I SA/Wa 1808/18, Różnica pomiędzy zwrotami „nienależne świadczenie” a „świadczenie nienależnie pobrane”. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2699059

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. I SA/Wa 1808/18 Różnica pomiędzy zwrotami „nienależne świadczenie” a „świadczenie nienależnie pobrane”.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska.

Sędziowie WSA: Iwona Kosińska (spr.), Bożena Marciniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) w przedmiocie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobranego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) lipca 2018 r., nr (...), po rozpatrzeniu odwołania (...), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) czerwca 2018 r., nr (...) o uznaniu, że przyznane (...) w okresie od dnia (...) maja 2016 r. do dnia (...) czerwca 2016 r. świadczenie pielęgnacyjne w wysokości (...) jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązaniu strony do jego zwrotu wraz z odsetkami.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu (...) lipca 2016 r. (...) złożyła do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w (...) wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności jej syna (...). Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w (...) orzeczeniem z dnia (...) sierpnia 2016 r. zaliczył syna wnioskodawczyni do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu stwierdzono, że (...) nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto nie wymaga on stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji bądź edukacji. Orzeczeniem z dnia (...) października 2016 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności utrzymał w mocy to orzeczenie. Następnie Sąd Rejonowy w (...) wyrokiem z dnia (...) września 2017 r., sygn. akt (...) zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia (...) października 2016 r. w ten sposób, że zaliczył syna wnioskodawczyni do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia (...) maja 2018 r. począwszy od dnia (...) maja 2016 r. W tej sytuacji w dniu (...) listopada 2017 r. (...) złożyła do Prezydenta Miasta (...) wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną synem (...). Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezydent Miasta (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r., nr (...) orzekł o przyznaniu (...) świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości (...) miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. i w wysokości (...) miesięcznie na okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 maja 2018 r.

Od tej decyzji organu I instancji (...) złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem strony, organ I instancji powinien również orzec o wypłacie jej odsetek z tytułu opóźnienia wypłaty świadczenia w okresie od miesiąca maja 2016 r., tj. od daty powstania niepełnosprawności, do dnia wydania decyzji w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) marca 2018 r., nr (...) uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta (...) i orzekło o przyznaniu (...) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, synem (...) legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. w kwocie (...) miesięcznie, od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. w kwocie (...) miesięcznie i od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 maja 2018 r. w kwocie (...) miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że zaliczenie syna wnioskodawczyni (...) do znacznego stopnia niepełnosprawności nastąpiło dopiero orzeczeniem Sądu Rejonowego w (...) z dnia (...) września 2017 r. (...) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu (...) listopada 2017 r., a więc z zachowaniem trzymiesięcznego terminu, o jakim mowa w przepisie art. 24 ust. 2a ustawy. W związku z tym świadczenie to powinno być ustalone od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności. W niniejszej sprawie miesiącem tym jest lipiec 2016 r., a nie maj 2016 r., jak błędnie ustalił Prezydent Miasta (...). Stąd świadczenie powinno być wypłacane stronie dopiero od lipca 2016 r. Wobec niezłożenia skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja ta stała się ostateczna.

W tej sytuacji Prezydent Miasta (...) zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego oraz jego zwrotu i decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r. orzekł o uznaniu, że przyznane wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne w wysokości (...) w okresie od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązał stronę do jego zwrotu wraz z odsetkami.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, (...) złożyła odwołanie. W uzasadnieniu zakwestionowała ocenę organu I instancji, że pobrane przez nią świadczenie za okres od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Wniosła o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 30 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 114, z późn. zm.). Wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne za okres maj - czerwiec 2016 r. zostało wypłacone skarżącej w oparciu o nieostateczną decyzję Prezydent Miasta (...) z dnia (...) grudnia 2017 r. o przyznaniu świadczenia od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 31 maja 2018 r. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) marca 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta (...) i orzekło o przyznaniu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2016 r.

W ocenie organu II instancji uchylenie decyzji Prezydenta Miasta (...) było okolicznością powodującą ustanie prawa do świadczeń rodzinnych w miesiącach maj-czerwiec 2016 r. (...) nie zaskarżyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna. Z faktu niezaskarżenia tej decyzji wynika, że strona zgodziła się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że w miesiącach maj - czerwiec 2016 r. świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługiwało. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że strona nie została pouczona przez organ I instancji o braku prawa do pobierania świadczeń w miesiącach maj - czerwiec 2016 r. Pouczenie takie byłoby sprzeczne z treścią decyzji. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) marca 2018 r. wyjaśniło stronie przesłanki odmowy wypłaty świadczenia w miesiącach maj-czerwiec 2016 r. Należy więc uznać, że strona została poinformowana o braku prawa do ich pobierania. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lipca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła (...). W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 114, z późn. zm.):

- poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że brak pouczenia świadczeniobiorcy o utracie prawa do pobrania zasiłku nie stanowi przeszkody do uznania świadczenia za nienależnie pobranego, podczas gdy z powołanego przepisu wprost wynika, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się w szczególności świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania,

- poprzez uznanie, że pouczenie o braku prawa do pobierania zasiłku może zostać określone w sposób dorozumiany w decyzji zmieniającej decyzję orzekającą o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, II - naruszenie przepisów postępowania, czyli:

- art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania strony postępowania do organów administracji publicznej, poprzez niepouczenie strony w sposób jasny i czytelny o braku prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego za okres maj - czerwiec 2016 r. w wyniku zmiany decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne,

- art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania strony o okolicznościach prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a mianowicie niepoinformowanie strony, że w wyniku zmiany decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne była ona nieuprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie maj - czerwiec 2016 r. i jest zobowiązana do jego zwrotu.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lipca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej podniesione.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2220, z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Przy czym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się w rozpatrywanej sprawie świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że "za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności", które leżą po stronie osoby pobierającej świadczenie. Z tych to bowiem okoliczności wynika, że pobrane świadczenie staje się nienależnym. W tej sytuacji wyjaśnić przede wszystkim należy, jaka to okoliczność spowodowała, że w rozpatrywanej sprawie pobrane przez skarżącą za miesiące maj i czerwiec 2016 r. świadczenie pielęgnacyjne stało się nienależne. Odpowiedz na to pytanie zawiera uzasadnienie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2018 r., nr (...), którą organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta (...) i orzekł o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od miesiąca lipca 2016 r. Jak wynika z powołanego uzasadnienia organu II instancji "Wobec uchylenia ww. przepisu (art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych) ustalenie przez Prezydenta Miasta (...) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2016 r. rażąco naruszyło prawo. Skład orzekający zadaje sobie sprawę, że zmiana początkowego okresu, na jaki zostało ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, z maja na lipiec 2016 r. jest orzeczeniem wydanym na niekorzyść strony (art. 139 k.p.a.)." Jednakże w ocenie tego organu "zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo w tym zakresie, wobec czego należało orzec o jej uchyleniu".

Z powołanego uzasadnienia jednoznacznie wynika, że okolicznością, która spowodowała, że pobrane przez skarżącą świadczenie za miesiące maj i czerwiec 2016 r. stało się nienależne było nie działanie lub zaniechanie skarżącej, lecz błąd organu I instancji i to błąd, który został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwalifikowany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w tej sytuacji skutki wadliwej decyzji organu I instancji, zmienionej decyzją organu II instancji, która była wydana z powołaniem się na art. 139 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem wobec rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji, nie mogą obciążać skarżącej ujemnymi konsekwencjami w postaci najpierw pozbawienia jej prawa do świadczeń, a następnie uznania nieprawidłowo z winy organu I instancji przyznanych świadczeń za nienależnie pobrane i w konsekwencji zobowiązanie skarżącej do zwrotu świadczeń pobranych za miesiąc maj i czerwiec 2016 r. wraz z odsetkami. Skarżąca nie może bowiem odpowiadać i ponosić konsekwencji niezgodnego z prawem działania organu administracji publicznej.

Ponadto wyjaśnić należy, że pojęcie "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinione zaniechanie). W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Przyjmuje się zatem, że obowiązek zwrotu świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Zatem dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Niewątpliwie tej świadomości skarżąca nie posiadała.

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji zauważył problem z zastosowaniem art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem słusznie uznał, że strona nie mogła być pouczona przez organ I instancji przyznający świadczenie o okolicznościach powodujących utratę prawa do świadczenia, które następnie w tej sprawie stały się przyczyną odmowy przyznania świadczenia. Zamiast jednak uznać, że wobec tego przepis ten nie może mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania, organ II instancji stwierdził, że strona została pouczona o braku przysługiwania świadczenia post factum, w uzasadnieniu decyzji zmieniającej okres, na jaki świadczenie zostało przyznane. Należy przyznać rację skarżącej, że takie rozumienie "pouczenia" stanowi naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 poprzez wadliwą jego wykładnię.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie tylko nie miała świadomości, że wypłacane jej świadczenia są nienależne, nie była o tym przez organ właściwie pouczona, nie wprowadziła organu w błąd, ale sama została przez organ I instancji wprowadzona w błąd, co do okresu, za jaki świadczenie jej przysługiwało.

Postępując w wyżej opisany sposób, organy obu instancji orzekających w sprawie nienależnie pobranego świadczenia naruszyły przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozpatrzy ją, mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.