Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 706297

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 14 maja 2010 r.
I SA/Wa 2081/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.).

Sędziowie WSA: Emilia Lewandowska Joanna Skiba.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi L.P. i M.P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) października 2009 r. nr (...) w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...);

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;

3.

zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz L.P. i M.P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz kwoty po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych dla każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania M.P. i L.P., decyzją z dnia (...) października 2009 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...) stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową nr (...), oznaczonej na mapie i w rejestrze gruntów obrębu (...) jako działki nr (...) i nr (...) o łącznej powierzchni (...) ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr (...).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda (...), działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r. stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działek nr (...) i nr (...), zajętych pod drogę publiczną.

Od powyżej decyzji M.P. i L.P. wnieśli odwołanie.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) października 2009 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...) W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: - zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; - pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego;- braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.

Organ ustalił, że przedmiotowe działki nr (...) i nr (...) w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły współwłasność M.P. i L.P. W tym dniu przedmiotowe działki były zajęte pod drogę, która na podstawie uchwały Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16) została zaliczona do kategorii dróg krajowych jako droga nr (...) relacji (...). Także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) droga ta została wymieniona jako droga krajowa nr (...) relacji (...).

Zdaniem organu, zajęcie przedmiotowych działek pod wyżej wymienioną drogę nastąpiło w latach 90-tych ubiegłego wieku, co potwierdza korespondencja z 1992 r. pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w O., a J.W., w tym pismo DODP w O. z dnia (...) grudnia 1992 r. informujące, że należność za niemożność użytkowania przedmiotowych gruntów zajętych pod drogę krajową Nr (...) jest przygotowana w kasie DODP w O. Potwierdzeniem zajęcia przedmiotowych działek jest szacunek poniesionych strat z tytułu niemożności użytkowania przedmiotowych gruntów zajętych pod drogę krajową Nr (...) w miejscowości R. z dnia (...) grudnia 1992 r., sporządzony na zlecenie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w O. Zajęcie potwierdzają również protokoły odbioru częściowego oraz końcowego robót wykonanych w ramach modernizacji drogi państwowej (...) klasy technicznej nr (...) z lat 1980 -1981 (obecnie droga krajowa nr (...).

Z akt wynika także, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu publicznoprawnym, czego dowodem jest oświadczenie zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. z dnia (...) lipca 2008 r.

Wobec tego organ uznał, że skoro w odniesieniu do przedmiotowych działek zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73, Wojewoda (...) obowiązany był wydać stosowną decyzję, potwierdzającą stan zaistniały z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że przepis art. 73 ma na celu uregulowanie zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych. Dotyczy to terenów zajętych w różnych momentach w okresie kilkudziesięciu lat z przeznaczeniem na drogi i jako takie funkcjonujących. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło nieodwracalny stan faktyczny. Ustawa dotyczy zaś tylko takich zaistniałych już sytuacji. Przepis ten ma więc na celu uporządkowanie stosunków własnościowych. W związku z tym na niniejsze rozstrzygnięcie nie wpływa fakt złożenia przez odwołujących się wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia (...) stycznia 1993 r., nr (...) o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości o numerze Kw (...), oznaczonej jako działka nr (...) i (...) bowiem powstałe w wyniku tego podziału działki nr (...) i nr (...), objęte zaskarżoną decyzją, w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę publiczną.

Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) października 2009 r. M.P. i L.P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania prowadzonego przez Ministra, do czasu rozstrzygnięcia odwołania skarżących od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia (...) stycznia 1993 r. prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w sprawie (...) oraz naruszenie przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez przyjęcie, iż w sprawie zaszły wszystkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie nabycia własności nieruchomości z mocy prawa. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że decyzja Ministra Infrastruktury została wydana mimo toczącego się postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O., a dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia (...) stycznia 1993 r. o podziale nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja Ministra.

Zdaniem skarżących Minister winien był na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić swoje postępowanie, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Kolegium, skoro o toczącym się postępowaniu przez SKO w O. Minister posiadał wiedzę jeszcze przed wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji, a zależność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy przez organ nadzoru, a postępowaniem Ministra jest oczywista.

Skarżący zauważyli, że jeżeli dojdzie do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia (...) stycznia 1993 r., to wówczas odpadnie podstawa do konkretnego określenia działek zajętych pod drogę i ich powierzchni. Decyzja o podziale nieruchomości określa granice nieruchomości, która zostaje nabyta przez Skarb Państwa. Jeśli taka decyzja o podziale nieruchomości nie została wydana lub została wydana nieważnie ex tunc, to istnieją przeszkody do wskazania granic nieruchomości zajętej pod drogę w trybie powołanej ustawy, a następnie przejętej na własność przez Skarb Państwa z mocy prawa. To bowiem na mocy zaskarżonej do SKO decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nieruchomość oznaczoną jako działki nr (...) i (...) podzielono na działki nr (...), (...), (...) i (...). Działki nr (...) o powierzchni (...) ha i (...) o powierzchni (...) ha tj. łącznie (...) ha przeznaczono pod modernizowaną drogę krajową nr (...). Jeżeli ta decyzja okaże się nieważna (decyzja SKO) wówczas straci ważność przeznaczenie i określenie działek i ich powierzchni przeznaczonych pod drogę publiczną. Skoro tak, to w następstwie powyższego straci podstawę przejęcie tych działek przez Skarb Państwa pod modernizowaną drogę publiczną. W konsekwencji nie będzie można uznać, iż działki te lub też jakie w ogóle działki pozostały we władaniu Skarbu Państwa. Co najmniej nie będzie można określić jaką powierzchnię podzielonej nieruchomości zajął Skarb Państwa i przyjął w swoje władanie. Niewątpliwie zatem rozstrzygnięcie, co do ważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności tej nieruchomości. W świetle powyższego stwierdzenie przez SKO nieważności zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego sprawi, że nie będą zachodziły wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżący uważają, że aby możliwym było wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości musi nastąpić m.in. zajęcie nieruchomości pod drogę i władanie nią. Z tą przesłanką związana jest kwestia władztwa sprawowanego przez podmiot publicznoprawny. Zatem jeżeli nie można ustalić granic zajętych nieruchomości, to nie można udowodnić faktycznego władania nią.

Skarżący wskazali też, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 73 ww. ustawy. Brak jest udowodnienia faktu zajęcia pod drogę tj. zaliczenia do jednej z kategorii dróg publicznych najpóźniej do 31 grudnia 1998 r. (art. 1 i art. 2 ust. 1, art. 5-10 ustawy o drogach publicznych) w drodze uchwały Rady Ministrów. W tym zakresie nie można poprzestać jedynie na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sformułowanie nieruchomości zajęte pod drogi publiczne oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał zaistnieć przed 1 stycznia 1999 r. (wyrok WSA w Warszawie 28 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1441/05). O takim zajęciu, wbrew twierdzeniom Ministra, nie może przesądzać treść korespondencji DODP w O. z J.W. Wyżej wymieniona osoba nie posiada i nie posiadała żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości; nie reprezentowała interesów C.P. i nie działała w jego imieniu. Trudno zatem nadawać tej korespondencji waloru nie tylko dowodu, ale przede wszystkim spełnieniu przesłanki ustawowej. W ocenie skarżących, takim zaliczeniem do jednej z kategorii dróg publicznych nie jest pismo GDDKiA w O. z dnia (...) czerwca 2008 r. (...). Nie można również uznać, iż działki nr (...) i (...) zostały zaliczone uchwałą Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. do kategorii dróg krajowych, skoro decyzja o wyodrębnieniu tych działek została wydana dopiero (...) stycznia 1993 r., nadto - w ocenie skarżących - w sposób nieważny.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo organ podniósł, że z informacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wynika, iż w sprawie dotyczącej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia (...) stycznia 1993 r. Kolegium prowadzi postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a nie jak wskazano w skardze postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu postępowanie prowadzone przez Kolegium nie ma wpływu na zaskarżoną decyzję.

W piśmie z dnia (...) kwietnia 2010 r. M.P. i L.P. skarżący podnieśli, że dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa, koniecznym jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego - jakim jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej odnoszącej się do decyzji dnia (...) stycznia 1993 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie (...), gmina G., oznaczonej jako działki nr (...) i (...) (sygn. akt (...)). Skarżący wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z (...) listopada 2009 r. stwierdziło, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak wywołała nieodwracalne skutki prawne umożliwiające stwierdzenie jej nieważności. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. (pismo z dnia (...) marca 2010 r.). Wobec tego zasadniczą rolę w rozstrzygnięciu sprawy nabycia mienia zajętego pod drogę ma rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, gdyż będzie ona warunkowała zaistnienie przesłanek koniecznych dla stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Za zasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący pominięcia przez Wojewodę (...) i Ministra Infrastruktury podnoszonych w sprawie okoliczności dotyczących stanu geodezyjno - prawnego mienia, tj. działek nr (...) i (...) wydzielonych pod modernizowaną drogę krajową Nr (...). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że pełnomocnik skarżących adw. A.P poinformowała Wojewodę (...), że Kierownik Urzędu Rejonowego w O. decyzją z dnia (...) stycznia 1993 r., nr (...), po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych, działając na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zatwierdził projekt podziału nieruchomości C.P. Pełnomocnik podała, że w decyzji tej działki nr (...) i (...) przeznaczone zostały pod modernizację drogi Krajowej Nr (...). Pełnomocnik skarżących stanęła na stanowisku, że wydanie decyzji podziałowej uniemożliwia zastosowanie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ponieważ nabycie części nieruchomości nastąpiło z mocy prawa w trybie odrębnych przepisów przed dniem 1 stycznia 1999 r. Do akt sądowych skarżący złożyli kopie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (...) listopada 2009 r., nr (...) i z dnia (...) lutego 2010 r., nr (...). Decyzja SKO w O. z dnia (...) lutego 2010 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. (pismo z dnia (...) marca 2010 r.). Z akt sprawy wynika również, że wnioskiem z dnia (...) kwietnia 2008 r. i pismem z dnia (...) maja 2008 r. M.P. i L.P. wystąpili do Starosty Powiatowego w O. o ustalenie odszkodowania za dokonanie podziału decyzją z (...) stycznia 1993 r., wskazując jako podstawę prawną art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu, opisane wyżej okoliczności obligowały Wojewodę (...) do dokładnego i wszechstronnego zbadania wskazanych wyżej zagadnień.

Nie jest bowiem wiadome, czy - a jeżeli tak to jak - Starosta O. ocenił charakter prawny decyzji podziałowej z 1993 r. w oparciu o przepis art. 98 ust. 1 ugn, a zwłaszcza to, czy z dniem w którym stała się ostateczna ta decyzja (jak twierdzą skarżący) doszło do nabycia przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa przed dniem 1 stycznia 1999 r. działek nr (...) i (...) i czy w związku z tym skarżącym należy się z tego tytułu odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym kontekście istotne znaczenie dla sprawy może mieć również ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. w sprawie ze skargi L.P. i M.P. na decyzję SKO w O. z dnia (...) lutego 2010 r., nr (...), wydaną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia (...) stycznia 1993 r., nr (...). Jeżeli chodzi o ważność decyzji podziałowej, to trzeba zauważyć, że prawomocne załatwienie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z 1993 r. umożliwi prawidłowe określenie przedmiotu postępowania w sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające... (...), tzn. określenie jakie działki ewidencyjne zostały zajęte pod drogę publiczną i w zależności od wyniku tej sprawy przesądzi o tym, czy w sprawie o nabycie mienia zajętego pod drogę publiczną należy dokonać na nowo wydzielenia części nieruchomości zajętej pod drogę, stosownie do treści art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r.

W ocenie Sądu, z powyższych względów kwestia legalności decyzji podziałowej i przyznania odszkodowania przez Starostę O. stanowi w sprawie o nabycie gruntu zajętego pod drogę w trybie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tzw. "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ jedną z przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest brak po stronie podmiotu publicznoprawnego w dniu 31 grudnia 1998 r. tytułu własności do określonego ewidencyjnie oraz co do granic i powierzchni mienia.

W tej sytuacji Sąd uznał, że decyzje Wojewody (...) i Ministra infrastruktury zostały wydane z naruszeniem odpowiednio art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec przedstawionych wyżej wywodów Sąd nie odniósł się do podnoszonych w sprawie zarzutów dotyczących braku ustalenia okoliczności dotyczących władania gruntem przez Skarb Państwa i nie wykazania przez organ faktu zajęcia gruntu pod drogę publiczną, ponieważ bez precyzyjnego wyjaśnienia przedmiotu postępowania ocena tych przesłanek jest przedwczesna. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut niezaliczenia drogi obejmującej m.in. odcinek (...) przebiegającej przez miejscowość R., to Sąd zauważa, że odcinek ten położony jest w pasie drogi, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była zaliczona do kategorii dróg krajowych jako droga krajowa nr (...), co wynika z mapy wywłaszczeniowej drogi (...) odcinek (...), mapy sytuacyjno - wysokościowej obrębu (...), wypisów z ewidencji gruntów prowadzonej dla działek nr (...) i (...), wniosku DODP w O. z dnia (...) grudnia 1992 r. o wydanie decyzji podziałowej w zestawieniu z załącznikiem do uchwały Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. Nr 3, poz. 16 ze zm.), wydanej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda (...) zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i zawiesi postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu wydania przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia (...) stycznia 1993 r., nr (...). Po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania organ podejmie postępowanie i w zależności od wyniku sprawy sądowej podejmie dalsze działania w sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.