Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 706285

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 7 maja 2010 r.
I SA/Wa 1714/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowska.

Sędziowie WSA: Agnieszka Miernik Joanna Skiba (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości

1.

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji;

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;

3.

zasądza od Wojewody (...) na rzecz A. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...) Wojewoda (...), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1275/08 uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia (...) listopada 2001 r., nr (...) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, iż Starosta Powiatu W. decyzją z dnia (...) listopada 2001 r., nr (...) orzekł o zwrocie działki ewidencyjnej nr (...), w obrębie (...) na rzecz S. M. i A. M. Organ pierwszej instancji zrezygnował ze zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odstąpienie od obciążenia stron obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania organ pierwszej instancji uzasadnił treścią przepisu art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) stwierdzając, że wobec znacznego zmniejszenia się wartości nieruchomości wypłacone odszkodowanie nie powinno podlegać zwrotowi. W punkcie II decyzji Starosta Powiatu W. odmówił zwrotu działek nr (...) z obrębu (...) oraz nr (...) w obrębie (...), które w jego ocenie nie stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Od decyzji Starosty Powiatu W. Burmistrz Gminy W. wniósł odwołanie do Wojewody (...) domagając się jej uchylenia w części dotyczącej zwrotu działki ewidencyjnej nr (...) oraz w części odnoszącej się do odstąpienia od obciążenia stron obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda (...) zaznaczył, że nieruchomość położona w W. przy ul. (...) została wywłaszczona decyzją z dnia (...) sierpnia 1977 r., nr (...) na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta (...) zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia (...) kwietnia 1975 r., nr (...) pod budowę osiedla T.

Organ odwoławczy podkreślił, że ocena słuszności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w świetle przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. powinna być uzasadniona szczegółowymi ustaleniami dotyczącymi celu wywłaszczenia i jego realizacji. W jego ocenie dokonane ustalenia nie mogą być uznane za wystarczające. Wojewoda (...) podkreślił, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w wystarczającym zakresie postępowania dowodowego w przedmiocie przesłanek zbędności nieruchomości wywłaszczonej określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ drugiej instancji zaznaczył również, że dowód z przeprowadzonej przez organ I instancji wizji lokalnej na wywłaszczonej nieruchomości nie wskazuje chwili w której rozpoczęto prace, a jedynie aktualny stan wywłaszczonych działek. Dodał również, że zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powinna być oceniana na podstawie dokumentów, które stanowiły podstawę do uznania jej niezbędności przy orzekaniu o wywłaszczeniu zaznaczając również, że sposób wykorzystywania nieruchomości w odniesieniu do celu jej nabycia ocenia się według stanu istniejącego w tym dniu. Wojewoda (...) podkreślił, że Starosta Powiatu W. powinien przeprowadzić badanie faktyczne czy plan realizacji inwestycji przewidywał zabudowę ogólno - mieszkaniową na całej powierzchni, w jakiej części teren miał służyć infrastrukturze i czy realizacja inwestycji przebiegała stosownie do jego założeń. Dodał, że rozpatrując wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości na postawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ winien ustalić przede wszystkim jakie obiekty miały być zrealizowane na nieruchomości objętej wnioskiem zgodnie ze wskazaną decyzją lokalizacyjną w ramach inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał również na konieczność ponownego sporządzenia operatów szacunkowych bowiem operaty dołączone do akt w jego ocenie budzą zastrzeżenia natury formalnej. Podkreślił, że k.c. w sporządzonym przez siebie operacie z dnia 23 kwietnia 2001 r. pominęła ustalenie stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu jak stanowi przepis art. 140 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponadto ustaliła zmniejszenie się wartości nieruchomości w ujęciu procentowym czego nie przewiduje art. 140. W drugim operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 5 maja 2001 r. wątpliwości Wojewody (...) budził fakt, iż dokonując szacunku nieruchomości według jej stanu i wartości na dzień wywłaszczenia biegła oparła się na cenach 1 m 2 gruntu porównywanych działek z początku 2001 r., a więc w oparciu o te czynniki cenotwórcze, które nie musiały występować w dacie wywłaszczenia to jest w 1997 r.

Reasumując Wojewoda (...) uznał, że wykazane wyżej kwestie nie zostały przez organ pierwszej instancji wyjaśnione, a zatem konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z zachowaniem reguł wynikających z treści art. 7, 77 § 1 k.p.a.

Skutkiem powyższego organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia (...) listopada 2001 r., nr (...) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zaznaczając, że rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...) A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § pkt 4 k.p.a., jak również naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 46 § 1 k.c. i art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 46, poz. 543 ze zm.) a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi A. M. zaakcentowała, że Wojewoda (...) wydaną przez siebie decyzję z dnia (...) lipca 2009 r. skierował do niej oraz do S. M. Tymczasem S. M. zmarła w lutym 2003 r. Skarżąca zaznaczyła, że na fakt ten wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżąca podkreśliła, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej narusza przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Za bezpodstawne skarżąca uznała przyjęcie przez Wojewodę (...), iż przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być spełnione kumulatywnie w dwóch płaszczyznach to jest w sensie praktycznym i w sensie prawnym, jej zdaniem przesłanki te powinny być potraktowane jako alternatywne. Podkreśliła również, że spełnione zostały warunki zwrotu nieruchomości opisane z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A. M. za błędny i merytorycznie nieuzasadniony uznała pogląd Wojewody (...) dotyczący konieczności ustalenia przez organ pierwszej instancji faktu czy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Skarżąc podkreśliła, że inwestor, który był adresatem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej w roku 1980 już nie istnieje i nie istnieje również żaden inny podmiot, który byłby prawnie powołany do realizacji zadań, które kiedyś wykonywała Dyrekcja Rozbudowy Miasta. Ustosunkowując się do kwestii operatów szacunkowych A. M. nie zgodziła się z krytyczną oceną przez organ operatów szacunkowy z dnia 5 maja 2010 r. oraz z dnia 23 kwietnia 2001 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i stwierdził jednocześnie, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną.

W niniejszej sprawie ocena całości zebranego materiału dowodowego skłania do Sąd do uznania, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2009 r. ponieważ jest ona obarczona wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prowadził postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania decyzji przez Wojewodę.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższy obowiązek wyraża się również w tym, że na każdym etapie postępowania administracyjnego organ je prowadzący ma obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Czynność ta ma szczególne znaczenie z uwagi na treść art. 156 § 1 k.p.a. bowiem naruszenie tego przepisu stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny, organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowaniu w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych.

Zaznaczyć należy, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone wobec osób żyjących, a w konsekwencji decyzja powinna być doręczona takim właśnie osobom. W przeciwnym razie decyzja narusza przepis art. 30 § 4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., i daje sądowi administracyjnemu podstawy do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga również to, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej czyli takiej, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przymiot strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć,

że zaskarżona decyzja Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2009 r. została doręczona m.in. S. M., która zmarła w lutym 2003 r.

Podkreślić należy, że doręczenie decyzji osobie zmarłej nastąpiło mimo, iż fakt zgonu wyżej wymienionej powinien być znany Wojewodzie (...) choćby z przebiegu postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1275/08. Wówczas Sąd zwiesił postępowanie właśnie z uwagi na powzięcie informacji o zgonie S. M.

Mimo, iż jedynym spadkobiercą zmarłej jest jej córka A. M. (por. postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia (...) czerwca 2007 r. (sygn. akt II NS 606/09) już sam fakt doręczenia decyzji z dnia (...) lipca 2009 r. osobie zmarłej uzasadnia konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego.

Rozpatrując ponowne sprawę organ odwoławczy uwzględni aktualny krąg stron postępowania, które powinny brać udział w postępowaniu i do których należy kierować wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Dopiero po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania przejdzie do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Sąd pragnie również wyjaśnić, że stwierdzenie wystąpienia ww. wady prawnej decyzji Wojewody (...) skutkowało tym, że był on zwolniony z obowiązku merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nie oceniał zasadności podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.