I SA/Wa 1833/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2569463

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2018 r. I SA/Wa 1833/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.).

Sędziowie WSA: Jolanta Dargas Przemysław Żmich.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. (...) Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...) sierpnia 2017 r., nr (...), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez (...) S.A. od decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2014 r., znak (...), Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez (...) w (...) prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w (...), obręb (...), obejmującego działkę nr (...) o powierzchni (...) zapisaną w księdze wieczystej (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy (...).

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

(...) SA w (...) na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) wystąpiła do Wojewody (...) o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości, na rzecz (...), której następcą prawnym jest (...) S.A.

Decyzją z (...) stycznia 2014 r., znak (...) Wojewoda (...) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez (...) w (...) prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w (...), obręb (...), obejmującego działkę nr (...), o powierzchni (...), zapisaną w księdze wieczystej Nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy (...).

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 200 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowy grunt należał wprawdzie do Skarbu Państwa, jednakże nie została spełniona druga z przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego, tj. pozostawanie gruntu w zarządzie państwowej osoby prawnej. Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje w ocenie organu stosownie do Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wskazanych w § 4 ust. 1 cytowanego aktu. Jeżeli dokumenty takie się nie zachowały, stwierdzenia pozostawania gruntu w zarządzie państwowej osoby prawnej dokonać można również na podstawie zeznań świadków czy oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a.

Wnioskodawca przedłożył na potwierdzenie istnienia prawa zarządu oświadczenie złożone pod odpowiedzialnością karną przez Prezesa Zarządu Dyrektora Naczelnego (...) i Członka Zarządu Dyrektora ds. inżynierii finansowej (...), w którym stwierdzają oni że działka nr (...) przekazana została w latach 1975 - 1977 na rzecz (...) i w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pozostawała w zarządzie (...). W ocenie organu pierwszej instancji przedłożone zaświadczenie nie było wystarczające dla potwierdzenia prawa zarządu, bowiem składający je nie wskazali rodzaju dokumentów, które istniały i z których wynikało prawo zarządu, a które nie zachowały się. Z oświadczenia nie wynikało także, aby prawo zostało ustanowione, a nie mogło ono powstać na skutek faktycznego korzystania z gruntu lub być domniemane.

Organ wskazał, że wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia oświadczenia o wskazanie rodzaj dokumentów, które się nie zachowały a którymi oddano przedmiotową działkę w użytkowanie/zarząd na rzecz (...). W odpowiedzi na powyższe przedłożono oświadczenie z (...) sierpnia 2013 r. złożone w imieniu (...) S.A. przez Prezesa Zarządu Dyrektora Naczelnego (...) i Wiceprezesa Zarządu Dyrektora ds. ekonomiczno-finansowych (...), w którym zawarto informację, że nie zachowały się dokumenty potwierdzające oddanie działki w zarząd, a nieruchomość pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie (...), następcy prawnego (...) i do dnia dzisiejszego włada nią (...) S.A. jako następca prawny (...) S.A. (wcześniej (...)).

Organ pierwszej instancji uznał, że oświadczenie to nie może być uznane za dowód wskazany w § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że skoro wnioskodawca mimo wezwań nie przedłożył odpowiedniego dowodu potwierdzającego zarządzanie gruntem, a świadkowie nie mieli odpowiedniej i wystarczającej wiedzy na temat istnienia dokumentów świadczących o prawie zarządu, nie było podstaw do wydania decyzji potwierdzającej przekształcenie z mocy prawa zarządu w użytkowanie wieczyste.

Od decyzji tej odwołała się (...) S.A. podnosząc, że jej prawo zarządu do spornej działki wynika z ww. oświadczeń zarządu wnioskodawcy (i jego poprzednika prawnego) z dnia (...) marca 2006 r. oraz (...) sierpnia 2013 r., a Wojewoda (...) błędnie przyjął, że działka nr (...) nie była w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie (...).

Opisaną na wstępie decyzją z (...) sierpnia 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister przywołał brzmienie art. 200 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. i wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy grunt stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w (...) z (...) czerwca 1988 r., co potwierdza treść księgi wieczystej (...). Organ odwoławczy wskazał następnie, że zarządzeniem Nr (...) Ministra Przemysłu z dnia (...) czerwca 1990 r. zostało utworzone przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą (...) w (...). Zarządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu Nr (...), z dnia (...) listopada 1993 r., przedsiębiorstwo państwowe o nazwie (...) z siedzibą w (...) zostało przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod nazwą (...) Spółka Akcyjna w (...). Na mocy aktu notarialnego z dnia (...) listopada 1993 r., Rep. (...) przedsiębiorstwo państwowe (...) zostało przekształcone w jednoosobową Spółkę Akcyjną Skarbu Państwa o nazwie (...) Spółka Akcyjna z siedzibą w (...). Z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego KRS nr (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. wynika, że (...) S. A. z siedzibą w (...) stała się następcą prawnym (...) S.A. w (...). Z dniem (...) kwietnia 2014 r. (...) Sp. z o.o. zastąpiła (...) S.A. (odpis KRS nr (...)).

Minister wskazał, że kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy było to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie (...) w okresie przed dniem 5 grudnia 1990 r. Organ podkreślił, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Minister wskazał, że do wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków, wnioskodawca załączył jedynie oświadczenie z dnia (...) lutego 2006 r., złożone przez Prezesa Zarządu (...) oraz Dyrektora ds. inżynierii finansowej (...), w którym wskazano, że działka nr (...) położona w (...), przekazana została w latach 1975-1977 na rzecz (...) i w związku z tym 5 grudnia 1990 r. nieruchomość ta pozostawała w zarządzie następcy prawnego (...) - (...). Organ podniósł, że do oświadczenia tego nie załączono żadnych dokumentów potwierdzających zawarte w oświadczeniu twierdzenia, ani nie wskazano w nim na jakiej podstawie stan taki został ustalony.

Minister wskazał, że Wojewoda (...) pismem z dnia (...) marca 2006 r. wystąpił do Prezydenta Miasta (...) z prośbą o wyrażenie stanowiska czy przedmiotowy grunt pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie wnioskodawcy. W odpowiedzi pismem z dnia (...) listopada 2006 r., znak: (...), Prezydent Miasta (...) wskazał decyzje administracyjne, ustanawiające prawo lub opłaty z tytułu użytkowania-zarządu, wydane przed dniem 5 grudnia 1990 r., na rzecz poprzedników prawnych (...). Organ podkreślił, że w żadnej z tych decyzji nie została wymieniona działka nr (...), a zatem nie było możliwe ustalenie czy dotyczyły one przedmiotowej nieruchomości.

Minister wskazał, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych i powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem (...) Sp. z o.o. (skarżący) wniósł skargę do tutejszego sądu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1.

przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie w ślad za organem I instancji, że oświadczenia złożone przez ówczesnych zarząd w dniu (...) marca 2006 r. i (...) sierpnia 2013 r. nie stanowią dowodu, że działka nr (...) była w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie (...),

2.

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj., art. 200 u.g.n. w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. poprzez przyjęcie, że (...) nie nabyła z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości z uwagi na okoliczność, że nieruchomość w okresie przed dniem 5 grudnia 1990 r. nie znajdowała się w zarządzie (...), a skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zarząd nieruchomością w okresie przed dniem 5 grudnia 1990 r.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał na błędne uznanie przez organ, że nie przedstawił dowodów przemawiających za uznaniem, iż nieruchomość pozostawała w jego zarządzie, podczas gdy na tą okoliczność przedłożone zostały oświadczenia dwóch zarządów spółki. Skarżący wskazał następnie, że w sytuacji, gdy nie zachowały się dokumenty bezpośrednio wykazujące, że nieruchomość była przed 5 grudnia 1990 r. oddana w zarząd określonego podmiotu, ustalenia takiego należy dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczenia stron postępowania. Skarżący oświadczenia takie załączył. Z treści § 4 ust. Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r., na które powołał się Minister nie wynika, aby do oświadczenia takiego konieczne było dołączenie dokumentu stwierdzającego zarząd nad nieruchomością. Gdyby strona dokument taki posiadała, dowodzenie za pomocą oświadczeń strony byłoby zbędne. W związku z tym przyjęta przez organ wykładnia przywołanego przepisu jest w ocenie skarżącego błędna.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie uznając, że nie ma w niej okoliczności mogących prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Wydanie w niniejszej sprawie decyzji wiąże się z tzw. "uwłaszczeniem" wprowadzonym ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, dalej zwaną ustawą o zmianie u.g.g.), będącą aktem prawnym o zasadniczym znaczeniu dla przemian stosunków własnościowych w Polsce, znoszącą skutki obowiązywania zasady jedności własności państwowej, przez przyznanie w niej wskazanym podmiotom określonych praw do gruntów będących własnością Skarbu Państwa lub gmin, albo roszczeń o ich ustanowienie. Ograniczając rozważania do kwestii istotnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy wskazać, że w dniu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gmin (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Fundusz Ziemi, będące w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, z mocy prawa stały się przedmiotem użytkowania tych osób (art. 2 ust. 1). Budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie, ex lege, przeszły na własność państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa (art. 2 ust. 2). Nabycie prawa do gruntu miało charakter nieodpłatny, natomiast nabycie własności budynków, co do zasady, zostało uregulowane jako odpłatne, chyba że obiekty te były wybudowane ze środków własnych osób uprawnionych lub ze środków ich poprzedników prawnych. Przejście praw było stwierdzone decyzją wojewody w odniesieniu do gruntów państwowych albo decyzją zarządu gminy, w odniesieniu do gruntów gminnych (art. 2 ust. 3), które to decyzje wobec charakteru nabycia decyzji mają charakter deklaratoryjny. W art. 2d ustawy o zmianie u.g.g., wprowadzonym ustawą z dnia 7 października 1992 r. (Dz. U. Nr 91, poz. 455), ustawodawca sformułował delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego zasady i tryb stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, uznawania środków, o których mowa w art. 2 ust. 2, za środki własne oraz określania wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków i innych urządzeń oraz lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów niezbędnych jako dowody w tych sprawach. Na podstawie tej delegacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 z późn. zm. - zwane dalej dawnym rozporządzeniem). Należy zwrócić uwagę, że powyższe rozporządzenie zostało ustanowione przed wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., która wprowadził bardziej restryktywne zasady dotyczące legalności rozporządzeń.

Przedstawione unormowania straciły moc 31 grudnia 1997 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, dalej jako u.g.n.). Dział VII tej ustawy, zatytułowany - Przepis przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe, w zasadzie przejął regulacje zawarte w ustawie o zmianie u.g.g. Stosowany w niniejszej sprawie art. 200 ust. 1 u.g.n. (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), stanowi, że w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady:

1)

nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

2)

nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;

3)

w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określonych w ust. 2;

4)

na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

W kolejnych ustępach powołanego artykułu następuje uszczegółowienie wyżej wskazanych zasad.

Uwzględniając brzmienie art. 200 ust. 1 u.g.n. i użytego w nim sformułowania o stosowaniu przewidzianych niżej zasad do spraw niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy należy wskazać, że powołana konstrukcja wprowadza zasadę bezpośredniego działania nowej ustawy w toczących się już postępowaniach, natomiast nie oznacza niedopuszczalności składania wniosków o stwierdzenie uwłaszczenia, które nastąpiło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r.

Kolejny istotny w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis stanowi art. 206 u.g.n., w którym ustawodawca ponownie zawarł delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.) - zwane dalej rozporządzeniem, w którym rozdział 2 zawiera przepisy dotyczące stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie i inne osoby prawne oraz rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Z zamieszczonych w tym rozdziale przepisów należy zwrócić uwagę na niżej podane regulacje stanowiące, że:

- § 4. 1. Właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1)

decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2)

decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3)

umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu zarządu do nieruchomości, zawartej za jej zgodą,

4)

umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5)

odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomościami,

6)

decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7)

decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8)

uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych ba ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9)

protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10)

umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

2. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie.

3. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazania nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

4. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2;

- § 5, który stanowi, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Przytoczone wyżej regulacje odpowiadają brzemieniu § 3-4 dawnego rozporządzenia.

Podając ocenie w sprawie niniejszej wyżej powołane przepisy rozporządzenia należy mieć na uwadze i podzielić stanowisko prezentowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. U 6/99 (OTK 1999/7/159, Dz. U. Nr 94, poz. 1099), w którym stwierdzono między innymi:

"Stosowanie do art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez ograny wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie musi mieć zatem charakter szczegółowy podmiotowo, przedmiotowo i treściowo (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Liber 1998, s. 257, B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, C.H.Beck 1999, s. 159,160). Upoważnienie zawarte w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pełni odpowiada wymaganiom konstytucyjnym. Art. 92 ust. 1 Konstytucji RP określa wprawdzie warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, jednocześnie jednak pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego. Rozporządzenie jest legalne, jeśli:

- zostało wydane przez organ upoważniony,

- służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania,

- odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepis rozporządzenia mają służyć.

Oceniając z punktu widzenia tych kryteriów rozporządzenie z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zostało ono wydane przez organ wskazany w upoważnieniu i niewątpliwie służy wykonaniu ustawy. Rada Ministrów szczegółowo uregulowała: w rozdziale 2 - stwierdzanie praw uzasadniających uwłaszczenie, w rozdziale 3 - uznawanie środków za środki własne, w rozdziale 4 - zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa oraz gmin z tytułu nabycia budynków, innych urządzeń oraz lokali. W drugim i trzecim rozdziale rozporządzenia wskazano także dowody, jakie mogą być wykorzystane w sprawach o stwierdzenie praw i ustalenie należności za naniesienia. Trybunał zwraca uwagę, że już w tytułach drugiego i trzeciego rozdziału Rada Ministrów odstąpiła od treści delegacji zawartej w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W upoważnieniu ustawodawca stanowi bowiem, że Rada Ministrów określi "rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach", zaś w tytułach rozdziałów rozporządzenia znalazło się sformułowanie: "rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach". Sam tytuł wskazuje na to, że cecha niezbędności dokumentów została przez Radę Ministrów pominięta.".

Cytowany fragment pochodzi z wyżej powołanego wyroku, którym w pkt 2 orzeczono, że § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) jest niezgodny z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z 1998 r. Nr 106 poz. 668 oraz z 1999 r. Nr 49 poz. 484 i nr 86 poz. 966), ponieważ wykracza poza upoważnienie w nim zawarte - co skutkowało utratą mocy tego przepisu 24 listopada 1999 r. Paragraf 6 ust. 3 rozporządzenia miał podobne brzmienie i znaczenie jak istotny w stanie faktycznym niniejszej sprawy § 4 ust. 3, który dopuszcza możliwość dowodzenia prawa zarządu innymi środkami dowodowymi, niż dokumenty określone w § 4 ust. 1, zaś pozwalał on na odstępstwo od przewidzianego w § 6 ust. 1 obowiązku stwierdzenia przez właściwy organ prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnię lub inną osobę prawną na podstawie co najmniej jednego z w nim wymienionych dokumentów, a to: decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że do stwierdzenia nabycia przez skarżącego użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest wykazanie jednym z ww. dokumentów prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości.

Analizując akta sprawy w kontekście przywołanych wyżej przepisów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) sierpnia 2017 r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2014 r. nie naruszają prawa. Należy zgodzić się z organami obu instancji, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu Przedsiębiorstwa (...) Sp. z o.o. w (...) do działki gruntu położnej w (...), obręb (...), o numerze ewidencyjnym (...) o powierzchni (...).

Z materiału dowodowego wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania skarżącego pismem z dnia (...) czerwca 2011 r. do wskazania rodzaju dokumentów, które się nie zachowały, a którymi oddano przedmiotową działkę poprzednikowi prawnemu skarżącego, skarżący nie wykazał, że jego poprzednik prawny legitymował się w stosunku do ww. działki gruntu jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Poszukiwania stosownych dokumentów przez Prezydenta Miasta (...) we własnym zakresie również nie dały pozytywnego rezultatu, a odnalezione decyzje dotyczące naliczania opłat za grunt nie dotyczyły przedmiotowej działki (pismo Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) listopada 2006 r.). Dokumenty w postaci załączonych do akt sprawy oświadczeń zarządów nie mogą być uznane za dowód, o którym mowa w § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, potwierdzający prawo zarządu. Wbrew bowiem temu co twierdzi skarżąca dokumentacja dołączona do wniosku o uwłaszczenie z dnia (...) lutego 2006 r. w postaci oświadczenia zarządu spółki z tej samej daty, następnie uzupełnionego w dniu (...) sierpnia 2013 r. nie potwierdza przekazania przedmiotowego gruntu w zarząd. Przedłożone w sprawie dowody - w postaci oświadczeń zarządu wskazują, że nie zachowały się dokumenty potwierdzające oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie/zarząd na rzecz (...) lecz grunt ten pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie (...) - następcy prawnego ww. (...). Odnosząc się zatem do podnoszonej w skardze kwestii dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych czyli oświadczenia strony lub zeznań świadków, to Sąd zauważa, że dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Innymi słowy wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, mimo wezwań organu (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/09, opubl. CBOSA).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że nabycia prawa użytkowania czy zarządu nie można stwierdzić na podstawie domniemania. Skoro dana jednostka państwowa korzystała z gruntu nie legitymując się stosownym dokumentem kreującym użytkowanie, czy zarząd to znaczy, że jednostka ta praw tych nie nabyła.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obydwu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosowanie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt. III CZP 81/93, OSCN z 1994/2/27 praz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt. I OSK 929/09).

Poprzednik prawny skarżącego nie dysponował zatem tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać przy tym należy, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego. Żadne przepisy formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie poprzednika skarżącego konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. Faktyczne objęcie nieruchomości i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania. Zatem sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być bowiem użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego.

Sąd w oparciu o powyższą wykładnię przepisów uznał, że organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Organ bowiem słusznie przyjął (z uwagi na niewykazanie tej okoliczności prawnej), że poprzednik prawny skarżącego nie posiadał w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowej nieruchomości w zarządzie.

Skarżący wywodzi tytuł prawny do uwłaszczenia z dwóch dokumentów spełniających jego zdaniem przesłanki z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, a mianowicie z oświadczeń zarządu z dnia (...) lutego 2006 r. i (...) sierpnia 2013 r. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego jest błędne, bowiem oświadczenia te, jako, że nie wskazują konkretnych, zaginionych dokumentów, w oparciu o które zostały złożone, tym samym nie potwierdziłyby poprzednikowi skarżącego w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu przedmiotowej nieruchomości.

Na marginesie Sąd wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159) wskazał, że (nawet) dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zdaniem Trybunału, z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę.

Zatem, wobec powyższego dokumenty w postaci oświadczeń nie mogą zostać uznane za dowód, o którym mowa w § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, potwierdzający prawo zarządu. Trzeba wskazać, że nabycia prawa użytkowania, czy zarządu nie można stwierdzić na podstawie domniemania. Skoro dana jednostka państwowa korzystała z gruntu nie legitymując się stosownym dokumentem kreującym użytkowanie, czy zarząd, to znaczy że jednostka ta praw tych nie nabyła. Występujący w praktyce problem braku legitymowania się przez jednostki państwowe dokumentami o przekazaniu im terenu w formie prawem dodanie ust. 2-4 do art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, umożliwił posiadaczom gruntów państwowych uregulowanie stanu prawnego gruntu i uzyskanie np. decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd (art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170)). W ten sposób ustawodawca stworzył możliwość uzyskania zarządu przez państwową osobę prawną i wykazanie się tym prawem na dzień 5 grudnia 1990 r., tj. w dacie, z którą wiąże uwłaszczenie przepis art. 200 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należało wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1754/13 podkreślił, że "Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu."

W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia tego, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Ponadto, organ I instancji w toku postępowania występował do skarżącej spółki w celu ustalenia istnienia dokumentów potwierdzających prawo zarządu nieruchomością, jednakże nie przedłożyła dokumentu, który świadczyłby o istnieniu prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r. Niezależnie od wskazanej argumentacji Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zdaniem Sądu prawo zarządu lub użytkowania ustanowić można było decyzją, umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości. Potencjalne braki w zakresie poszukiwania dowodów przekazania nieruchomości nie mogły zatem wpłynąć na wynik sprawy. Organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe, dokonały właściwej wykładni obowiązujących przepisów, stanowisko swoje przedstawiły w sposób logiczny, z uwzględnieniem aktualnego orzecznictwa. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie mogło zatem mieć wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Jeżeli zaś chodzi o kwestię dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych (oświadczenia strony lub zeznań świadków) to Sąd zauważa, że dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Wobec tego, wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/09, opubl. CBOSA).

W tej sytuacji, skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd gruntem, to zarówno organ pierwszej instancji jak i Minister trafnie wywiedli, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego. Organy orzekające nie naruszyły też zdaniem Sądu przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, przeprowadzając postępowanie w sposób wnikliwy i dokonując prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu, lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.