I SA/Wa 2280/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2865586

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. I SA/Wa 2280/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.).

Sędziowie WSA: Bożena Marciniak Monika Sawa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z (...) października 2018 r. nr (...) utrzymał w mocy własną decyzję z (...) marca 2018 r. nr (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2006 r. nr (...) o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z (...) września 1968 r. nr (...).

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. decyzją z (...) września 1968 r., na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej wraz z budynkami, położonej w S., powiat (...), zapisanej w księdze wieczystej tom (...), karta (...), stanowiącej dz. Nr (...), o pow. (...) ha, stanowiącej własność P. K.

E. K., U. K. i E. W. (następczynie prawne byłej właścicielki) wnioskiem z 19 października 1998 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) września 1968 r.

Wojewoda (...) decyzją z (...) grudnia 1998 r. nr (...) odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, natomiast Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z (...) maja 1999 r. nr (...) uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewoda (...) decyzją z (...) czerwca 2001 r. nr (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z (...) września 1968 r., zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z (...) lipca 2003 r. nr (...) utrzymał tę decyzję w mocy. Decyzje te uchylone zostały następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3240-3247/03. Sąd zauważył, że organy niedostatecznie wyjaśniły sprawę, w szczególności kwestię skierowania kontrolowanej decyzji do indywidualnie określonej osoby. Sąd zwrócił uwagę, że właścicielka przejętej nieruchomości zmarła w 1953 r., a zatem nie była stroną (adresatem) decyzji. Nie można też było przyjąć, że została ona skierowana do jej następców prawnych, którzy wówczas nie byli znani. Tej wadliwości nie sanowało wywieszenie aktu na tablicy ogłoszeń, bowiem ten sposób doręczeń mógł być stosowany względem nieznanych z miejsca pobytu stron, a nie w stosunku do osób nieoznaczonych. Sąd doszedł przy tym do przekonania, że wady decyzji dotyczyły również kwestii materialnoprawnych, w tym w szczególności interpretacji art. 9 ust. 1 ustawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda (...) decyzją z (...) stycznia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z (...) września 1968 r. W jego ocenie rażące naruszenie prawa wynikało z faktu nieskierowania decyzji do indywidualnie określonej osoby, bo za taką nie można uznać P. K., która zmarła w 1953 r., zatem nie była stroną postępowania oraz z faktu niewłaściwej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta na potrzeby reformy rolnej i osadnictwa rolnego, a właścicielka zarządzała nią poprzez m.in. wydzierżawienie innym osobom.

Ze sprzeciwem od powyższej decyzji wystąpił w dniu 14 listopada 2007 r. Prokurator Okręgowy w S., domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z (...) lipca 2008 r. nr (...), utrzymaną w mocy decyzją tego organu z (...) sierpnia 2008 r. nr (...), stwierdził nieważność decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2006 r. Powyższe decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1781/08. Sąd wskazał, że organ nadzoru nie wyjaśnił, który przepis został naruszony i w jakim stopniu, jak również dlaczego stwierdzone naruszenie zostało uznane za rażące. Poza tym Sąd dostrzegł, że Minister nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z 10 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3240-3247/03, w którym przesądzono m.in., że publiczny sposób ogłoszenia decyzji mógł mieć zastosowanie do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, nie zaś do osób w ogóle nieoznaczonych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z (...) listopada 2009 r. nr (...) stwierdził nieważność decyzji z (...) stycznia 2006 r., zaś decyzją z (...) listopada 2010 r. uchylił tę decyzję i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 147/11 uchylił decyzje z (...) listopada 2010 r. z powodu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., w dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji - Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z (...) października 2013 r. nr (...) uchylił własną decyzję z (...) listopada 2009 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2006 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że będąc związanym wydanymi w sprawie wyrokami sądu administracyjnego, uznał że decyzja z (...) września 1968 r. nie została skierowana do indywidualnej, konkretnej osoby, bowiem właścicielka przejętej nieruchomości, która winna być stroną postępowania nią zakończonego, zmarła w 1953 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji, mocą decyzji z (...) stycznia 2006 r., było więc zasadne. Brak było więc powodów dla przypisania jej rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że decyzja z (...) września 1968 r. rażąco naruszała również art. 9 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3168/13 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w S. na powyższą decyzję z (...) października 2013 r., uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem organ zastosował się do zaleceń zawartych we wcześniej zapadłych wyrokach, zatem słusznie uznał, że decyzja z (...) stycznia 2006 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, bo prawidłowo stwierdza nieważność decyzji z (...) września 1968 r. Sąd podniósł, że ta ostatnia decyzja nie została skierowana do strony, poza tym oparta została o wadliwą wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy.

Na skutek skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w S., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 956/15 uchylił ww. wyrok z 13 listopada 2014 r. i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że za rażące naruszenie prawa nie jest uznawana błędna wykładnia danego przepisu, podobnie jak zmiany ujawniające się w szczególności w odmiennej "linii orzeczniczej". Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwa i jednolicie rozumiana. Stanowiący natomiast podstawę prawną aktu z (...) września 1968 r. przepis art. 9 ust. 1 ustawy był nieprecyzyjny i wymagał pogłębionej i zindywidualizowanej interpretacji. Podobnie rzecz się ma z kwestią charakteru aktu z (...) września 1968 r. Zdaniem NSA, akt ten nosi znamiona decyzji, bowiem obejmuje minimalne elementy uznawane powszechnie za wystarczające dla uznania go za taki akt, kończący postępowanie administracyjne. W ocenie NSA, wątpliwości budziło jedynie zagadnienie adresata tej decyzji, jednak mimo braku wyraźnego jego określenia, oczywistym jest, że była nim P. K. (jako dotychczasowa właścicielka) i Skarb Państwa (jako przejmujący nieruchomość). Bezspornym również jest fakt śmierci P. K., przed dniem wydania decyzji (a nawet wszczęcia postępowania). NSA wskazał, że czym innym jest adresat decyzji, a czym innym oznaczenie, czy udział strony w postępowaniu. Powyższe okoliczności nie mają jednak wpływu na konkluzję o wprowadzeniu decyzji do obrotu, bo decyzję tę otrzymał nabywca. Przy czym okoliczności te nie uwalniają omawianej decyzji od rażącej wady, jaką jest jej wydanie w postępowaniu niewłaściwie wszczętym i prowadzonym (bez udziału jednej ze stron). W opinii NSA, poza sporem była także okoliczność, że P. K. - właścicielka nieruchomości wpisana do księgi wieczystej - nie brała w nim udziału. Nie uczestniczyli w nim również jej następcy prawni, a więc uprawnione jest twierdzenie, że zapadła w takich warunkach decyzja jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem NSA, oceniając ewentualne wady decyzji z (...) stycznia 2006 r., a pośrednio wady decyzji z (...) września 1968 r., nie można pominąć przesłanek uregulowanych w art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, w której należało stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.) może być uznane za rażące naruszenie prawa. NSA podkreślił, że ani organy ani Sąd, nie zajęły się zagadnieniem nieodwracalnych skutków, jakie mogła wywołać decyzja z (...) września 1968 r., jak i upływem terminów ujętych w przywołanym przepisie. NSA wskazał również, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, stwierdził niezgodność z art. 2 Konstytucji RP - art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 726/17 uchylił decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) października 2013 r. i (...) listopada 2009 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że istota rozważań poczynionych przez NSA sprowadza się do dwóch, zasadniczych kwestii. Pierwsza to uznanie okoliczności dotknięcia rażącą wadą decyzji z (...) września 1968 r., wobec bezspornego faktu, że postępowanie zakończone tą decyzją zostało wszczęte i prowadzone bez udziału właścicielki przejętej nieruchomości i jej następców prawnych. Druga zaś kwestia to brak zastosowania się organów do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z 29 stycznia 2009 r., a dotyczących przesłanek uregulowanych w art. 156 § 2 k.p.a., który odsyłał do ocen i okoliczności zawartych z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2004 r. Ocena wystąpienia tych przesłanek ma zasadniczy wpływ na właściwą treść rozstrzygnięcia wydawanego w trybie nadzoru. W tej sytuacji Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do wskazania, czy decyzja z (...) września 1968 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz rozważyć i wyważyć wartości, które będą mogły mieć wpływ na ocenę wad decyzji z (...) stycznia 2006 r., poprzez pryzmat wad i skutków decyzji nią kontrolowanej. Organy zastosują się w tym zakresie również do wskazanej przez NSA wykładni nawiązującej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z (...) marca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2006 r. wskazując, że nie narusza ona prawa w sposób rażący. Minister nie stwierdził również, aby w sprawie zachodziła którakolwiek z pozostałych przesłanek w określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowana decyzja, mimo jej lakoniczności jest prawidłowa, bowiem w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z (...) września 1968 r. Jednocześnie organ prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest również podstaw przemawiających za udzieleniem Skarbowi Państwa ochrony konstytucyjnej, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., nawet mimo upływu znacznego czasu od dnia wydania decyzji, której nieważność stwierdzono.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z (...) października 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Okręgowego w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z (...) marca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w decyzji z (...) stycznia 2006 r. prawidłowo ustalono, że orzeczenie z (...) września 1968 r. obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem właścicielka nieruchomości P. K. (wpisana do księgi wieczystej), zmarła w 1953 r. nie brała udziału w tym postępowaniu. Nie uczestniczyli w nim również jej następcy prawni. Zgodnie z wiążącymi wytycznymi sądów administracyjnych orzekających w sprawie, oceniając ewentualne wady decyzji z (...) stycznia 2006 r., a pośrednio wady decyzji z (...) września 1968 r., organ zbadał również przesłanki uregulowane w art. 156 § 2 k.p.a., tj. kwestię zaistnienia nieodwracalnych sutków prawnych, ale również upływ terminów ujętych w przywołanym przepisie, mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Odnosząc się do pierwszej z ww. kwestii organ zauważył, że skutkiem orzeczenia z (...) września 1968 r. było przejęcie na własność Państwa nieruchomości. Jak wynika z pisma Starosty (...) z (...) grudnia 2017 r. w 1971 r. dz. nr (...) została podzielona na dz. nr (...) o pow. (...) ha oraz dz. (...) o pow. (...) ha. W dniu 22 lutego 1978 r. Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych (...) dokonało wykreślenia matryc w podziale obrębowym z jednoczesnym wprowadzeniem jednolitej numeracji działek na całym obrębie (...), gmina (...). Wówczas dz. nr (...) nadano nr (...), a dz. nr (...) włączono w pas drogi (...) (dz. nr (...)). W 1997 r. dokonano modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w wyniku której powierzchnia dz. nr (...) uległa zmianie z (...) ha na (...) ha. Od przejęcia nieruchomości P. K. w 1968 r. przez Skarb Państwa niezmiennie podmiot publicznoprawny jest jej właścicielem. Dz. nr (...) o pow. (...) ha stanowi własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Natomiast właścicielem dz. Nr (...) o pow. (...) ha, stanowiącej część dz. nr (...) o pow. (...) ha, jest Powiat (...). Jak wynika ponadto z wyjaśnień Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w P., zawartych w piśmie z 10 stycznia 2018 r., dz. nr (...) jest dzierżawiona od KOWR przez J. K. (spadkobiercę P. K.), na mocy umowy zawartej w dniu (...) października 2006 r. Z pisma Sądu Rejonowego w C. z (...) lipca 2018 r. oraz z (...) sierpnia 2018 r. wynika natomiast, że wpis prawa własności dla dz. nr (...) w dziale II księgi wieczystej KW (...) na rzecz Powiatu (...) dokonany został na podstawie decyzji (...) Urzędu Wojewódzkiego w G. z (...) kwietnia 2003 r. Działka ta ujawniona została w ww. księdze wieczystej po odłączeniu jej z księgi wieczystej KW (...), w której wpis prawa własności został ujawniony na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z (...) maja 1991 r. Przy czym zgodnie z brzmieniem wniosku z 14 kwietnia 1993 r. złożonego przez Burmistrza Miasta i Gminy D., wniesiono żądanie założenia księgi wieczystej m.in. dla dz. nr (...). Z kolei wpis w KW (...) prawa własności na rzecz Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych dla dz. nr (...) dokonany został na podstawie decyzji Wojewody (...) z (...) września 1992 r. oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z (...) września 1992 r. z przekazania składników majątkowych wchodzących w skład zlikwidowanego Państwowego Gospodarstwa Rolnego w D. Zdaniem organu nadzoru, ze zgromadzonych dokumentów nie wynika aby po (...) września 1968 r. przeniesiono przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własność części znacjonalizowanej nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych, ani też aby ustanowiono na części tej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego, jak również nie dokonano dalszego przeniesienia prawa własności lub użytkowania wieczystego przez uwłaszczony Skarb Państwa na rzecz osób trzecich. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że w kontrolowanej decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2006 r. prawidłowo ustalono, że orzeczenie z (...) września 1968 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 i wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wyrok ten nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy powiatu, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności. Nie ma bowiem wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych, bowiem konstytucyjnym wzorcem legalności była w tej sprawie zasada zaufania obywatela do państwa. Dokonując rozważania i wyważenia wartości, które mogły mieć wpływ na ocenę wad decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2006 r., przez pryzmat wad i skutków decyzji z (...) września 1968 r., nie tylko z uwzględnieniem zasad praworządności, ale i reguł pewności prawa i zaufania obywateli do państwa, zasady ochrony, porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych - wykonując wytyczne wskazane w wiążących w sprawie wyrokach oraz realizując wniosek Prokuratora Okręgowego w S. zawarty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przypisania kontrolowanej decyzji z (...) stycznia 2006 r. wady rażącego naruszenia prawa. Skutkiem orzeczenia PPRN w C. było przeniesienie prawa własności określonej nieruchomości rolnej z osoby fizycznej na Skarb Państwa. Była to czynność przymusowa (tj. nieoparta na zgodzie dotychczasowego właściciela) i bez odszkodowania. Akt administracyjny o takim charakterze nie korzysta z żadnych szczególnych przywilejów w zakresie legalności czy trwałości. Jego naturze i zasięgowi ingerencji (pozbawienie obywatela prawa własności) powinny odpowiadać przynajmniej procesowe gwarancje zgodnego z prawem zachowania władzy. Ewentualnych rażących uchybień w zakresie legalności orzeczenia nie mogą kompensować społeczno-gospodarcze skutki wywołane przez to orzeczenie, tym bardziej, że jego ratio nie polega na zindywidualizowanej potrzebie przeznaczenia konkretnego terenu (konkretnej nieruchomości) na ściśle określone cele o znaczeniu ogólnospołecznym, dające się umiejscowić w powszechnie przyjmowanej i prawem chronionej hierarchii wartości powyżej prywatnego prawa własności. Trudno w takich okolicznościach odnaleźć przyczyny przemawiające za udzieleniem Skarbowi Państwa ochrony konstytucyjnej, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., nawet pomimo znacznego upływu czasu. Z kolei z akt sprawy nie wynika, aby doszło do takich przekształceń prawa własności, których odwrócenie skutkowałoby pokrzywdzeniem praw jednostki, czy wpływało na stabilność obrotu prawnego. Organ wziął również pod uwagę okoliczność, że obecnie przeważająca część przedmiotowej nieruchomości (część dz. nr (...)) jest dzierżawiona od KOWR przez spadkobiercę P. K. Zatem przyznanie ochrony, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w rzeczywistości skutkowałoby ochroną Skarbu Państwa z pokrzywdzeniem praw jednostki, bowiem zablokowałoby możliwość ubiegania się przez spadkobierców byłej właścicielki o zwrot rodzinnej nieruchomości, którą obecnie dzierżawią od Skarbu Państwa.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy w S. wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", poprzez częściowe niezastosowanie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 956/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2017 r. sygn. I SA/Wa 726/17 - poprzez niewłaściwe i sprzeczne ze wskazaniami sądów rozważenie okoliczności dotyczących niemożności stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z (...) września 1968 r. przy jednoczesnym zaaprobowaniu decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2006 r. stwierdzającej nieważność tej decyzji;

2. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i błędne uznanie, że decyzja Wojewody (...) z (...) stycznia 2006 r. nie narusza w sposób rażący art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy Wojewoda z uwagi na upływ terminów zgodnie z ww. przepisami winien ograniczyć się do stwierdzenia, że poddana kontroli decyzja z (...) września 1968 r. została wydana z naruszeniem prawa, zaś stwierdzenie nieważności decyzji w tej sytuacji stanowi rażące naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w wydanych w sprawie wyrokach, koniecznym było m.in. dokonanie wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie tylko z uwzględnieniem praworządności, ale i reguł pewności prawa i zaufania obywateli do państwa, zasady ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych, zasady trwałości decyzji administracyjnych jak i stabilizacji stosunków społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał w tej sprawie na konieczność dokonania analizy sprawy przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, który stwierdził niezgodność z art. 2 Konstytucji RP - art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Skarżący zauważył, że po śmierci P. K. w 1953 r., należąca do niej nieruchomość rolna nie została objęta przez jej spadkobierców. Przez 15 lat od śmierci właścicielki nikt nie ubiegał się o tę nieruchomość. Majątek był opuszczony i znajdował się częściowo we władaniu Skarbu Państwa a częściowo dzierżawców. Nieruchomość ulegała niszczeniu. Wszyscy dzierżawcy od momentu śmierci właścicielki (1953 r.) odprowadzali należy czynsz dzierżawny do (...) Rady Narodowej w D., co oznacza, ze użytkowana przez nich nieruchomość de facto pozostawała we władaniu Skarbu Państwa. Dopiero 15 lat po śmierci P. K., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wydało decyzję z (...) września 1968 r. o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa. Skarżący podkreślił, że przez kolejne 30 lat od wydania decyzji spadkobiercy właścicielki nie ubiegali się o przedmiotową nieruchomość. Dopiero podaniem z 19 października 1998 r., a więc 45 lat po śmierci P. K. - jej następczynie prawne wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) września 1968 r. Skarżący wskazał, że warto zwrócić uwagę chociażby na upływ terminów mających znaczenie dla instytucji zasiedzenia nieruchomości. Minister ustalił natomiast, że w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne pomijając, że nieruchomość przez 30 lat stanowiła własność Skarbu Państwa, a w jego władaniu pozostawała co najmniej 44 lata. Ma to znaczenie w przedmiocie zasiedzenia, bo Skarb Państwa także był adresatem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. Zasiedzenie polega zaś na nabyciu prawa przez osobę nieuprawnioną, na skutek długotrwałego wykonywania tego prawa. Posiadanie prowadzące do zasiedzenia stanowi zaś ekspektatywę, która może być przedmiotem obrotu. Skarżący zauważył dalej, że organ nadzoru wskazując, że teren przedmiotowej nieruchomości nie jest zajęty na cele społeczne, pominął przeznaczenie tej nieruchomości w części pod drogę (dz. nr (...)).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że nie wykonał całości wytycznych sądów orzekających w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się bowiem szczegółowo do skutków kontrolowanej decyzji przez pryzmat orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. Organ doszedł do przekonania, że przyznanie prymatu zasadzie stabilności obrotu prawnego, tak jak żąda skarżący, skutkowałoby pokrzywdzeniem praw jednostki. Przedmiotowa nieruchomość obecnie stanowi natomiast w części własność Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, zaś w części własność Powiatu (...). Pierwsza z ww. części dzierżawiona jest przez następcę prawnego byłej właścicielki gruntu, natomiast pozostała włączona jest w pas drogowy. Zdaniem organu przyznanie ochrony, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w rzeczywistości skutkowałoby ochroną Skarbu Państwa z pokrzywdzeniem praw jednostki, bowiem zablokowałoby możliwość ubiegania się przez spadkobierców P. K. o zwrot rodzinnej nieruchomości, którą obecnie dzierżawią od Skarbu Państwa ((...) ha z (...) ha). Jeśli zaś chodzi o działkę stanowiącą własność Powiatu (...) o pow. (...) ha (część dz. nr (...)), która włączona została w pas ruchu drogowego i mając na uwadze ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to przeniesienie prawa własności tej działki na podmiot inny niż publiczny nie będzie możliwe. Działka ta przekazana została jednak przez Skarb Państwa na rzecz Powiatu (...) decyzją Wojewody (...) z (...) kwietnia 2003 r., dlatego też ewentualne wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych może być badane dopiero na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności tej właśnie decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze okoliczność, że kwestia prawidłowości decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2006 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z (...) września 1968 r. była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego), które w uzasadnieniach wydanych wyroków z 10 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3240-3247/03, z 29 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1781/08, z 16 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 956/15 i z 3 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 726/17 zawarły wytyczne dla organu nadzoru, które powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Istota rozważań poczynionych przez ww. sądy, w szczególności przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 956/15, sprowadzała się do trzech zasadniczych kwestii. Pierwsza to uznanie okoliczności dotknięcia rażącą wadą decyzji z (...) września 1968 r., wobec faktu wszczęcia i prowadzenia postępowania zakończonego tą decyzją po śmierci właścicielki nieruchomości. Drugą kwestią było zbadanie, czy decyzja z (...) września 1968 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, a następnie rozważenie i wyważenie wartości, które będą mogły mieć wpływ na ocenę wad decyzji z (...) stycznia 2006 r., poprzez pryzmat wad i skutków decyzji nią wówczas kontrolowanej. Trzecią okolicznością było odniesienie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.

Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji z (...) października 2018 r. oraz materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia twierdzenia, że naruszono przedstawioną zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do którego przedmiotowa sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyrokach, dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., jak również wykazał, dlaczego w jego ocenie decyzja Wojewody (...) z (...) stycznia 2006 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z (...) września 1968 r. nie narusza rażąco prawa.

Organ nadzoru prawidłowo stwierdził bowiem, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z (...) września 1968 r. rażąco naruszała prawo. Bezspornym jest bowiem fakt śmierci P. K. przed wydaniem decyzji (a nawet wszczęciem postępowania). Poza sporem była także okoliczność, że ww. osoba (właścicielka nieruchomości wpisana do księgi wieczystej) nie brała w tym postępowaniu udziału. Nie uczestniczyli w nim również jej następcy prawni, a więc uprawnione jest twierdzenie, że zapadła w takich warunkach decyzja jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Oceniając wady decyzji z (...) stycznia 2006 r., a pośrednio również wady decyzji z (...) września 1968 r., mając na uwadze dalsze wytyczne sądów administracyjnych, organ nadzoru ustalił również, że decyzje te nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. Jak wynika z pisma Starosty (...) z (...) grudnia 2017 r. w 1971 r. dz. nr (...) została podzielona na dz. nr (...) o pow. (...) ha oraz dz. nr (...) o pow. (...) ha. W dniu (...) lutego 1978 r. Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych (...) dokonało wykreślenia matryc w podziale obrębowym z jednoczesnym wprowadzeniem jednolitej numeracji działek na całym obrębie (...), gmina (...). Wówczas dz. nr (...) nadano nr (...), a dz. nr (...) włączono w pas drogi (...) (dz. nr (...)). W 1997 r. dokonano modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w wyniku której powierzchnia dz. nr (...) uległa zmianie z (...) ha na (...) ha. Od przejęcia nieruchomości w 1968 r. przez Skarb Państwa niezmiennie podmiot publicznoprawny jest jej właścicielem. Działka nr (...) o pow. (...) ha stanowi własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Natomiast właścicielem dz. nr (...) o pow. (...) ha, stanowiącej część dz. nr (...) o pow. (...) ha, jest Powiat (...). Ponadto, jak wynika z wyjaśnień Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w P., zawartych w piśmie z 10 stycznia 2018 r. dz. nr (...) dzierżawiona jest od KOWR przez J. K. (spadkobiercę P. K.), na mocy umowy zawartej w dniu (...) października 2006 r. W tej sytuacji prawidłowo organ nadzoru uznał, że ze zgromadzonych akt nie wynika, aby po (...) września 1968 r. przeniesiono przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własność części znacjonalizowanej nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych, ani też aby ustanowiono na części tej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego, jak również nie dokonano dalszego przeniesienia prawa własności lub użytkowania wieczystego przez uwłaszczony Skarb Państwa na rzecz osób trzecich. Stąd uzasadniony był wniosek, że kontrolowana przez Wojewodę (...) w trybie nadzoru decyzja z (...) września 1968 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Odnosząc się natomiast do wskazywanej w skardze okoliczność, że część przedmiotowej nieruchomości stanowi drogę publiczną (część dz. nr (...)), wskazać należy, że własność tej działki przekazana została przez Skarb Państwa na rzecz Powiatu (...) decyzją Wojewody (...) z (...) kwietnia 2003 r., dlatego też, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, ewentualne wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych może być badane, ale na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) kwietnia 2003 r., nie zaś decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z (...) września 1968 r.

Jak wynika z treści skargi istota sporu sprowadza się właściwie do wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie mógł znaleźć zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku tym nie uchylił art. 156 § 2 k.p.a., a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści tego przepisu i nie eliminuje go z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego, w jakim zapadła kontrolowana przez ten sąd decyzja administracyjna. Skoro zatem ww. wyrok ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to nie ma on charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Skoro tak, to Minister zobligowany był zbadać, czy powyższy wyrok zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego wydany w innej sprawie, "pasuje" do sprawy niniejszej.

Zdaniem Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił argumenty przemawiające za tym, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Rację ma zatem Minister, że wyrok ten może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których wydana została decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Kontrolowana natomiast w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody (...) z (...) stycznia 2006 r. stwierdzała nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z (...) września 1968 r., którą przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną wraz z budynkami, stanowiącą własność osoby fizycznej. Jak już ponadto wskazano powyższej, do dnia dzisiejszego przejęta nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. W tej sytuacji nie sposób uznać, że zaszły przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji z (...) września 1968 r. w postaci znacznego upływu czasu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy gminy lub powiatu, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (por. wyroki NSA z: 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2566/15, 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2632/15, 8 marca 2016 r. sygn. akt I 2631/15, 30 marca 2016 r. sygn. akt I 2486/15, 15 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2940/14, 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma bowiem wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych.

Trafnie zatem wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., a więc przy braku podstaw do zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., nie było przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji z (...) września 1968 r., która rażąco naruszała prawo. W konsekwencji nie sposób uznać, aby decyzja Wojewody (...) z (...) stycznia 2006 r. naruszała prawo, tym bardziej w sposób rażący, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.