I SA/Wa 1993/19, Konieczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3047049

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2020 r. I SA/Wa 1993/19 Konieczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.).

Sędziowie WSA: Magdalena Durzyńska Joanna Skiba.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi (...) na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) maja 2019 r., nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) maja 2019 r., nr (...) po rozpatrzeniu zażalenia spółki (...) uchylił w całości postanowienie Starosty (...) z dnia (...) stycznia 2018 r., nr (...).

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2018 r. Nr (...) Starosta (...), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka o nr (...) z obrębu (...), położonej w (...) przy ul. (...).

Powyższe rozstrzygnięcie uzasadnił faktem, że strona postępowania zwrotowego zainicjowała postępowanie zmierzające do podważenia umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowym gruncie.

W złożonym od powyższego postanowienia zażaleniu spółka (...) zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty (...), wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podniosła w zażaleniu, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania.

Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) maja 2019 r., nr (...) po rozpatrzeniu zażalenia spółki (...) uchylił w całości postanowienie Starosty (...) z dnia (...) stycznia 2018 r., nr (...). W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia (...) lutego 1975 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. nr (...), Skarb Państwa nabył od D. i F. małż. R. działkę nr (...) liczącą (...) m2, położoną w (...) przy ulicy (...). Decyzja lokalizacyjna z (...) marca 1974 r., nr (...) przeznaczała działkę pod fabrykę domów jednorodzinnych i bazę zaplecza przedsiębiorstwa jednorodzinnego w (...).

Pismem z dnia (...) marca 2009 r. były właściciel nieruchomości F. R. wystąpił z wnioskiem o zwrot działki nr (...) z obrębu (...) pochodzącej z wywłaszczonej dawnej działki nr (...).

Postanowieniem z dnia (...) lipca 2009 r. Nr (...) Wojewoda (...) wyznaczył Starostę (...), jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.

W dniu (...) sierpnia 2009 r. do postępowania o zwrot nieruchomości przystąpili L. K. z domu R., C. R., D. R., S. R., E. M. i A. M.

Podkreślono ponadto, że z zapisów księgi wieczystej KW nr (...) wynika, że działka o nr ew. (...) z obrębu (...) jest własnością Miasta (...) w wieczystym użytkowaniu (...) z siedziba w (...). Część ww. działki została wydzierżawiona na rzecz (...) z siedzibą w (...) oraz na rzecz (...) z siedzibą w (...).

Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że aktualnie stronami niniejszego postępowania są: C.R., D. R., P. K., S. R., E. R. i A. L., spółka (...), (...), (...) oraz Prezydent (...).

Pismem z dnia (...) grudnia 2017 r. pełnomocnik C. R., D. R., P. K., S. R., E.R. i A.L. wystąpił do Starosty (...) z wnioskiem o zawieszenie postępowania zwrotowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskodawcy wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Gminy (...) nr (...) z dnia (...) listopada 1999 r., w wyniku której aktem notarialnym Rep. A nr (...) z dnia (...) grudnia 1999 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej w stosunku do działki ew. nr (...) z obrębu (...). Zdaniem pełnomocnika wnioskodawców rozstrzygnięcie powyższej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) jest kluczowe dla rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Starostą (...) w sprawie zwrotu nieruchomości i uzasadnia zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku organ stwierdził, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Podkreślono, że zagadnienie wstępne zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest więc tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego.

Podniesiono ponadto, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nie jest upoważniony do podważania prawidłowości uchwał organów samorządu terytorialnego, ani też oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia ich nieważności bądź uchylenia w prowadzonych postępowaniach nadzwyczajnych. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezbędne do tego, by uznać akt prawny za nieważny, ale ma ono charakter deklaratoryjny. Można więc przyjąć, że ustawodawca ustanowił domniemanie zgodności z prawem aktów organów samorządu, które może zostać obalone przez organ nadzoru.

Mając powyższe na względzie Wojewoda wskazał, że sama możliwość stwierdzenia nieważności uchwały zarządu gminy nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. Powyższa uchwała nadal pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania zgodności z prawem.

W związku z powyższym w ocenie organu rozstrzygniecie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) kwestii prawidłowości uchwały Zarządu Gminy nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli C. R., D. R., P.K., S. R., E. R. i A.L. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnie i w efekcie uznanie, że postępowanie wszczęte przez skarżących przed SKO w (...) zmierzające do podważenia umowy użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w ww. przepisie.

Mając na względzie powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Istota rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sprowadza się do prawidłowego zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podnieść zatem należy, że zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestie prejudycjalną przez inny organ lub sad. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Podkreślić należy, że jest niedopuszczalne zawieszenie postępowania gdy związek ten nie występuje. Taka sytuacja zdaniem Sądu, co słusznie argumentowano w zaskarżonym orzeczeniu, ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący dopatrują się bowiem obowiązku po stronie organu do zawieszenia postępowania z powodu kwestionowania ważności uchwały Zarządu Gminy (...) nr (...) z (...) listopada 1999 r., w wyniku której ustanowiono prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej w stosunku do działki, której zwrotu się domagają. Skarżący skorzystali z trybu nadzwyczajnego i wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. uchwały, tyle tylko, że na obecnym etapie postępowania o zwrot nieruchomości rozstrzygnięcie sprawy toczącej się w trybie nadzoru nie warunkuje rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie stanowi dla niej prejudykatu. Należy podkreślić, że organ rozstrzygając sprawę o zwrot trafnie zauważył, że sama potencjalna możliwość stwierdzenia nieważności ww. uchwały nie może stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania, gdyż uchwała ta pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania zgodności z prawem. Podobnie potencjalna możliwość późniejszego zakwestionowania ważności ww. aktu notarialnego jako ewentualne zdarzenie prawne przyszłe i niepewne nie może tamować rozpoznania sprawy i nie stanowi zagadnienia wstępnego. Tego typu argumenty na poparcie wniosku o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. nie znajdowały aprobaty w dotychczasowym orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Nie może stanowić - dla przykładu - podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., w sprawie przeniesienia siedziby adwokata okoliczność prawidłowości dokonanego wpisu na listę adwokatów (wyrok NSA z 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 1678/92), czy też w sprawie o pozwolenie na budowę przewidywana możliwość zmiany przeznaczenia terenu w nowo opracowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 24 września 1987 r. sygn. akt IV SA 502/87). Mimo odmiennych w stosunku do rozstrzyganej sprawy zagadnień przytoczonych w ww. przykładach, zwraca uwagę brak sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane byłoby rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Innymi słowy organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji.

Reasumując, organ drugiej instancji prawidłowo stwierdził brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Starostę (...) a wystąpieniem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Gminy (...) z (...) listopada 1999 r., które to nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.