 r., w którym nieruchomość przewidziana była pod uprawy rolne z zaznaczeniem terenów pod drogę wojewódzką nr (...) relacji W. Z przekazanego zaś organowi odwoławczemu przez Urząd Miejski w W. przy piśmie z (...) lutego 2012 r. wyrysu ze zmian ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr (...) położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę główną oznaczoną symbolem (...), z przebiegającymi gazociągami wysokiego ciśnienia wraz ze strefą ograniczonego użytkowania. W dalszej kolejności organ wskazał, że w toku wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania 11 wyodrębnionych na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami niezabudowanymi nabywanymi pod drogi w latach 2009 - 2010. W badanym przez nią okresie ceny takich nieruchomości wahały się od 19,83 złotych do 170 złotych za m.2 Szacując wartość rynkową gruntu autorka operatu szacunkowego określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz przyznała im odpowiednie wagi. Cechy te rzeczoznawca majątkowy uporządkowała następująco: lokalizacja nieruchomości - niekorzystna (nieruchomości położone na peryferiach miasta, w otoczeniu gruntów rolnych) waga 58%, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - niekorzystne waga 31%, uzbrojenie nieruchomości - niepełne (brak gazu i kanalizacji) waga 11%. Następnie dokonała korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące nieruchomości, ustalając ostatecznie wartość prawa własności szacowanego gruntu na kwotę (...) złotych, przy cenie jednostkowej m2 wynoszącej (...) złotych. Z kolei wartość jego części składowych, w postaci drogi asfaltowej - w kwocie (...) złotych, została określona przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową, przy przyjęciu danych z Biuletynu cen obiektów budowlanych - obiekty inżynieryjne III kw. 2010 r., oraz przy założeniu 60% kosztów zużycia technicznego.

Mając na względzie to, że w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości drogowej ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. z pominięciem wskazań decyzji lokalizacyjnej, a wyceniana nieruchomość w dacie wydania decyzji z.r.i.d. była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę, to zdaniem organu przyjęty jako dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych.

Za chybiony Minister uznał zarzut nieprzeprowadzenia przez organ wojewódzki rozprawy administracyjnej, co miało uniemożliwić Zarządowi Województwa (...) zapoznanie się z operatem szacunkowym oraz ustosunkowanie się do jego treści. W tym kontekście Minister zważył, iż zarówno przepisy specustawy jak też ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakładają bowiem na organ pierwszej instancji obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Jej przeprowadzenie uzależnione jest jedynie od okoliczności o których mowa w art. 89 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego zobowiązania Zarządu Województwa (...) do zapłaty odszkodowania obejmującego również wartość drogi wojewódzkiej, która została wybudowana z środków Województwa (...) organ stwierdził, iż obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa, odpowiadające wartości odjętego prawa własności. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje zaś, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. W dalszej kolejności, powołując się na przepisy kodeksu cywilnego wywodził, że własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Na skutek połączenia rzeczy ruchomej z nieruchomością w sposób trwały, rzecz ruchoma staje się częścią składową nieruchomości i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Zatem dotychczasowy właściciel rzeczy ruchomej traci jej własność, a własność nieruchomości rozciąga się na połączoną z nią rzecz ruchomą. Tym samym właściciel nieruchomości uprawniony jest do otrzymania odszkodowania zarówno za grunt jak i znajdujące się na nim części składowe. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii pozostaje natomiast okoliczność kto ponosił koszty utrzymania ww. drogi.

Na powyższą decyzję w części ustalającej odszkodowanie za naniesienia znajdujące się na gruncie działki nr (...) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo (...), zarzucając organowi naruszenie:

I.

przepisów postępowania tj.:

1)

art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 10 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) poprzez:

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w zakresie ustalenia właściciela oraz podmiotu władającego gruntem zajętym pod drogę publiczną, ustalenia innych stron postępowania, a mianowicie zarządu drogi zajętej pod drogę publiczną i niezawiadomienie go o toczącym się postępowaniu;

- nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji gdy rzeczoznawca oszacował wartość naniesień na gruncie na kwotę bliską pięciokrotności wartości gruntu, zaś grunt był zabudowany drogą publiczną;

- niepowiadomienie stron postępowania o wysokości wartości nieruchomości ustalonej przez biegłego i nieprzesłanie stronom postępowania operatu szacunkowego, w celu wypowiedzenia się przez nie co do okoliczności w nim zawartych;

2)

art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony, a w tym wniosku o powołanie nowego biegłego i przeprowadzenie ponownego szacowania wartości nieruchomości zwłaszcza, że wartość naniesień na gruncie została oceniona jako blisko pięciokrotność wartości gruntu, która to okoliczność miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż bezpośrednio wpływała na wysokość odszkodowania wskazanego w decyzji;

3)

art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie nieuwzględnienia jej wniosków dowodowych zwłaszcza w przypadku zarzucenia przez stronę nierzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i złożenia wniosku o powołanie biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, która to okoliczność miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż bezpośrednio wpływała na wysokość odszkodowania wskazanego w decyzji;

II.

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1)

art. 18 ust. 1 specustawy w zw. z art. 134 i art. 151 ust. 1 oraz art. 88 ust. 2, art. 151 ust. 2 u.g.n. oraz § 34 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 2a ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez:

a)

ustalenie odszkodowania, którego wysokość nie odpowiada wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji z uwagi na stan i cel w jakim nieruchomość jest wykorzystywana i na jaki została wywłaszczona oraz z pominięciem istotnych dla wysokości odszkodowania okoliczności, a mianowicie dokonanych na nieruchomości opisanej powyżej naniesień w postaci drogi asfaltowej jako części drogi publicznej, a następnie uwzględnieniu wartości istniejącej części drogi publicznej w kwocie odszkodowania,

b)

ujęcie w wartości nieruchomości stanowiącej pas drogowy i będącej, na dzień wydania decyzji z.r.i.d., w trwałym zarządzie właściwego zarządcy drogi, urządzeń trwale związanych z gruntem w postaci drogi publicznej asfaltowej.

2)

naruszenie art. 2a i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie odszkodowania oczywiście niesłusznego i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt, na którym zlokalizowana była w dniu wydania decyzji droga publiczna, należy wliczyć wartość naniesień w postaci drogi asfaltowej mimo, że grunt ten znajdował się na dzień wydania decyzji z.r.i.d. w trwałym zarządzie właściwego zarządu drogi i był dostępny z mocy prawa wszystkim użytkownikom drogi.

W uzasadnieniu skargi Województwo (...) podniosło dodatkowo zarzut niewykonalności decyzji, co stanowić ma jej kwalifikowaną wadę prawną skutkującą nieważnością decyzji. Zdaniem strony w sytuacji, gdy grunt zawiera naniesienia w postaci wybudowanej na nim drogi - a jest to droga wojewódzka - to organ winien ustalić czy naniesienia te zostały wybudowane przez podmiot uprawniony do odszkodowania. Takie ustalenia zaś nie zostały poczynione.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Województwo (...) wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej wartość drogi w wysokości (...) złotych, względnie o stwierdzenie jej nieważności, a także przeprowadzenie dowodów z dokumentów - w postaci pism strony z (...) września 2012 r. wraz z dowodem nadania oraz pisma z (...) lipca 2012 r. - na okoliczność przekazania organowi wniosku o powołanie biegłego.

W uzupełnieniu skargi, w piśmie procesowym z 15 listopada 2012 r. strona skarżąca zawnioskowała ponadto o przeprowadzenie dowodów z: decyzji Wojewody (...) nr (...) z (...) października 2009 r.; opracowania wykazu dróg wojewódzkich na obszarze województwa (...) na okoliczność, że działka nr (...) stanowi drogę wojewódzką; decyzji Wojewody (...) nr (...) z (...) czerwca 2012 r., na okoliczność dowolnego uznania przez ten sam organ podobnej okoliczności mającej znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Jednocześnie Województwo, podtrzymując stanowisko zawarte w skardze, zarzuciło dodatkowo Ministrowi naruszenie:

1)

art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez:

- dokonanie ustaleń sprzecznych z ustaleniami innego organu w zakresie tej samej okoliczności, tj., że działka nr (...) stanowi drogę gminną, podczas gdy z ustaleń decyzji Wojewody (...) nr (...) wynika, że stanowi ona drogę wojewódzką,

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a mianowicie, ze ww. działka stanowi drogę gminną, a nie drogę wojewódzką nr (...),

- dokonanie ustaleń sprzecznych z ustaleniami tego samego organu w zakresie tej samej okoliczności, tj. co do wartości naniesień w postaci tej samej drogi wojewódzkiej, w przypadku działki nr (...) leżącej w ciągu drogi nr (...), opisanej w zaskarżonej decyzji, wycenionych jako blisko połowa wartości gruntu, przy jednoczesnym ustaleniu wartości naniesień na działce nr (...), na blisko pięciokrotność wartości gruntu i nie wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w zakresie uznania tak dużej rozbieżności w zakresie tego samego obiektu budowlanego;

2)

naruszenie art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej i niewyjaśnienie stronie wszystkich przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, zwłaszcza, ze w podobnej sprawie organ I instancji wydał decyzję nieuwzględniająca naniesień na wycenianej nieruchomości w postaci drogi publicznej;

3)

naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), poprzez uznanie i ustalenie stanu prawnego nieruchomości na podstawie danych z rejestru ewidencji gruntów miasta W., podczas gdy stan prawny ustala się na podstawie księgi wieczystej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w toku postępowania i przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też nie uchybiono w sposób istotny normom postępowania administracyjnego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze oraz piśmie procesowym z 15 listopada 2012 r. Sąd może bowiem, stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.,) przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowania dowodowe z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód taki musi być więc przede wszystkim dowodem uzupełniającym, a więc takim, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Tymczasem dokumenty (a w zasadzie ich kserokopie), z których przeprowadzenia dowodu żądała strona skarżąca, poza decyzją Wojewody (...) z (...) czerwca 2012 r. nr (...) znajdują się w aktach administracyjnych sprawy przekazanych do sądu. Stanowią więc już one element materiału dowodowego podlegającego, w myśl art. 133 § 1 powołanej wyżej ustawy, ocenie w ramach rozpoznawania skargi. Nie mają zatem waloru dowodów uzupełniających. Z kolei decyzja Wojewody z (...) czerwca 2012 r. wydana została w odrębnej sprawie, a tym samym jej rozstrzygnięcie - mimo istniejących podobieństw w zakresie stanu faktycznego pomiędzy sprawą administracyjną nią rozstrzygniętą, a sprawą zakończoną zaskarżoną decyzją, nie może rzutować na ocenę legalności tej ostatniej.

Stan faktyczny sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, mimo formułowanych w tym względzie zarzutów, został przez organy ustalony prawidłowo. Okolicznością niesporną jest bowiem, że położona w obrębie (...) działka nr (...) objęta została decyzją Wojewody (...) z (...) października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "decyzja z.r.i.d."), wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., przywoływanej dalej jako: "specustawa") i z mocy tej decyzji znalazła się w liniach rozgraniczających planowanej inwestycji polegającej na poszerzeniu drogi wojewódzkiej. W konsekwencji czego przeszła ona, stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, na własność Województwa (...) z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, co z kolei skutkowało koniecznością ustalenia na rzecz byłego właściciela odszkodowania odpowiadającego wartości utraconego prawa.

Poza sporem również jest to, że działka ta w całości stanowiła w dacie wydania decyzji z.r.i.d. drogę wojewódzką nr (...). Okoliczności tej, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, organy niezakwestionowały. Nie świadczy bowiem o kwestionowaniu przez organy kategorii posadowionej na działce drogi publicznej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zdanie: "Przedmiotowa działka stanowi drogę gminną asfaltową relacji W., przylegającą z obu stron do terenów upraw rolnych" (str. 3 uzasadnienia). Zważyć wszak należy, że nie odzwierciedla ono efektów poczynionych przez organ w tym zakresie ustaleń stanu faktycznego, ale odnosi się do stwierdzeń formułowanych przez rzeczoznawcę, z tym że nieprecyzyjnie zacytowanych, co doprowadziło do wypaczenia ich sensu. W operacie szacunkowym bowiem, przy opisie przedmiotu wyceny rzeczoznawca po wskazaniu expressis verbis, że szacowana działka stanowi fragment urządzonej drogi wojewódzkiej nr (...), zawarł jedynie dodatkową informację, iż "działka stanowiła drogę gminną relacji W., usytuowaną na obrzeżach miasta W." (vide str. 5 operatu). To stwierdzenie rzeczoznawcy nie odnosiło się więc do aktualnej w dacie wydania decyzji z.r.i.d. kategorii drogi, ale do kategorii jaką miała ona w bliżej nieokreślonej przeszłości. Nieprecyzyjne powołanie się na informację podaną przez rzeczoznawcę, nie miało jednak istotnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy oraz podjętego w niej ostatecznego rozstrzygnięcia i może być rozpatrywane jedynie w kategoriach uchybienia formalnego, wynikającego z braku dochowania należytej staranności przy redagowaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Prawidłowo także organy ustaliły byłego właściciela przejętej nieruchomości - tj. Gminę W. Własność nieruchomości przynależna wszak była gminie od (...) maja 1990 r. ex lege z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), co zostało potwierdzone znajdującą się w aktach sprawy deklaratoryjną decyzją Wojewody (...) z (...) maja 1993 r. Zasadnie zatem organy, wobec braku urządzonej dla nieruchomości księgi wieczystej, odwoływały się do tej decyzji, jak też danych zawartych w ewidencji gruntów miasta W., jako źródła informacji o stanie prawnym nieruchomości. Tym bardziej, że nawet gdyby taka księga wieczysta była urządzona, a zmiana stanu prawnego (własności) nieruchomości nastąpiła - jak w niniejszej sprawie - z mocy prawa, to wpis do niej miałby jedynie charakter deklaratoryjny. Zmiana własności następuje bowiem w takiej sytuacji ex lege i jest skuteczna wobec wszystkich niezależnie od treści wpisu w dziale drugim księgi wieczystej (por. post. SN z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt. CKN 1024/00, Lex nr 271657). W tym stanie rzeczy czynienie organowi z tego powodu zarzutu naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm; przywoływanej dalej jako: "u.g.n."). W myśl przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartością, o której stanowi ww. przepis jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). W drodze wyjątku może nią być także wartość odtworzeniowa. Ma to miejsce wówczas, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W obrocie rynkowym nie występują bowiem transakcje nieruchomościami stanowiącymi drogi publiczne, gdyż jako tzw. reges extra commercium wyłączone są one z powszechnego obrotu. Konsekwencją tego stanu rzeczy było więc ustalenie w procesie wyceny wartości odtworzeniowej nieruchomości, która to wartość z mocy art. 135 ust. 2 i 3 u.g.n. stanowiła sumę wartości rynkowej gruntu (a więc ceny gruntu możliwej do uzyskania w obrocie wolnorynkowym) oraz wartości jego części składowych, wg kosztów ich odtworzenia lub zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części (art. 151 ust. 2 u.g.n. i § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), a więc hipotetycznych kosztów wytworzenia "repliki" znajdujących się na gruncie obiektów infrastruktury technicznej, z uwzględnieniem rodzaju zastosowanych materiałów, rozwiązań konstrukcyjnych i funkcjonalnych, przy jednoczesnym uwzględnieniu aktualnego ich stanu.

Na potrzeby niniejszego postępowania, wartość odtworzeniowa nieruchomości przejętej przez Województwo (...) określona została w sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego - T. S. operacie szacunkowym z (...) grudnia 2010 r. Aktualność tej wyceny, a więc możliwość jej wykorzystania dla ustalenia odszkodowania, potwierdzona została przez rzeczoznawcę, w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n., stosowną klauzulą aktualizacyjną z (...) maja 2012 r.

Punktem wyjścia w procesie wyceny gruntu było wyodrębnienie przez rzeczoznawcę transakcji dokonywanych latach 2009-2010 na rynku lokalnym nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi nabywanymi pod inwestycje drogowe. Wyodrębniła ona 11 takich transakcji (k.14 operatu). Następnie określiła cechy cenotwórcze mające wpływ na wartość nieruchomości takie jak: lokalizacja, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i uzbrojenie nieruchomości, ustaliła wagi poszczególnych cech, określiła średnią cenę transakcyjną dla tych transakcji oraz zakresy współczynników korygujących, którymi w dalszej kolejności dokonała korekt ceny średniej (wynoszącej 80,44 zł/m2), ustalając ostatecznie wartość wycenianego gruntu na kwotę (...) złotych (przy cenie jednostkowej (...) zł/m2). Znajdujące się na gruncie w dacie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej naniesienia, w postaci nawierzchni asfaltowej drogi rzeczoznawca wyceniła - stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia i technikę wskaźnikową - na kwotę (...) złotych, przy założeniu 60% zużycia technicznego tejże nawierzchni. Jako punkt wyjścia do tej wyceny przyjęła ona dane zawarte w Biuletynie cen obiektów budowlanych - obiektów inżynieryjnych z III kwartału 2010 r. Wycena poprzedzona została wizją lokalną nieruchomości w dniu (...) grudnia 2010 r. W ocenie organów operat ten, z punktu widzenia obowiązujących przepisów specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r., jest prawidłowy i mógł stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ocenę tę w pełni podziela. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę i w dacie wydawania kwestionowanych decyzji był aktualny, nie zawierał przy tym niejasności, istotnych pomyłek czy braków. W toku zaś szacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosowała się do sposobu wyceny określonego w § 36 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji z.r.i.d., ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji i przy nieuwzględnieniu nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu jej wydania decyzji. Stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej dysponowała ona odpowiednio wyselekcjonowanym rynkiem transakcji nieruchomościami podobnymi, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., obejmującym ponad 10 transakcji nieruchomościami, czego z kolei wymagał § 4 ust. 4 zdanie pierwsze przywołanego rozporządzenia, zgonie z którym do porównań przy tej metodzie przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Porównywane nieruchomości, wg informacji podanych przez rzeczoznawcę były nieruchomościami nabywanymi na potrzeby inwestycji drogowych, co z kolei zgodne było z dyspozycją normy prawnej zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów. Sposób wyceny znajdujących się na gruncie naniesień, z punktu widzenia zastosowanego podejścia oraz przyjętej metody i zastosowanej techniki, w kontekście obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, tj. art. 153 ust. 3 u.g.n. i § 22 powołanego rozporządzenia także nie budzi zastrzeżeń.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, dotyczących bezpodstawnego ustalenia odszkodowania za znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości naniesienia w postaci drogi asfaltowej, bez uprzedniego ustalenia kto tych naniesień dokonał, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f specustawy odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Powyższe odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji z.r.i.d. przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy). W dniu wydania przez Wojewodę (...) tej decyzji ((...) października 2009 r.), właścicielem działki nr (...), w całości zajętej częścią drogi wojewódzkiej była, jak już wyżej wykazano, Gmina W. Organy orzekające sprawie słusznie zatem uznały, że skoro zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego właściciel gruntu jest jednocześnie właścicielem naniesień trwale z tym gruntem związanych, to Gminie W. przysługuje odszkodowanie zarówno za grunt, jak i znajdującą się na nim drogę asfaltową. Tracąc własność gruntu, Gmina utraciła wszak również własność znajdujących się na nim naniesień i nie ma podstaw do tego, aby pozbawiać ją w tej części odszkodowania. Wobec jednoznacznej treści przywołanych przepisów, bez znaczenia prawnego jest kto naniesień takich dokonał i kto jest zarządcą drogi. Zgodnie bowiem z treścią § 36 ust. 1 in fine rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przy ustalaniu wysokości odszkodowania nie uwzględnia się jedynie nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie, gdyż znajdujące się na działce nr (...) trwale związane z gruntem naniesienia infrastruktury drogowej, posadowione zostały jeszcze przed wydaniem decyzji z.r.i.d.

Zgodzić się również przyjdzie z Ministrem, że powoływane przez stronę skarżącą uregulowania zawarte w art. 88 ust. 2 u.g.n. oraz art. § 34 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia, jako odnoszące się do wyceny nieruchomości dokonywanej na potrzeby ustalenie opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu (użytkowania), nie mogły mieć zastosowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejętą w trybie specustawy drogowej nieruchomość. Z tego względu czynienie organowi zarzutu naruszenia tych przepisów, poprzez ich niezastosowanie, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zaś ustalona w oparciu o operat szacunkowy wysokość odszkodowania odpowiada wartości odjętego prawa, to nie można także takiemu rozstrzygnięciu zarzucić braku zgodności z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą słusznego odszkodowania. "Słuszne odszkodowanie" bowiem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Tytułem przykładu wskazać tu można pogląd wyrażony w orzeczeniu z 19 marca 1990 r., K 2/90, gdzie Trybunał przyjął, że "odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości". Taki właśnie postulat, zdaniem Sądu, spełnia odszkodowania nawiązujące do wartości odjętego prawa własności gruntu i trwale z nim związanych naniesień.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organy art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 10 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), którego to naruszenia Województwo upatruje w pominięciu w toku postępowania zarządcy posadowionej na działce drogi, w nieprzesłaniu stronom operatu szacunkowego, nieustalenia właściciela przedmiotowego gruntu zajętego drogą oraz nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Zważyć bowiem należy, że zarządcą drogi publicznej zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich jest w myśl art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zarząd województwa. W niniejszej sprawie był to Zarząd Województwa (...). Podmiot ten miał zaś zapewniony udział na każdym etapie postępowania (vide pismo Wojewody (...) z (...) kwietnia 2011 r. informujące o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy), do niego też skierowane zostały wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Fakt, że zadania swoje w zakresie zarządu dróg ww. podmiot wykonuje poprzez wojewódzką jednostkę budżetową - (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w W., do której to jednostki korespondencja nie była kierowana, nie oznacza, że w sprawie doszło do pominięcia strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Także właściciel nieruchomości (tu Gmina W.), jak już zostało to wyjaśnione na wstępie, wbrew subiektywnemu przekonaniu strony, został prawidłowo zidentyfikowany, a jego tytuł do nieruchomości potwierdza deklaratoryjna decyzja komunalizacyjna Wojewody (...) z (...) maja 1993 r. Przeprowadzenie z kolei rozprawy administracyjnej w sprawie odszkodowawczej, jak trafnie zauważył Minister, nie jest obligatoryjne i determinowane jest jedynie zaistnieniem przesłanek, o których stanowi art. 89 k.p.a., w tym m.in. potrzebą wyjaśnienie sprawy przy udziale biegłych. Taka jednak potrzeba w sprawie nie zaistniała, gdyż istotą sporu nie były wątpliwości związane z zastosowaną przez rzeczoznawcę metodologią wyceny nieruchomości, wymagające wyjaśnienia w toku rozprawy, ale sama zasada ustalania odszkodowania z uwzględnieniem wartości znajdujących się na przejętym przez województwo gruncie elementów infrastruktury drogowej. Czynienie natomiast zarzutu organowi, że nie przesłał stronom przed wydaniem decyzji operatu szacunkowego, jest o tyle nieuzasadnione, że żadna ze stron nie wnioskowała o jego doręczenie.

Całkowicie chybiony jest zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji z uwagi na jej trwałą niewykonalność co uzasadniać ma stwierdzenie jej nieważności. Tym bardziej, że strona nie precyzuje w czym tej niewykonalności upatruje. Zakwestionowana decyzja określa zarówno kwotę odszkodowania, podmiot zobowiązany do jego wypłaty i termin wykonania tego obowiązku jak też beneficjenta odszkodowania. Była więc w dacie wydawania i jest nadal wykonalna. Nie sposób więc dopatrzeć się w tym rozstrzygnięciu kwalifikowanej wady prawnej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nie może odnieść także zamierzonych skutków zarzut nieuwzględnienia przez Ministra zgłoszonego w toku postępowania przez Województwo (...) wniosku o powołanie biegłego i powtórne oszacowanie wartości nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 78 § 1 k.pa. żądanie takie winno być uwzględnione jeśli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Norma prawna zawarta w tym przepisie nakłada zatem na organ obowiązek przeprowadzenia wnioskowanego dowodu jedynie w sytuacji, gdy określona okoliczność stanu faktycznego (istotna z punktu widzenia stosowanych norm prawa materialnego) nie została udowodniona lub wprawdzie została udowodniona, ale ze względu na uzasadnione wątpliwości co do zgodności z prawdą obiektywną poczynionych w oparciu o zgromadzone dowody ustaleń, istnieje konieczność ich zweryfikowania w oparciu o ten nowy dowód. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ dysponował wszak operatem szacunkowym, którego wiarygodność nie została podważona. To natomiast, że strona nie akceptuje ustaleń poczynionych w oparciu o ten dowód, nie jest okolicznością, która obligowałaby organ do jego odrzucenia i zlecenie przeprowadzenia nowej wyceny. Tym bardziej, że strona nie popiera swojego stanowiska jakimkolwiek dowodem, np. kontrwyceną, mogącą wskazywać na nieadekwatność ustalonej przez rzeczoznawcę wartości przejętej działki, czy też opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, kwestionującej prawidłowość operatu. Błędem natomiast organu było nieustosunkowanie się do tego żądania w uzasadnieniu decyzji, a w konsekwencji naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasad postępowania uregulowanych w art. 8 (zasady zaufania) i art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania). Uchybienie tym przepisom nie może jednak uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem motywy podjętej decyzji są w jej uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane i sam rezultat postępowania jest zgodny z prawem (a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), to wyłącznie formalne naruszenie ww. przepisów, przejawiające się w braku wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia określonego wniosku dowodowego, czy brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania nie może być oceniane jako istotne.

Konkludując zatem stwierdzić należy, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji odszkodowawczej nie doszło do naruszenia przywoływanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak również nie uchybiono w sposób istotny normom procedury administracyjnej.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.