Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2638727

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 23 stycznia 2019 r.
I SA/Wa 2133/18
Brak możliwości kumulacji roli organu i strony.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.).

Sędziowie WSA: Elżbieta Sobielarska Gabriela Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. w sprawie ze skargi Prezydenta (...) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przekazania prawa własności nieruchomości

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...);

2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Prezydenta (...) kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta (...), wnioskiem z 10 maja 2017 r. wystąpił o przekazanie na rzecz (...)-miasta na prawach powiatu w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 r.) prawa własności nieruchomości, położonej w (...), obręb (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o pow. (...) ha, zapisanej w księdze wieczystej nr (...), jako służącej do wykonywania zadań własnych (...)-miasta na prawach powiatu.

We wniosku wyjaśniono, że utrzymanie przedmiotowej działki należy do zadań Zarządu Dróg i Zieleni w (...) - jednostki budżetowej Gminy Miasta (...), która jest jednocześnie miastem na prawach powiatu. W związku z powyższym powiat Gdynia ponosi koszty związane z utrzymaniem Nieruchomości wynikające z pełnienia przez nią funkcji drogowej oraz jednocześnie ponosi koszty związane z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Podano również, że "nieodpłatne przejęcie przez (...) - miasto na prawach powiatu powyższej nieruchomości umożliwi zmniejszenie kosztów związanych z eksploatacją działki położonej w pasie drogowym, której eksploatacja i utrzymanie należy do zadań powiatu.

Decyzją z (...) sierpnia 2018 r. Wojewoda (...) (Wojewoda) odmówił przekazania na własność (...) - miasta na prawach powiatu prawa własności Nieruchomości, będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta (...), położonej w (...), obręb (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o pow. (...) ha, zapisanej w księdze wieczystej nr (...).

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 64 i art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. oraz art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

Organ wyjaśnił, że z treści księgi wieczystej nr (...) wynika, że Nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta (...). Zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta Miasta (...), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia (...) maja 2017 r. w dniu 31 grudnia 1998 r. działka ta posiadała nr (...) i posiadała oznaczenie hipoteczne (...), gdzie jako właściciel wpisany był Skarb Państwa, natomiast użytkowanie wieczyste przysługiwało spółce "(...)" S.A.

Organ ustalił również, że Nieruchomość znajduje się w pasie drogowym ul. (...), która posiada kategorię drogi powiatowej. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej jako usługi turystyki, zabudowa usługowa, zabudowa wielorodzinna. W ewidencji gruntów nieruchomość oznaczona jest symbolem "dr".

Wojewoda wyjaśnił następnie, że użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu (realizować na nim zadania własne) oraz rozporządzać swoim prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Może zatem m.in. zagospodarować swoją nieruchomość zgodnie z przepisami. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że posiadane przez Gminę Miasto (...) prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania przez gminę wskazanych wyżej zadań.

Przekazania nieruchomości użytkownikowi wieczystemu nie może również uzasadniać niedogodność, jaką jest dla niego konieczność wnoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Opłaty te są świadczeniem ekwiwalentnym za korzystanie z gruntu i władanie nim jak właściciel.

W tej sytuacji organ stwierdził, że nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej na podstawie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r., ponieważ Gmina Miasta (...) jest użytkownikiem wieczystym w. nieruchomości i nie wykazano, aby prawo to było niewystarczające do zrealizowania przewidzianych działań.

Wojewoda wyjaśnił również, że w toku postępowania Skarb Państwa reprezentowany był przez Wojewodę (...). Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm., dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami") w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedna ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Prezydent Miasta (...) (Skarżący) podniósł, że na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, dalej "ustawa o drogach publicznych") drogi powiatowe stanowią własność właściwego samorządu powiatu, a prawo użytkowania wieczystego do Nieruchomości jest niewystarczającą formą prawną władania bowiem ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż drogi powiatowe stanowią własność samorządu danego powiatu.

Jednocześnie nieuzasadnione jest ponoszenie dodatkowych kosztów związanych z opłatami rocznymi z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości spełniającej cechę użyteczności publicznej.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) decyzją z (...) października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Minister podzielił w pełni ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji oraz dokonaną przezeń ich ocenę prawną.

Wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że działka nr (...) stanowi drogę powiatową i służy do wykonania zadań powiatu. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym Miasta (...) na podstawie aktu notarialnego z (...) grudnia 2007 r., Rep. (...).

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, że przekazanie mienia na podstawie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. nie stanowi jedynej drogi nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, które może nastąpić chociażby w drodze umowy. W ocenie Ministra niewątpliwie względy ekonomiczne, a więc pozbycie się obowiązku ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości, w przypadku uzyskania prawa własności tej nieruchomości, uzasadniają dążenie Skarżącego do uzyskania własności mienia Skarbu Państwa, jednakże nie stanowią one przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz powiatu w trybie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r.

Końcowo organ wskazał, że decyzja administracyjna Wojewody wydana w trybie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. ma charakter fakultatywny. Przekazanie mienia w tym trybie nie następuje z mocy prawa, ani nie jest też przekazaniem obligatoryjnym. Przepis ten pozostawia do uznania organu, czy dane mienie powinno być przekazane powiatowi, czy też nie. Minister wyjaśnił, że stanowisko to potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2003 r. (sygn. akt. I SA/1543/03).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do sądu, podnosząc w niej zarzut naruszenia:

1) art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. przez błędne uznanie przez Ministra, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz powiatu;

2) art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z art. 7 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji granic uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na własność (...) miasta na prawach powiatu własności Nieruchomości,

3) przepisu art. 1 oraz art. 2a ust. 2 ustawy. o drogach publicznych przez uznanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż przysługujące Gminie Miasta (...) prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania przez gminę zadań w zakresie utrzymania drogi powiatowej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzja wydawana na podstawie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. jest decyzją uznaniową. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Podejmując decyzję o charakterze uznaniowym organy zobowiązane sąd do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Organy obu instancji nie kwestionują, że sporna nieruchomość wchodzi w skład drogi publicznej o statusie drogi powiatowej.

Wydając decyzję odmawiającą przekazania Skarżącemu prawa własności powyższej nieruchomości organy nie odniosły się do uregulowań prawnych, z których wynika, że od 1 stycznia 1999 r., w wyniku reformy ustrojowej państwa, drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 2a ustawy o drogach publicznych). Uregulowanie to jest następstwem wprowadzenia przez ustawodawcę zasady, że drogami wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi zarządzają odpowiednie jednostki danego samorządu. Jednocześnie, ustawodawca powierzył owym jednostkom samorządu terytorialnego zadania związane z transportem publicznym i drogami.

Gminy zobowiązane są do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, uznawanych za ich zadania własne. Pod pojęciem zadań własnych gminy rozumie się w szczególności sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2018 r. Nr 994, z późn. zm.)

Powiaty natomiast zobowiązane są do wykonywania określonych ustawą zadań publicznych o charakterze ponadgminnym m.in. w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2018 r. Nr 995).

Porównanie powyższych przepisów wskazuje, że inne są zadania powiatu a inne gminy jeżeli chodzi o realizację nałożonych na nie ustawą obowiązków w zakresie dróg publicznych.

W zaskarżonych decyzjach podnoszono, że Gminie (...) przysługuje prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Jednak sporna nieruchomość wchodzi w zakres drogi powiatowej, zatem obowiązki związane z zarządzaniem ową drogą spoczywają na powiacie, który jak już wyżej wskazano zobowiązany jest ustawowo do wykonania zadań publicznych o charakterze ponadgminnym. Podkreślić w tym miejscu należy, że jak wynika z ustawy o drogach publicznych droga powiatowa musi być własnością powiatu, nie zaś własnością Skarbu Państwa oddaną w użytkowanie wieczyste innej niż powiat jednostce samorządu terytorialnego.

Z tego też powodu, rozważania zawarte w przywołanym przez organy wyroku tutejszego sądu z dnia 7 grudnia 2011 r. I SA/WA 1310/11 nie mogą znaleźć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Wyrok ów został wydany w stanie faktycznym, w którym użytkowanie wieczyste nieruchomości przysługiwało jednostce samorządu terytorialnego, która w stanowiącym jej własność budynku posadowionym na nieruchomości, prowadziła szkołę publiczną. Zachodziła zatem tożsamość pomiędzy użytkownikiem wieczystym a jednostką samorządu terytorialnego realizującą zadania własne. W niniejszej sprawie, użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest gmina, podczas gdy nieruchomość niezbędna jest do realizacji zadań własnych powiatu.

Odmawiając przyznania Skarżącemu prawa własności do spornej nieruchomości organy nie odniosły się do powyższych okoliczności, co sąd uznaje za naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, organy obu instancji, podejmując rozstrzygnięcie nie uwzględniły interesu społecznego za jaki sąd uznaje realizację zadań ponadgminnych w zakresie transportu publicznego i dróg publicznych.

Uznać jednocześnie należy, że pominięcie przez organy zasad dotyczących konieczności przysługiwania prawa własności dróg publicznych odpowiednim jednostkom samorządu terytorialnego w związku z nałożenie na nie zadań w tym zakresie stanowi naruszenie prawa materialnego to jest art. 2a ustawy o drogach publicznych w związku z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Końcowo należy odnieść się do kwestii reprezentacji Skarbu Państwa w toku postępowania administracyjnego i sądowego.

Wojewoda wskazał, że reprezentował Skarb Państwa z uwagi na treść art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd wyjaśnia, że w jego ocenie niedopuszczalne jest jednoczesne występowanie danego podmiotu w charakterze organu i strony postępowania. Wojewoda w niniejszym postępowaniu występował po stronie biernej stosunku administracyjnoprawnego, jako uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków uczestników postępowania. W tej sytuacji nie mógł on jednocześnie reprezentować Skarbu Państwa jako uczestnika postępowania. Przyjęcie konstrukcji przedstawionej przez Wojewodę może budzić uzasadnione wątpliwości co do tego w jakim charakterze działa w toku postępowania: czy jako organ, zobowiązany do przestrzegania zasad wynikających z k.p.a., w tym do stania na straży praworządności, i podejmowania wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słuszny interes obywateli, czy też jako podmiot mający na względzie interesy ekonomiczne jednego z uczestników postępowania.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że na brak możliwości kumulacji roli organu i strony zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ponownie rozważy, czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu prawa własności spornej nieruchomości.

Podstawą rozstrzygnięcia zawartego w wyroku był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach był art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.