Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1606169

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 27 maja 2011 r.
I SA/Wa 1826/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.).

Sędziowie WSA: Jolanta Dargas Elżbieta Sobielarska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi (...) Szpitala (...) im. (...) w L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. (...) w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) maja 2010 r., nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2008 r., nr (...) stwierdzającej nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o powierzchni (...) m2, w obrębie (...), uregulowanej w księdze wieczystej nr (...), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr (...), stanowiącej integralną część tej decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) września 2008 r., nr (...) działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Ł. przy ul. (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o powierzchni (...) m2, w obrębie (...), uregulowanej w księdze wieczystej nr (...), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr (...), stanowiącej integralną część tej decyzji.

Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. (...) w Ł. wystąpił do Wojewody (...) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu wniosku zostało stwierdzone, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające....bowiem nie uwzględnia treści przepisu art. 49 i 50 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), który przewiduje, że o nieodpłatne przekazanie nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. (...), służącej do wykonywania zadań województwa może ubiegać się Zarząd Województwa (...).

Wnioskodawca wyjaśnił również, że w przypadku przekazania przedmiotowej nieruchomości Samorządowi Województwa (...) podmiot ten jako organ założycielski wnioskodawcy ustanowi na rzecz Szpitala prawo nieodpłatnego użytkowania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.)

Szpital wspomniał również, że dla niego jako podmiotu władającego nieruchomością nie jest obojętne kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, bowiem Gmina Miasto Ł. nie jest zobligowana żadnym przepisem do oddania tej nieruchomości w nieodpłatne używanie Szpitalowi.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę na wstępie zauważył, że materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji Wojewody (...) stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego 2) przedsiębiorstw państwowych dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy to jest w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwym gmin o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej.

Organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego.

Powołując się na treść art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Minister wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) są co do zasady Skarb Państwa jako właściciel mienia oraz gmina, która mienie przejmuje, a także ten, kto wykaże, że miał - w dacie komunalizacji z mocy prawa to jest w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. (...) w Ł. wskazuje, że jest władającym nieruchomością położoną w Ł. przy ul. (...), na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego zgodnie z którym Wojewódzki Szpital Zespolony im. (...) w Ł. z dniem (...) lipca 1992 r. przejął od Zakładów Przemysłu Bawełnianego "(...)' sporna nieruchomość. Ponadto wnioskodawca powołuje się na art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa zgodnie z którym Samorządowi Województwa (...) mogłoby zostać przekazane mienie Skarbu Państwa oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej na podstawie którego Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. (...) w Ł. mógłby nabyć prawo nieodpłatnego użytkowania tej nieruchomości.

Organ pierwszej instancji zauważył, że po pierwsze opisany powyżej protokół zdawczo-odbiorczy nie jest dokumentem świadczącym o posiadaniu przez Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. (...) w Ł. tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Po drugie hipotetyczne rozważania o możliwości uzyskania przez wnioskodawcę prawa użytkowania do przedmiotowego mienia, nie może być przesłanką do uwzględnienia jego żądania dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody (...).

Reasumując Minister stwierdził, że wnioskodawca nie legitymował się i nie legitymuje się w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości należało stwierdzić, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2008 r., nr (...).

Wobec powyższego decyzją z dnia (...) maja 2010 r., nr (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2008 r., nr (...).

Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. (...) w Ł. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zaznaczył, że nie zgadza się z argumentem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 31 lipca 1992 r. nie jest tytułem prawnym do tej nieruchomości. Ponadto podniósł, że jego interes prawny wbrew motywom przedmiotowej (zaskarżonej) decyzji nie jest hipotetyczny skoro sporna nieruchomość przy ul. (...) w Ł. od 18 lat znajduje się w niepodzielnym i wyłącznym władaniu wnioskodawcy i jest wykorzystywana na jego cele statutowe związane z ochroną zdrowia, a w myśl ustawy o zakładach opieki zdrowotnej organ założycielski z.o.z., którym jest w tym przypadku Samorząd Województwa Ł. - przekazuje szpitalowi nieruchomość, którymi on włada w nieodpłatne użytkowanie.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na wstępie zauważył, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazuje żadnych nowym istotnych dla sprawy okoliczności sprawy mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji nr (...) z dnia (...) maja 2010 r.

Organ odwoławczy powtórzył, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciele mienia oraz gmina, która mienie przejmuje, a postępowanie to dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu mogącego świadczyć, iż w dacie komunalizacji to jest 27 maja 1990 r. posiadał tytuł prawny do skomunizowanej nieruchomości. Protokół zdawczo - odbiorczy, a który powołuje się skarżący, a zgodnie z którym z dniem 31 lipca 1992 r. Wojewódzki Szpital Zespolony im. (...) w Ł. przejął od Zakładów Przemysłu Bawełnianego "(...)" skomunalizowaną nieruchomość nie stanowi dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości zwłaszcza w dacie komunalizacji, o czym mowa w zaskarżonej decyzji.

Tak więc nie jest trafny argument skarżącego, że posiadał przymiot strony zdolnej do zainicjowania postępowania nadzorczego, bowiem skarżący objął we władanie skomunalizowaną nieruchomość od dnia 31 lipca 1992 r. natomiast komunalizacja następowała według stanu na dzień 27 maja 1990 r.

Konkludując Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego z przyczyn opisanych powyżej w związku z tym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie na podstawie art. 157 k.p.a.

Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...) utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia (...) maja 2010 r., nr (...).

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...) Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. (...) w Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 31, poz. 191 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji przedmiotowej nieruchomości oraz naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego i nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nieuprawniony jest wywód, iż Skarb Państwa był w dacie 27 maja 1990 r. właścicielem skomunalizowanej działki nr (...) o powierzchni (...) m2. Skarżący zauważył, że z aktu notarialnego z dnia (...) maja 1993 r. rep. (...) powołanego w motywach decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2008 r. wynika, że w dacie tej właścicielem omawianej działki były Zakłady Przemysłu (...)"(...)" w likwidacji z siedzibą w Ł. przy ul. (...). Skarb Państwa reprezentowany przez Kierownika ówczesnego Urzędu Rejonowego w Ł. wymienioną wyżej umową w postaci aktu notarialnego nabył od ZPB "(...)" w likwidacji własność przedmiotowej działki przy czym z § 5 tego aktu wynika, że wydanie przedmiotu sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa już nastąpiło oraz że nabycia omawianej nieruchomości zabudowanej Skarb Państwa dokonuje na podstawie potrzeb Szpitala im. (...) w Ł. Na tej działce zlokalizowana była bowiem Zakładowa Przychodnia Lekarska stanowiąca odrębną zorganizowaną część przedsiębiorstwa państwowego PN. ZPB "(...)".

Skarżący zauważył, że w związku z dokonaną ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny (Dz. U. Nr 3, poz. 11) nowelizacją przepisu art. 128 k.c. przedsiębiorstwa państwowe od 1 lutego 1998 r. mogły posiadać własność nieruchomości co przed tą data było niemożliwe. Powołany przepis art. 128 k.c. od 1 lutego 1989 r. miał brzmienie własność ogólnonarodowa (ogólnopaństwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Ostatecznie ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321) przepis art. 128 k.c. został uchylony.

Skarżący zauważył, że niezrozumiała jest argumentacja podana w uzasadnieniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody (...) z dnia (...) września 2008 r., że skoro grunt ten nie został oddany w zarząd lub użytkowanie wieczyste to był zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej co uzasadnia przyjęcie spełnienia przesłanek jego komunalizacji zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Skarżący zauważył, że gdyby istotnie przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa to w dniu 6 maja 1993 r. Skarb Państwa nie nabył by jej na własność od ZBP "(...)" w likwidacji z przeznaczeniem dla skarżącego Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. (...) w Ł. działającego do 20 grudnia 1998 r. w formie państwowej jednostki budżetowej.

Reasumując skarżący uznał, że decyzja o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości narusza wspomniany art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. i winna być uchylona.

Skarżący zauważył również, że ma on interes prawny we wszczęciu postępowania nadzorczego skoro przedmiotowa nieruchomość została nabyta w celu prowadzenia na niej przez skarżącego działalności statutowej, która faktycznie od ponad osiemnastu lat jest na niej wykonywana.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał wszystkie argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Minister podkreślił, że z aktu notarialnego z dnia (...) maja 1993 r. nie wynika bowiem (pomimo twierdzenia skarżącego), że w dacie komunalizacji - 27 maja 1990 r. - właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) były Zakłady Przemysłu (...)"(...)". Akt notarialny stwierdza jedynie, że według stanu na dzień 8 października 1992 r. zgodnie z odpisem z księgi wieczystej właścicielem nieruchomości były Zakłady Przemysłu (...)"(...)".

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Za trafne należało uznać zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji - o ile nie jest prowadzone z urzędu - może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony - co wynika z art. 157 § 2 k.p.a. Jeżeli idzie o postępowanie nadzorcze prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), to jego stronami, prócz Skarbu Państwa i właściwej miejscowo gminy, może być tylko podmiot, który wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1456/04, LEX nr 192966).

Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika że grunt oznaczony obecnie jako działka nr (...) w dniu 27 maja 1990 r. nie należał w sensie prawnym do Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. (...) w Ł. Z protokołu zdawczo - odbiorczego wynika, że dopiero w 1992 r. Zakłady Przemysłu (...)"(...)" w Ł. przekazały Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu im. (...) w Ł. budynek Przychodni Zakładowej znajdujący się na gruncie przy ul. (...). Z akt sprawy wynika również, że poprzednik prawny skarżącego Wojewódzki Szpital Zespolony im. (...) nie legitymował się w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowego gruntu, jak obecnie skarżący takich praw nie udokumentował.

Z oświadczenia skarżącego zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wynika, że przedmiotowe mienie służy realizacji zadań Województwa (...) (organu założycielskiego Szpitala), ponieważ na nieruchomości przy ul. (...) znajduje się Wojewódzka Przychodnia (...) i Wojewódzka Poradnia (...). Zdaniem skarżącego, uzyskanie przez Województwo mienia w trybie art. 49 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa umożliwi ustanowienie na rzecz Szpitala nieodpłatnego użytkowania na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, co nie będzie możliwe wówczas, gdy mienie to będzie własnością Gminy Miasta Ł.

Zdaniem Sądu, poza sporem jest, że w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa województwo może nabyć jedynie mienie Skarbu Państwa. To zaś, że przedmiotowy grunt stanowi własność Gminy może świadczyć o tym, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej powinna być jednostka samorządu terytorialnego jako potencjalny nabywca mienia, a nie zakład opieki zdrowotnej. W interesie Województwa (...) leży bowiem to, aby doprowadzić do wycofania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej, a następnie wykazać, że przedmiotowe mienie nie stało się własnością Gminy Miasta Ł., lecz w dacie orzekania przez właściwego wojewodę na podstawie art. 49 ustawy o samorządzie województwa było własnością Skarbu Państwa. Kwestia przekazania przez Województwo przedmiotowego mienia Szpitalowi stanowi natomiast zagadnienie dalsze i nie ma bezpośredniego związku z nabyciem mienia przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Skoro zatem Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. (...) w Ł. nie udowodnił swego tytułu prawego do mienia obejmującego prawo własności działki nr (...), który komunalizacji stałby na przeszkodzie, to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo zastosował przepis art. 157 § 3 k.p.a. i odmówił wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2008 r., nr (...). Samo posiadanie przez Szpital przedmiotowego gruntu od kilkunastu lat świadczy jedynie o tym, że w niniejszej sprawie skarżący legitymuje się jedynie interesem faktycznym, który nie daje uprawnienia do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.