Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1806137

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 czerwca 2013 r.
I SA/Wa 21/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt.

Sędziowie WSA: Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), Iwona Maciejuk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg I. K., J. S., J. S. i J. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2012 r. nr (...);

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;

3.

zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej solidarnie na rzecz skarżących I. K., J.S. i J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego oraz na rzecz J. S. i J. S. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego;

4.

zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej J. B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) listopada 2012 r. nr (...) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołań J. B. oraz J. S. i J. S. od decyzji Wojewody (...) z (...) lipca 2012 r. (...), orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości (...) zł za przejęcie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) lipca 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona w gminie W., obręb (...), oznaczona jako działka nr (...) o pow. (...) ha, decyzją nr (...) Wojewody (...) z (...) września 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z (...) lutego 2009 r., nr (...), została przeznaczona pod lokalizację autostrady (...), na odcinku S. - węzeł (...), k.m. (...).

Pismem z 26 listopada 2009 r. Wojewoda (...) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa.

Wojewoda (...) decyzją z (...) lipca 2012 r. nr (...), orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości (...) zł w tym na rzecz I. K. w wysokości (...) zł, J.B. w wysokości (...) zł, J. S. w wysokości (...) zł oraz J. S. w wysokości (...) zł, za przejęcie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie (...), gm. W., oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) ha, objętej aktem własności ziemi nr (...) oraz postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z (...) czerwca 2004 r. sygn. akt (...), a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: J. B. oraz J. S. i J. S.

J. B. wskazała, że nie zgadza się z wysokością odszkodowania orzeczoną w zaskarżonej decyzji i wniosła o przyznanie odszkodowania ustalonego na podstawie pierwotnego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. Ponadto poddała w wątpliwość sposób ustalenia wysokości udziałów przypadających J. S. oraz J. S. we własności nieruchomości. Wskazała, że jeżeli organ miał wątpliwości co do własności nieruchomości powinien przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny i nakazać wypłatę należnego odszkodowania do depozytu sądowego.

J. S. i J. S., podnieśli, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość winno być ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., w którym wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę (...) zł.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister wskazał, że stosownie art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy aktem własności ziemi z (...) stycznia 1978 r., nr: (...), właścicielem nieruchomości położonej w L. oznaczonej jako działka nr (...) był J. S.

Postanowieniem z (...) czerwca 2004 r., sygn. akt: (...), Sąd Rejonowy w T. stwierdził, iż spadek po J. S. nabyli: wdowa M. S. oraz dzieci - J.S., J. B. i I. K., po 1/4 części. Wchodzące w skład spadku po J. S. gospodarstwo rolne nabyli na podstawie ustawy wdowa M. S., córki I. K. i J. B. oraz wnuk J. S., po 1/4 części. Natomiast spadek po M. S., w tym wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne, nabyli: córki I. K. i J. B. oraz syn J. S., po 1/3 części.

Zdaniem organu, skoro przedmiotowa nieruchomość objęta aktem własności ziemi stanowiła gospodarstwo rolne, to na dzień ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli I. K. w 4/12 części, J. B. w 4/12 części, J. S. w 3/12 części i J. S. w 1/12 części.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa, w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Stosownie do art. 18 ust. 1e tej ustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie w terminach wskazanych w tym przepisie, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Organ powołał przepisy art. 134 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 154 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie W., obręb (...), oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody (...)(...) listopada 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. W.

Rzeczoznawca ustaliła, że nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) o pow. (...) ha, położona jest w południowo - zachodniej części gminy W., w odległości ok. (...) k.m. od centrum W., w obrębie (...). Przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana, nie ogrodzona, nieuzbrojona i stanowi las mieszany tj. sosny, dęby, brzozy w wieku ok. 60 lat. Dostęp do nieruchomości odbywa się drogą asfaltową i drogą leśną.

Autorka operatu ustaliła również, że na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. z 2000 r., zgodnie z którym nieruchomość położona jest na terenach projektowanej autostrady (...). Przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych stanowią tereny leśne.

Rzeczoznawca, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Biegła wskazała, że określenie wartości nieruchomości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych podobnych do wycenianej. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjęła transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym i leśnym.

Analizą objęła rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych na terenie gminy W., z uwzględnieniem obrębów (...),(...),(...) oraz (...) z okresu listopad 2009 - październik 2011.

Do obliczeń przyjęto bazę danych 13 transakcji w przedziale cenowym od (...) zł/m2 do (...) zł/m2 (str. 12 operatu szacunkowego).

Szacując wartość rynkową nieruchomości rzeczoznawca określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz przyznała im odpowiednie wagi. Cechy te rzeczoznawca majątkowy uporządkowała następująco: położenie - dobre (strefa środkowa obrębu, blisko zabudowań mieszkalnych i gospodarczych) waga 50%, dostępność komunikacyjna - dobra (dojazd do działki drogą asfaltową i polną) waga 30% sąsiedztwo i otoczenie - dobre (łąki, pola, lasy, pojedyncza zabudowa zagrodowa) waga 20%.

Wartość rynkowa prawa własności gruntu działki nr (...) została określona na kwotę (...) zł, a wartość drzewostanu znajdującego się na tej działce na kwotę (...) zł.

Łącznie wartość nieruchomości położonej w gminie W., obręb (...), oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) ha, została oszacowana na kwotę (...) zł i w tej wysokości, powiększonej o 5% wartości nieruchomości, z tytułu jej wydania do dyspozycji inwestora, Wojewoda (...) przyznał należne stronie odszkodowanie.

Organ przytoczył treść przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) i wyjaśnił, że zawarte w przepisie pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie "cen transakcyjnych" jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych należy w omawianym przypadku uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych.

Minister wskazał, że w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości drogowej ustalane zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomości z pominięciem wskazań decyzji lokalizacyjnej. W myśl aktualnie obowiązujących przepisów należy więc w pierwszej kolejności ustalić, czy nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium bądź decyzją o warunkach zabudowy. Dopiero pod względem tak ustalonego przeznaczenia szacowanej nieruchomości możliwy będzie dobór nieruchomości porównawczych.

W niniejszej sprawie biegła ustaliła, iż nieruchomość położona w gminie W., obręb (...), oznaczona jako działka nr (...) o pow. (...) ha, przeznaczona była w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. pod tereny projektowanej autostrady (...), a przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych stanowią tereny leśne. Jednakże w związku z brakiem transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, do porównania zostały przyjęte nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej, tj. transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu leśnym Następnie biegła wskazała, że nieruchomości drogowe osiągają wyższe ceny, wobec czego poprawnie, zdaniem organu, powiększyła uzyskaną wartość o 50%, stosownie do § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

W ocenie Ministra operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 i § 36 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r.

Odnosząc się do żądań stron dotyczących ustalenia odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego 31 sierpnia 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., w którym wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę (...) zł, Minister wyjaśnił, że nie mogą one zostać uwzględnione.

Organ powołując się na przepis art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że operat ten nie jest aktualny i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod inwestycję drogową.

W operacie tym rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. pod autostradę.

Analizując rynek nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy do wyceny wybrał dane z rynku regionalnego dotyczące nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi z lat 2007 - 2009.

Zdaniem organu rzeczoznawca majątkowy określając wartość danej nieruchomości, do porównań powinien przyjąć transakcje zawarte najbliżej daty wydania decyzji, tymczasem transakcje porównawcze zostały zawarte 5 lat temu i nie odzwierciedlają aktualnego poziomu cen uzyskiwanych za tego typu nieruchomości. Tym bardziej, że w operacie szacunkowym sporządzonym 18 listopada 2012 r. rzeczoznawca majątkowy E. W. wskazała, iż aktualnie brak jest cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na analizowanym obszarze.

Organ podniósł, że szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz przyznał im odpowiednie wagi. Cechy te rzeczoznawca majątkowy uporządkował następująco: lokalizacja - przeciętna (Gmina T., miasto i gmina B.: obręb (...),(...),(...), gmina W., miasto i gmina B., gmina R., gmina B.: obręb (...),(...), gmina B. obręb (...), gmina W.: obręb (...), gmina Z.) waga 50%, sąsiedztwo - przeciętne (na peryferiach wsi, w kompleksach upraw polowych i użytków zielonych) waga 30%, stan zagospodarowania - przeciętny (tereny upraw polowych i trwałych użytków zielonych położone przy drogach) waga 20%.

Z kolei nieruchomość porównawczą o cenie minimalnej stanowi działka położona w miejscowości P., na wschodnich obrzeżach miasta D., w kompleksach upraw polowych i użytków zielonych, stanowi teren płaski, dojazd do nieruchomości odbywa się drogą ziemną polną.

Natomiast nieruchomość o cenie maksymalnej, to działka położona w południowo - zachodniej części T., w pobliżu wjazdu na obwodnicę T., stanowi teren skrzyżowania ulicy (...) i (...), a otoczona zabudową mieszkalną. Działka posiada pełne uzbrojenie.

Dokonując analizy powyższego operatu szacunkowego organ odwoławczy zwrócił szczególną uwagę na kwestię podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością szacowaną.

Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawy, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Skoro przedmiotem wyceny jest działka niezabudowana, nie ogrodzona, nieuzbrojona i stanowiąca las mieszany, do której dostęp odbywa się drogą asfaltową i drogą leśną, położona w bezpośrednim otoczeniu lasów oraz terenów zielonych, to nie można uznać za prawidłowe przyjęcie do porównania nieruchomości stanowiącej teren skrzyżowania ulicy (...) i (...) posiadającej pełne uzbrojenie, której otoczenie stanowi zabudowa mieszkalna.

Przyjęcie przez biegłego jako materiał porównawczy nieruchomości tak bardzo różniącej się od przedmiotu wyceny grozi ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie wpływa negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli I. K., J. S. i J. S. (sprawa I SA/Wa 21/13) oraz J. B. (sprawa I SA/Wa 95/13). Postanowieniem z 7 lutego 2013 r. Sąd zarządził połączenie tych spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia - na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.).

Skarżący I. K., J. S. i J. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie przepisów art. 32 Konstytucji poprzez stosowanie innych reguł wyliczania odszkodowania wobec uczestników postępowań w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie,

- naruszenie przepisów postępowania z art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- naruszenie przepisów postępowania z art. 8 k.p.a. poprzez kreowanie braku zaufania obywateli wobec prawa poprzez przyznawanie odszkodowania, a następnie w wyniku dalszego postępowania znaczne zmniejszanie jego kwoty,

- naruszenie przepisów postępowania z art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny okoliczności za udowodnioną na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

- naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie dokonano oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przypadku istnienia innego operatu i wyliczenia odszkodowania w innej kwocie.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili, że jedynym dowodem wziętym pod uwagę przez organ był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. Organ nie uwzględnił innych dowodów, takich jak zeznania stron oraz dowodów z poprzednich operatów. Podczas budowy autostrady (...) na linii K. - T. było wywłaszczanych za odszkodowaniem wiele nieruchomości. Nie został przeprowadzony żaden dowód uwzględniający wartość odszkodowania wywłaszczonej nieruchomości, choćby dla celów porównawczych. Odniesienie od innych wywłaszczonych nieruchomości nie znalazło odzwierciedlenia w operacie E. W. Dlatego, zdaniem skarżących, należy sporządzić trzeci operat, lub zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami zlecić ocenę operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Skarżący podnieśli, że strony zgadzając się na wywłaszczenie nieruchomości były przekonane o wypłacie odszkodowania w wysokości (...) zł. Zmiana tej kwoty w toku postępowania jest dla stron niezrozumiała tym bardziej, że strony nie kwestionowały kwoty wyliczonej na podstawie pierwszego operatu szacunkowego. Zmiana oszacowania wartości nieruchomości bez zmiany stron ani stanu faktycznego, jedynie na podstawie operatu szacunkowego oraz bez uwzględnienia całego materiału dowodowego stanowi podważenie zaufania uczestników do działalności władzy publicznej. W ocenie skarżących wartość działki oszacowana w operacie jest zaniżona w stosunku do jej rzeczywistej wartości.

Z kolei skarżąca J. B. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz nie rozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, a dotyczących uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji;

- art. 11 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w treści decyzji zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji i wyjaśnienie jedynie prawidłowości operatów szacunkowych sporządzonych w toku postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, podczas gdy inne okoliczności i zarzuty były przedmiotem odwołania skarżącej;

- naruszenie art. 133 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne uznanie, iż organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał ustalenia udziałów w odszkodowaniu przypadających poszczególnym byłym właścicielom nieruchomości (w tym wadliwie na rzecz J. i J. S.), podczas gdy zgodnie z treścią tegoż przepisu wobec nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości organ winien był wpłacić przyznane odszkodowanie do depozytu sądowego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przeważającą część uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej poświęcił analizie obu opinii rzeczoznawców sporządzonych w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Jednak organ w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, ograniczając się do wskazania, że opinia sporządzona przez biegłą E. W. jest zgodna z przepisami prawa.

W ocenie skarżącej to opinia rzeczoznawcy A. K. prawidłowo określała wartość nieruchomości i powinna być podstawą do wydania decyzji.

Skarżąca podniosła, że toczące się postępowanie o dział spadku po J.S. i M. S. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem skarżącej nieruchomość za przejęcie której toczy się postępowanie odszkodowawcze ma nieuregulowany stan prawny. Wówczas powinien mieć zastosowanie art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wobec tego nie ma potrzeby zawieszenia postępowania administracyjnego. Jednakże, w niniejszym postępowaniu organ pierwszej instancji, bez wcześniejszego zbadania stanu prawnego zawiesił postępowanie administracyjne na okres prawie czterech miesięcy. Okoliczność ta miała bardzo istotne konsekwencje dla postępowania administracyjnego przede wszystkim w zakresie sporządzonego przez rzeczoznawcę A. K. operatu szacunkowego, który zdezaktualizował się.

Organ mógł, zdaniem skarżącej, zlecić aktualizację operatu, a także wykorzystać operat zdezaktualizowany, kierując się zasadą szybkości postępowania. Przewlekłe działania organu, zawieszenie postępowania skutkowały utratą aktualności operatu.

Skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania stron o mającej wejść w życie zmianie rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co spowodowało powstanie znacznej szkody po stronie byłych właścicieli nieruchomości, naruszenie art. 12 ust. 4b ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizowania inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uchybienie 30 - dniowemu terminowi na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, naruszenie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zawieszenie postępowania pozbawione podstawy faktycznej i prawnej, naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie szybkości i prostoty postępowania w postaci niewykorzystania operatu szacunkowego z 30 sierpnia 2009 r. pomimo możliwości jego aktualizacji i uczynienia podstawą rozstrzygnięcia, naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez niezachowanie zasady ekonomiki postępowania administracyjnego, i tym samym generowanie jego dodatkowych kosztów w postaci dalszego przedłużającego się prowadzenia postępowania i zlecenia sporządzenia drugiego operatu szacunkowego, błędne ustalenie udziałów w odszkodowaniu przypadających poszczególnym byłym właścicielom nieruchomości. Skarżąca podniosła, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów jej odwołania, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Odpowiadając na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi są zasadne, aczkolwiek nie wszystkie ich zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody (...) z (...) lipca 2012 r. wskazać należy, że zostały one wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie nakaz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się przede wszystkim do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatów szacunkowych, sporządzonych dla potrzeb niniejszego postępowania. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie obie decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za przejętą działkę ewidencyjną ustalono na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z przepisami tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zatem kwestie związane z odszkodowaniem reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie do art. 134 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju wstępuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.

Podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat sporządzony przez rzeczoznawcę E. W. z 18 listopada 2011 r. Z treści operatu oraz z pisma rzeczoznawcy z 23 lutego 2012 r. wynika, że na rynku lokalnym nie było transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, wobec czego rzeczoznawca do wyceny przyjęła ceny transakcyjne gruntów przeważających wśród gruntów przyległych również na rynku lokalnym. Rzecz jednak w tym, że rzeczoznawca za rynek lokalny uznała jedynie teren gminy W. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazanego wyżej rozporządzenia nie definiują pojęcia "rynek lokalny". W tej kwestii należy zatem odwołać się do ustaw samorządowych. Z art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i art. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) wynika, że słowo "lokalny" obejmuje terytorium gminy i powiatu, natomiast słowo "regionalny" teren województwa. Takie rozumienie wyżej wskazanych pojęć ugruntowane jest w judykaturze sądów administracyjnych. Zawężenie więc przez rzeczoznawcę analizy jako rynku lokalnego jedynie do gminy W., a nie objęcie analizą całego powiatu, skutkuje tym, że nie można przyjąć, iż rzeczoznawca dokonała prawidłowej analizy rynku lokalnego. Nie zbadane zostało, czy na rynku lokalnym (tekst jedn.: na terenie powiatu) występują transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, a wobec ich braku zbadanie czy występują transakcje nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych, tj. gruntów o przeznaczeniu rolnym i leśnym. Powyższe wady operatu, dyskwalifikują ten dowód jako podstawę rozstrzygnięcia organów obydwu instancji, co już stanowi wystarczającą przyczynę uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Podkreślić także należy, że zmieniona treść przepisu § 36 rozporządzenia pozwala w przypadku braku odpowiednich transakcji na rynku lokalnym przeprowadzić badania rynku regionalnego (§ 36 ust. 2).

Badania rynku regionalnego (z uwagi na brak transakcji na rynku lokalnym) przeprowadził rzeczoznawca A. K. dla potrzeb sporządzenia operatu z 31 sierpnia 2009 r. Wprawdzie operat ten uległ dezaktualizacji, z uwagi na upływ czasu, jednakże organ miał możliwość zwrócenia się do rzeczoznawcy o jego aktualizację w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zajęcie stanowiska, czy zmiana przepisów miała wpływ na wyliczenie wartości odszkodowania. Dostrzec też trzeba, że zmiana przepisów rozporządzenia z 21 września 2004 r., nie musi automatycznie oznaczać nieprawidłowości wyliczeń odszkodowania. Natomiast podnoszenie przez organ, że rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości z lat 2007 -2009 jest o tyle niesłuszne, że operat był sporządzony 31 sierpnia 2009 r. Zważyć należy, że każdy dowód zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji publicznej winien być wnikliwie oceniony przez organ. W niniejszej sprawie jest to tym bardziej istotne, że zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe wyliczające wartość odszkodowania za przejętą nieruchomość w drastycznie różnych kwotach, tj. (...) zł oraz (...) zł. Różnica wynosi ponad (...) zł. W tej sytuacji wywody organu, że nie można uwzględnić pierwszego operatu z uwagi na utratę aktualności (mimo, że organ nie zlecił jego aktualizacji), przyjęcie w nim transakcji z lat 2007 -2009, niewłaściwy dobór materiału porównawczego oraz zmianę przepisów rozporządzenia, przy jednoczesnym nie dostrzeżeniu wadliwego określenia przez rzeczoznawcę E. W. rynku lokalnego, nie mogą się ostać.

Słuszne są zarzuty skarg, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotnym wpływ na wynik sprawy. Gdyby organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie i dokonały wnikliwej oceny obydwu operatów, to wysokość orzeczonego odszkodowania mogła być inna.

Ponownie rozpoznając sprawę konieczne będzie sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

Odnośnie zarzutów sformułowanych w skardze J. B., dotyczących nieprawidłowego ustalenia udziałów poszczególnych byłych współwłaścicieli nieruchomości, a spadkobierców po J. i M. S., a na skutek tego naruszenie przepisu art. 133 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazać należy, że nie są one zasadne. Otóż udziały te wynikają z postanowień sądów powszechnych o stwierdzeniu praw do spadku, w tym także praw do gospodarstwa rolnego po małżonkach S. (postanowienia w aktach administracyjnych). Zgodnie z aktem własności ziemi z (...) stycznia 1978 r., właścicielem dawnej działki nr (...) był J. S. Prawa do spadku po nim co do gospodarstwa rolnego nabyli: żona M. S., córki J. B. i I. K. oraz wnuk J. S. po 1/4 części spadku każdy z nich. Natomiast po M. S. spadek co do gospodarstwa rolnego nabyły córki J. B. i I. K. oraz syn J. S. po 1/3 spadku każdy z nich. Prawidłowo więc organ ustalił udziały wszystkich spadkobierców i współwłaścicieli nieruchomości (co do jej całości) w chwili przejęcia na rzecz Skarbu Państwa w wysokości: 4/12 - J. B., 4/12 - I. K., 3/12 - J. S. i 1/12 - J. S. Kwestionowana przez skarżącą różnica udziałów J. i J. S. jest wynikiem nie uwzględnienia przez nią, że J. S. nie należał do kręgu spadkobierców co do gospodarstwa rolnego po J. S., w przeciwieństwie do J. S. (wnuka), który odziedziczył udział w gospodarstwie rolnym w 1/4 części. Z kolei M. S., po której prawa do spadku co do gospodarstwa rolnego nabyły jej dzieci po 1/3 części, sama dziedziczyła po J. S. tyko 1/4 część spadku. Jak już wyżej wskazano prawidłowo więc organy określiły, że udział co do całej działki nr (...) J. S. wynosi 1/12 części, a J. S. 3/12 części.

Chybiony jest także zarzut skargi J. B. co do naruszenia przepisu art. 133 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Otóż nieruchomość stanowiąca działkę nr (...), z której powstała działka nr (...) miała uregulowany stan prawny. W tej materii istotne znaczenie ma akt własności ziemi z (...) stycznia 1978 r. nr (...). Postanowieniami sądów powszechnych o stwierdzeniu praw do spadku ustalono spadkobierców nieruchomości byłego właściciela. W dacie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady znani byli współwłaściciele nieruchomości, których tytuł prawny wynikał z aktu własności ziemi i praw spadkowych. Akt własności ziemi był wydany na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ustawa ta uwłaszczała ex lege osoby, które do dnia jej wejścia w życie uzyskały posiadanie nieruchomości w wyniku zawarcia nieformalnych umów nabycia, pewne kategorie posiadaczy samoistnych i zależnych. Wprawdzie ustawa ta została uchylona przez ustawę z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), jednakże zgodnie z art. 4 tej ustawy uchylającej pozostaje w mocy nabyta na podstawie ustawy z 1971 r. własność nieruchomości. Wobec tego, w realiach niniejszej sprawy, nie można uznać, że działka nr (...) miała nieuregulowany stan prawny, a wobec tego ma zastosowanie w sprawie art. 133 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnośnie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wskazać należy, że nie podlega on ocenie w niniejszym postępowaniu sądowym, nie dotyczy ono bowiem przewlekłości organu w wydaniu rozstrzygnięcia. Skarżąca mogła w odrębnym trybie i stosownymi środkami - do czasu wydania decyzji - zwalczać stan przewlekłości.

Odnosząc się do zarzutu bezzasadnego zawieszenia postępowania (na wniosek skarżącej B.), zarzut ten można by uznać za trafny, lecz jest on już na tym etapie postępowania, nieaktualny. Organ podjął bowiem zawieszone postępowanie, słusznie uznając, że toczące się postępowanie o dział spadku po małżonkach S. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wyżej wskazano ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.