Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2630341

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 23 stycznia 2019 r.
I SA/Wa 1955/18
Odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie niekonstytucyjnej części art. 17 ust. 1b u.ś.r.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska.

Sędziowie WSA: Elżbieta Sobielarska Gabriela Nowak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. w sprawie ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza (...) z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z 27 czerwca 2018 r. D. O. (Skarżąca), wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką C. O.

Decyzją z (...) lipca 2018 r. nr (...) Burmistrz (...) (Organ I instancji), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca posiada ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie decyzji z (...) października 2017 r. nr (...), a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), powoływanej dalej jako "ustawa" jest to przesłanka do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto organ ustalił, że niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od 74 -go roku życia, a więc powstała po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy), co również stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał przy tym, że wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny co prawda orzekł, że art. 17 ust. 1b ww. ustawy jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże fakt ten nie oznacza automatycznego usunięcia z ustawy kryterium wieku w którym powstała niepełnosprawność ani też nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Dodatkowo organ wskazał, że oświadczenie skarżącej z 19 czerwca 2018 r., w sprawie rezygnacji z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma wpływu na nabycie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego.

Na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) (Kolegium) decyzją z (...) sierpnia 2018 r. nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż pobiera już specjalny zasiłek opiekuńczy. Ponadto Kolegium odnosząc się do treści art. 17 ust. 1b ww. ustawy i zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskazało, że w odniesieniu do kryterium wieku powstania niepełnosprawności, oceny przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że skarżąca ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy do dnia (...) października 2018 r. i po tej dacie może składać wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

b) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 z późn. zm.) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

c) nie zastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń co wynika z treści art. 27 ust. 5 ww. ustawy;

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, że sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącą skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie 23 stycznia 2019 r. skarżąca oświadczyła, że z końcem okresu (...) października 2018 r., wystąpiła o specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż czekała na zakończenie tej sprawy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza (...) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek dla opiekuna przyznany decyzją z (...) października 2017 r.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że organ I instancji odmowę przyznania tego prawa uzasadnił zaistnieniem przesłanki negatywnej, tj. ustaleniem daty powstania stanu niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy), a dodatkowo przyznaniem skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy). Z kolei jedynie na tę ostatnią przesłankę negatywną powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rację miało Kolegium, że art. 17 ust. 1b ustawy nie mógł być podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie bowiem stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i w tym dniu wszedł w życie, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu w tym zakresie.

Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność wydania po tej dacie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o tę część art. 17 ust. 1b ustawy, która uznana została za niezgodną z Konstytucją RP (por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16).

Odmienne stanowisko organu I instancji zaprezentowane w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z (...) lipca 2018 r. jest wadliwe.

Odnosząc się natomiast do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, wskazać należy, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z powyższego wynika, że strona pobierająca zasiłek dla opiekuna nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Z unormowania zawartego w art. 17 ww. ustawy jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w tym przepisie - poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych - muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega - co do zasady - albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną - stosownie do art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w jej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b ustawy.

Sąd podziela pogląd organów administracji, który zresztą nie podlega kontestacji strony skarżącej w zakresie uznania, iż strona pobierająca zasiłek dla opiekuna nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna, czego nie kwestionuje, ale zarówno organ I instancji, jak i Kolegium pominęły treść oświadczenia skarżącej z 19 czerwca 2018 r., o którym mowa w treści decyzji organu I instancji oraz oświadczenia skarżącej złożonego wraz z odwołaniem od tej decyzji. W pismach tych skarżąca wskazała, że ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, z którego chce zrezygnować w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć w tym miejscu należy, że z treści art. 27 ust. 5 ww. ustawy wynika wprost, że skarżąca mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia. Sąd w tym miejscu podkreśla, że przepis ten nie stawia żadnej granicy czasowej do dokonania wyboru przysługującego stronie świadczenia. Regulacja ta dotyczy każdej sytuacji, w której istnieje zbieg uprawnień do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy. Organy wadliwie jednak oceniły te oświadczenia jako niewystarczające do przyjęcia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna.

Zdaniem Sądu, wola skarżącej, co do tego, jakie świadczenie chce pobierać, a więc które jest de facto dla niej bardziej korzystne, została przez skarżącą jasno wyrażona. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest więc stanowisko organów, że świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje, ponieważ pobiera ona specjalny zasiłek opiekuńczy. To właśnie rolą organów było umożliwienie skarżącej ostatecznego "zrezygnowania" z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Organ I instancji powinien poinformować skarżącą o konieczności uprzedniego załatwienia wniosku dotyczącego rezygnacji z pobieranego świadczenia - specjalnego zasiłku opiekuńczego - przed rozpatrzeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe obowiązki organu wynikają w sposób jasny i oczywisty z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako k.p.a., tj. z zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Organ wydał jednak niekorzystną dla skarżącej decyzję podczas, gdy podkreślić wypada, że fakt uzyskiwania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być w okolicznościach tej sprawy przeszkodą do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże wymaga to wyeliminowania z obrotu prawnego w pierwszej kolejności decyzji przyznającej specjalny zasiłek dla opiekuna, a następnie rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Należy z całą mocą podkreślić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego statuujące ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego zamieszczone w Rozdziale 2 k.p.a. nie mogą być w żadnym wypadku pominięte przez organy. Zgodnie z tymi zasadami organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - co wynika z art. 8 k.p.a. Nadto zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, organy czuwają nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wreszcie zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że organy prowadząc postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zasady te naruszyły, w szczególności nie informując skarżącej, że wnioski: o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i o uchylenie decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy nie mogą zostać objęte jednym postępowaniem administracyjnym z uwagi na ich różny przedmiot, oraz że kolejność ich rozpoznania determinowana jest istotą regulacji nie pozwalającej na pobieranie tych świadczeń równocześnie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 i art. 27 ust. 5 ww. ustawy. Organ pierwszej instancji winien podjąć działania zmierzające do tego, aby dokonany przez skarżącą wybór świadczenia został urzeczywistniony i sam w sobie nie stanowił przesłanki uniemożliwiającej skorzystanie właśnie z tego świadczenia, które skarżąca wybrała. Na uwadze trzeba mieć również fakt, że skarżącą na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. oświadczyła, że z końcem okresu (...) października 2018 r., wystąpiła ponownie o specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż czekała na zakończenie niniejszego postępowania sądowego. Poza tym, postępowanie winno być poprowadzone w taki sposób, aby skarżąca nie poniosła uszczerbku z powodu nieznajomości prawa, w szczególności w wymiarze finansowym.

Uznając zatem zarzuty skargi za uzasadnione, oraz stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 5 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ww. ustawy oraz z naruszeniem 8, 9, 12 § 1 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, należało orzec jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.