I SA/Wa 1643/10 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1085180

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011 r. I SA/Wa 1643/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.).

Sędziowie WSA: Agnieszka Miernik, Joanna Skiba.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G.-wykonującego zadania starosty na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. Nr (...) Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) lutego 2010 r. Nr (...) stwierdzającą nieważność orzeczenia Wojewody (...) z dnia (...) maja 1950 r. Nr (...) o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., przy ul. (...) o pow. (...) m2, oznaczonej jako parcela Nr (...), zapisanej w księdze wieczystej tom (...), wykaz (...), stanowiącej własność M. L. zd. B.

Organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Orzeczeniem z dnia (...) maja 1950 r. Nr (...) Wojewoda (...) orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., przy ul. (...)

- K. Nr (...) o pow. (...) m2, oznaczonej jako parcela Nr..), zapisanej w księdze wieczystej tom (...), wyraz (...) K., stanowiącej własność M. L. zd. B.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia (...) maja 1950 r. wystąpił M. L., J. K. oraz J. R.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2005 r. Nr (...) Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Następnie, decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. Nr (...) Minister Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia (...) grudnia 2005 r.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 17/7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) listopada 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia (...) grudnia 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ w istocie pozostawił bez rozpatrzenia wniosek M. L., J. K. oraz J. R., ponieważ rozpoznając sprawę ograniczył się jedynie do ustalenia, że orzeczenie z dnia (...) maja 1950 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ nadzoru miał obowiązek zbadać, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta każdą z autonomicznych wad wymienionych z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ ograniczając się jedynie do ustalenia, że orzeczenie z dnia (...) maja 1950 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organ nie mógł stwierdzić jego nieważności, ponieważ uniemożliwiał to art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, ponownie prowadząc postępowanie, organ winien zatem zbadać, czy możliwe jest stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia (...) maja 1950 r. z powodu takich wad, do których art. 156 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania.

Decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. Nr (...) Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Wojewody (...) z dnia (...) maja 1950 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda (...) nie był organem właściwym do wydania zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowego, ponieważ z mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130 z późn. zm.) został zniesiony urząd wojewody, a odpowiednie przepisy wykonawcze dla prezydiów rad narodowych zostały wydane dopiero w dniu 20 maja 1950 r. Ponadto organ wskazał, iż nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia nie była zajęta w określonych w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz,. 138) terminach na cel użyteczności publicznej, ani nie była zajęta na inny cel określony w art. 2 pkt 1 tego dekretu.

W związku z tym, w ocenie organu, orzeczenie z dnia (...) maja 1950 r. zostało wydane z naruszeniem art. 1 i art. 2 pkt 1 ww. dekretu.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 200 r. wystąpił Prezydent Miasta G.

W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., w przypadku wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy od jej ogłoszenia upłynęło 10 lat, a w przedmiotowej sprawie wskazany termin niewątpliwie upłynął. Ponadto Prezydent Miast G. podniósł, że w treści orzeczenia z dnia (...) maja 1950 r. nie przywołano konkretnego przepisu, który pozwalałby stwierdzić, że wywłaszczenia dokonano na cele użyteczności publicznej inne niż wymienione w art. 2 pkt 1 lit. a-e dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, a Minister Infrastruktury stwierdził wydanie decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o dokonaną interpretację przepisu art. 2 pkt 1 dekretu, a nie na podstawie oczywistej sprzeczności decyzji z jednoznacznym przepisem prawa. Jednocześnie, zdaniem Prezydenta Miasta G. wykorzystywanie nieruchomości obok celów biurowych, częściowo także na cele mieszkaniowe nie przeczy wykorzystywaniu jej na cel publiczny, ponieważ zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy publicznych jest funkcją towarzyszącą i wspierającą realizację właściwego celu publicznego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) czerwca 2010 r. organ II instancji stwierdził, że orzeczenie z dnia (...) maja 1950 r. jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister Infrastruktury podkreślił, iż podpisanie orzeczenia przez S. Z., działającego jako Wojewoda (...) oznacza, że jest ono aktem organu nieistniejącego. Wniosek ten organ wywiódł z treści art. 33 ustawy o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, zgodnie z którym z dniem 17 kwietnia 1950 r. zniesiony został urząd wojewody.

W ocenie organu, zasadne jest również wyrażone w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2010 r. stanowisko, iż zajęcie przedmiotowej nieruchomości na cele mieszkaniowo-biurowe pracowników Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G. nie mieści się w żadnym z celów wymienionych w art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Zdaniem organu, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowo-biurowych Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G., nie może być w żaden sposób uznane za cel użyteczności publicznej i to nawet przyjmując, że pełniło ono funkcje subsydiarną dla prowadzenia Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G.

W opinii Ministra Infrastruktury niespełnienie przesłanki uzasadniającej wywłaszczenie, określonej w art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, uznać należy za rażące naruszenie tego przepisu, które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia z dnia (...) maja 1950 r.

Organ podkreślił ponadto, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej. Przedmiotowa nieruchomość stanowi bowiem obecnie własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w G., co oznacza, że możliwe jest odwrócenie skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej przez organ administracji działający z urzędu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezydent Miasta G. (zwany dalej skarżącym) wykonujący zadania starosty wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2010 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1)

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Wojewody G. z dnia (...) maja 1950 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 2 pkt 1 dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945;

2)

art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące zbadanie kwestii celu wywłaszczenia nieruchomości;

3)

art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie;

4)

4) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody G. z dnia (...) maja 1950 r.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi dokonanie błędnej wykładni art. 2 pkt 1 lit. f dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. W jego ocenie, działalność Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego - mimo współczesnej oceny instytucji tego rodzaju - stanowiła użyteczność publiczną, której efekty dotyczyły całego społeczeństwa lub jakiejś zbiorowości i były dostępne lub przeznaczone dla wszystkich. Podkreślił ponadto, iż bez wpływu na tę okoliczność pozostaje fakt, że obok celów biurowych, nieruchomość częściowo przeznaczona była na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy.

Skarżący nie podzielił poglądu Ministra Infrastruktury, że częściowe zaspokojenie potrzeb indywidualnych osób nie może być uznane za cel publiczny. Podkreślił, że cel mieszkaniowy realizowany był niejako obok i pomocniczo w stosunku do celu właściwego, który stanowił cel publiczny. Częściowe przeznaczenie nieruchomości na zaspokojenie indywidualnych potrzeb mieszkaniowych nie daje podstaw do kwestionowania jej przeznaczenia i wykorzystywania na realizację celu publicznego.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie zachodzi oczywiste i obiektywne naruszenie jasnego i jednoznacznego przepisu prawa. Z uzasadnień decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2010 r. oraz z dnia (...) czerwca 2010 r. wynika ewidentnie konieczność dokonywania wykładni treści art. 2 pkt 1 dekretu, co oznacza, że nie jest on przepisem jasnym i jednoznacznym, możliwym do zastosowania wprost. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W przedmiotowej sprawie zaś, zdaniem skarżącego, naruszenie prawa, a tym bardziej rażące naruszenia prawa nie jest oczywiste.

Ponadto skarżący zarzucił organowi, iż nie przeprowadził wszechstronnego i wystarczająco dokładnego badania okoliczności sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów skarżący podkreślił, iż nie można dokonywać jednoznacznego, kategorycznego stwierdzenia, nie popartego głębszą analizą, że doszło do rażącego naruszenia prawa, jeśli stan faktyczny sprawy budzi wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Należy zaznaczyć, że przedmiotowa sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Wojewody (...) z dnia (...) maja 1950 r. była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 21 marca 2007 r. (sygnatura akt I SA/Wa 17/07) zobowiązał organy przy ponownym jej rozpoznaniu do zbadania czy możliwe jest stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody (...) z dnia (...) maja 1950 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. (...) o powierzchni (...) m2 z powodu takich wad do których art. 156 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania.

Wyrok ten był przedmiotem skargi kasacyjnej do NSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 lipca 2008 r. (sygn. akt I OSK 1169/07) skargę oddalił, stwierdzając jednocześnie, że "jeżeli jedno z naruszeń wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. uległo sanacji poprzez upływ czasu, a takim uchybieniem jest między innymi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, to należy zbadać, czy decyzja nie jest dotknięta inną wadą powodującą jej nieważność (np. rażącym naruszeniem prawa) zwłaszcza gdy żąda tego wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji".

Organy ponownie rozpoznając sprawę związane były wytycznymi powyższych wyroków. Zdaniem Sądu Minister Infrastruktury wydając zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję pierwszoinstancyjną z dnia (...) lutego 2010 r. nie naruszył obowiązującego prawa i wykonał zalecenia wynikające z wiążących go wyroków.

Podstawę prawną badanego w trybie nadzoru orzeczenia Wojewody (...) z dnia (...) maja 1950 r. stanowił dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. Nr 86, poz. 776).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r., dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 i znajdujących się w dniu wejścia w życie tego dekretu (16 kwietnia 1948 r.) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Przepisy powyższe wyznaczały więc następujące trzy przesłanki, które musiały być spełnione łącznie, aby mogło dojść do wywłaszczenia nieruchomości:

1)

zajęcie nieruchomości podlegającej wywłaszczaniu w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r.;

a)

na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej,

b)

na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa,

c)

na cele wojskowe,

d)

pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze,

e)

pod zalesienia lub amelioracje,

f)

na cele użyteczności publicznej;

2)

użytkowanie po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. nieruchomości na wyżej wymienione cele;

3)

władanie nieruchomością przez Skarb Państwa, związek samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwo państwowe w dniu wejścia w życie dekretu.

Poza tym, dla stwierdzenia czy nieruchomość znajdowała się we władaniu podmiotów wymienionych w ust. 1 powołanej ustawy miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. Z przepisu tego bowiem wynika, że wywłaszczenie przewidziane w tym przepisie było dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu; nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu lub w planach zagospodarowania przestrzennego lub w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w tym przepisie i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu oraz w dniu wejścia w życie dekretu tj. w dniu 14 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Stwierdzenie więc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji (orzeczenia) wywłaszczeniowej wydanej na podstawie przepisów powyższego dekretu wymaga bezspornego ustalenia, że w dniu wydania takiej decyzji (orzeczenia) nie była spełniona przynajmniej jedna z wyżej wymienionych przesłanek wywłaszczenia. Takie stanowisko prezentuje Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 września 2001 r. sygn.

III RN z 14/00/OSN Nr 13/2002, poz. 298).

Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika bezspornie, że wymienione wyżej przesłanki nie były spełnione, bowiem w okresie wojny nieruchomość była zajęta przez gestapo, a po wojnie przeznaczono ja dla potrzeb mieszkaniowo - biurowych Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G.

Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (NSA sygn. akt IV SA 1213/97, IV SA 60/96, I SA 272/01, vide wyrok NSA w Warszawie z 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2349/00, LEX nr 82650) wynika natomiast, że wywłaszczenie na cele Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego nie może być identyfikowane jako wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2002 r. o sygn. akt I SA 1020/01 warto wskazać, iż pod pojęciem użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest dostępne dla całego społeczeństwa i jego członków. Urzędy bezpieczeństwa publicznego sprawowały wprawdzie funkcje publiczne, lecz funkcje te nie mogą być traktowane jako funkcje związane z realizacją celów użyteczności publicznej. Przyjmując zatem, co jest bezsporne, iż wywłaszczenie nastąpiło na cele związane z funkcjonowaniem Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, uprawnione jest twierdzenie, iż już w momencie wywłaszczenia, cel wywłaszczenia został określony w sposób sprzeczny z postanowieniami dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Trzeba wskazać, że mienie przeznaczone dla organów administracji państwowej niewątpliwie realizuje cel publiczny, lecz nie cel użyteczności publicznej. Na to, że przekazanie nieruchomości na cele organów administracji nie pokrywa się z przekazaniem nieruchomości na cele użyteczności publicznej zwrócił również uwagę ówczesny ustawodawca (art. 2 pkt 5 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia niewolnego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska - Dz. U. Nr 71, poz. 389 z późn. zm.).

Pogląd ten w całości podziela Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę. Słusznie zatem organ wskazał, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowo - biurowych Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G. nie może być uznane za cel użyteczności publicznej i to nawet jeżeli przyjąć, że miało ono funkcję subsydiarną do jego prowadzenia.

Dlatego też słusznie organ uznał, że wywłaszczenie nieruchomości w przypadku gdy nie spełnione zostały przesłanki określone w art. 1 i art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 45 stanowi rażące naruszenie tych przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co dało podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody (...) z dnia (...) maja 1950 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi o istnieniu nieodwracalnych skutków prawnych dotyczących powyższej decyzji Sąd uznał ten zarzut za bezzasadny, bowiem z akt sprawy wynika, że nieruchomość ta stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w G., co oznacza, że możliwe jest odwrócenie skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej przez organ administracji działający z urzędu co słusznie podniósł Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 136 k.p.a. i te zarzuty skargi uznał za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.