I SA/Wa 2150/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3019296

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r. I SA/Wa 2150/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis.

Sędziowie WSA: Jolanta Dargas Bożena Marciniak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. G., A. R., D. W., J. R., K. T., M. S., M. T. i M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...) września 2018 r., nr (...), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołań M. Z., J. G., M. S., K. T., M. T., D. W., J. R. oraz A. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) lipca 2016 r., nr (...), o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli J. G., A. R., J. R., M. S., K. T., M. T., D. W. oraz M. Z.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją nr (...) z (...) października 1975 r. Prezydent Miasta (...) orzekł o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, składającej się z działek nr (...) i (...), o łącznej powierzchni (...) ha, położonej w (...), wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego spadkobierców W. G.

Wnioskami z (...) grudnia 2000 r. Z. S., J. R., D. W. i J. G. wystąpili do Wojewody (...) o "wypłacenie odszkodowania" za nieruchomość.

Decyzją z (...) lipca 2001 r., nr (...), Wojewoda (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) października 1975 r.

Decyzją z (...) października 2014 r., nr (...), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody (...) z (...) lipca 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na konieczność uprzedniego sprecyzowania żądania przez strony.

Decyzją z (...) lipca 2016 r. Wojewoda (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) października 1975 r. podnosząc, że przy jej wydaniu zostały spełnione przesłanki wynikające z przepisów ustawy o przymusowym wykupie oraz rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli J. G., A. R., J. R., M. S., K. T., M. T., D. W. oraz M. Z.

Decyzją z (...) kwietnia 2018 r., nr (...), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) lipca 2016 r.

Decyzją z (...) maja 2018 r., nr (...), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność własnej decyzji z (...) kwietnia 2018 r. z uwagi na skierowanie decyzji do osoby zmarłej.

Decyzją z (...) września 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) lipca 2016 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że decyzja z (...) października 1975 r. została wydana na podstawie ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.

Stosownie do art. 2 ustawy, przymusowy wykup przeprowadzany był w drodze licytacji, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Termin licytacji ogłaszany był w drodze publicznego obwieszczenia (§ 3 rozporządzenia).

Organ podniósł, że w aktach sprawy brak jest obwieszczenia, o którym mowa w § 3 rozporządzenia. Jednak pismo Urzędu Miejskiego w (...) z (...) października 1975 r. potwierdza, że obwieszczenie takie istniało i było wywieszone w tym urzędzie do publicznej wiadomości. Z decyzji z (...) października 1975 r., będącej głównym materiałem dowodowym w sprawie, wynika natomiast, że "licytacja wymienionej nieruchomości wyznaczona na dzień 1975 r. nie doszła do skutku z powodu braku licytantów". W ocenie organu, wobec braku nabywców nieruchomości, w sprawie zasadnie zastosowano art. 3 ust. 3 ustawy, umożliwiający Państwu skorzystanie z prawa wykupu tej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że orzekając w powołanym trybie Prezydent (...) zobligowany był jedynie do zbadania, czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy prawa wykupu. Komisja do spraw lustracji, protokół z lustracji, jak również analizowanie przesłanek uzasadniających zaliczenie gospodarstwa do wykazującego niski poziom produkcji, wymagane były natomiast przy wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości. Na poparcie powyższego organ przywołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1620/14 oraz z 26 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 413/15.

Organ podsumował, że nie można stwierdzić aby badana decyzja z (...) października 1975 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, co oznacza brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiła również żadna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli J. G., A. R., J. R., M. S., K. T., M. T., D. W. oraz M. Z. zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm, dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, podczas gdy decyzja Prezydenta badana przez Wojewodę w postępowaniu nadzorczym została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z powodu niezapewnienia działania przedstawiciela ustawowego, który powinien zastępować małoletnią stronę postępowania;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, podczas gdy decyzja Prezydenta badana przez Wojewodę w postępowaniu nadzorczym została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż została skierowana do podmiotu niemającego przymiotu strony w postępowaniu;

3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, podczas gdy decyzja Prezydenta badana przez Wojewodę w postępowaniu nadzorczym była niewykonalna w chwili jej wydania i ta niewykonalność miała charakter trwały;

4) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15, 77, 78, 80 i 136 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, podczas gdy decyzja Prezydenta badana przez Wojewodę w postępowaniu nadzorczym nie została doręczona stronom postępowania przez Prezydentem, na okoliczność czego strony zażądały przeprowadzenia dowodów z dokumentów przedstawionych Ministrowi, a których to dowodów Minister nie przeprowadził;

5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, podczas gdy decyzja Prezydenta Miasta (...) badana przez Wojewodę została wydana z rażącym naruszeniem przepisów określających procedurę wykupu, tj. § 4 zd. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, który nakazywał doręczenie obwieszczenia o licytacji właścicielom nieruchomości, oraz z naruszeniem przepisów k.p.a. dotyczących terminu załatwienia sprawy, tj. wydania decyzji po upływie terminu przewidzianego w art. 32 § 1 ówczesnego k.p.a., bez wyznaczania terminu dodatkowego zgodnie z art. 33 k.p.a.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr (...) Prezydenta Miasta (...) z (...) października 1975 r. orzekającej o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z działek nr (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha, położonej w (...), wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego spadkobierców W. G.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, a w postępowaniu nadzorczym badaniu podlegają przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w tej materii nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do rozpatrzenia sprawy także od strony faktycznej w aspekcie wskazanym przez organ. Nie jest to bowiem kolejna instancja. Poza tym, w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów, ani ich nie ocenia. Wobec powyższego, w tym postępowaniu nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności niedopuszczalna jest ponowna ocena zebranego materiału dowodowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się również, że rażące wady decyzji dotyczą prawa materialnego, a przepisów postępowania tylko wyjątkowo. Sąd w składzie orzekającym podziela też wyrażane w orzecznictwie poglądy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności - obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) października 1975 r. stanowiły przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą".

Stosownie do art. 2 ustawy przymusowy wykup nieruchomości przeprowadzano w drodze licytacji, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 57, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Termin licytacji ogłaszany był w drodze publicznego obwieszczenia (§ 3 rozporządzenia).

Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że wynikające z powołanych przepisów przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Prawidłowo uznał organ, że pomimo braku w aktach sprawy obwieszczenia, o którym mowa w § 3 rozporządzenia, pismo Urzędu (...) w (...) z (...) października 1975 r. potwierdza jednak, że takie obwieszczenie istniało i było wywieszone w tym urzędzie do publicznej wiadomości. Z zachowanych akt wynika również, że "licytacja wymienionej nieruchomości wyznaczona na dzień 1975 r. nie doszła do skutku z powodu braku licytantów". W tej sytuacji prawidłowo uznał organ nadzoru, że wobec braku nabywców nieruchomości, w sprawie zasadnie zastosowano art. 3 ust. 3 ustawy z 24 stycznia 1968 r., który umożliwiał Państwu skorzystanie z prawa wykupu nieruchomości.

Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły podważyć podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których skarżący upatrują w skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i niezapewnieniu małoletniemu J. G. działania przez przedstawiciela ustawowego. W odniesieniu do powyższego zauważyć trzeba, że jak wynika z decyzji z (...) października 1975 r. została ona skierowana do spadkobierców W. G., bez wyszczególnienia tych osób w treści ww. decyzji. Z akt sprawy wynika również, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie Sądu Powiatowego w (...) z (...) stycznia 1975 r., które określało krąg spadkobierców W. G. Na jego podstawie można było zatem tych spadkobierców określić. W tej sytuacji, skoro znany był krąg stron postępowania, za niezasadne uznać trzeba stanowisko skarżących, że kwestionowana decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ewentualne zaś niedoręczenie decyzji z (...) października 1975 r. wszystkim stronom (ich przedstawicielom ustawowym) nie może podlegać analizie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzut taki, co trafnie dostrzegł organ nadzoru, mógłby stanowić co najwyżej podstawę do ewentualnego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który jednak inicjowałby odrębną sprawę administracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić, między innymi, do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/2005).

Wobec powyższego, nietrafna okazała się zawarta w skardze argumentacja dotycząca doręczenia decyzji z (...) października 1975 r. na inny adres niż adresy zamieszkania J. G" D. W. i J. R. oraz dołączone do skargi zaświadczenia o adresie zameldowania tych osób. Tego rodzaju argumentacja, co podniesiono wyżej, mogłaby być bowiem podnoszona w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym, nie zaś w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Niezasadne okazały się również twierdzenia skarżących dotyczące niewykonalności decyzji z (...) października 1975 r., której skarżący upatrują w określeniu adresatów decyzji poprzez odwołanie się do pewnej zbiorowości. Zdaniem skarżących, taki sposób określenia adresatów decyzji uniemożliwia prawidłową wypłatę ceny nabycia właścicielowi nieruchomości. Odnosząc się do tych twierdzeń przypomnieć trzeba, że przez decyzję trwale niewykonalną rozumie się taką decyzję, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonywania określonych w tej decyzji obowiązków. Zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Z decyzji z (...) października 1975 r. wynika, że organ orzekł w niej o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z działek nr (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha, położonej w (...), wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego spadkobierców W. G. Krąg spadkobierców po W. G. i ich udziały spadkowe określało postanowienie Sądu Powiatowego w (...) z (...) stycznia 1975 r. Wobec powyższego, nie było przeszkód do wykonania decyzji z (...) października 1975 r. tj. wykupu nieruchomości na rzecz Państwa od jej właścicieli za określoną w tej decyzji kwotę.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania dotyczących procedury wykupu, którego skarżący upatrują w tym, że obwieszczenie o licytacji nie zostało doręczone właścicielom nieruchomości. W odniesieniu do powyższego zauważyć trzeba, że akta sprawy zawierają pismo Urzędu (...) w (...) z (...) października 1975 r. skierowane do spadkobierców W. G. (wysłane na adres: (...), ul. (...)), które zawiadamiało o terminie i miejscu licytacji oraz o wywieszeniu obwieszczenia do publicznej wiadomości. W opisanych okolicznościach nie można, w ocenie Sądu, uznać aby doszło do rażącego naruszenia przepisów o procedurze wykupu.

Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły również podważyć zarzuty dotyczące bezczynności Prezydenta Miasta (...) w załatwieniu sprawy. Tego rodzaju naruszenia nie mogą podlegać kontroli Sądu w przedmiotowym postępowaniu nieważnosciowym, które dotyczy wyłącznie oceny czy badana decyzja z (...) października 1975 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Skoro zatem przy orzeczeniu przez Prezydenta Miasta (...) decyzją z (...) października 1975 r. o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z działek nr (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha, położonej w (...), wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego spadkobierców W. G. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a przeprowadzone postępowanie nieważnościowe nie wykazało, aby ww. decyzja obarczona była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to uznać należało, iż organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.