Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 706284

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 26 maja 2010 r.
I SA/Wa 1628/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.).

Sędziowie WSA: Elżbieta Sobielarska Dariusz Chaciński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie przejścia nieruchomości z mocy prawa na własność gminy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r., nr (...) uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2009 r., nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Prezydent Miasta G. wystąpił do Wojewody (...) o stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasta G. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ulicy (...), oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) m2 - podając w uzasadnieniu, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka zajęta była pod drogę gminną.

Decyzją z dnia (...) lutego 2009 r., nr (...) Wojewoda (...) stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta G. nieruchomość stanowiąca działkę nr (...) o pow. (...) m2 wydzielona z działki nr (...) zapisanej w KW Nr (...), położona przy ul. (...) w G., zajęta pod drogę gminną, a będąca obecnie współwłasnością A. W. i T. J.

W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że z dokumentów przesłanych przez wnioskodawcę wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) zapisana była w KW Nr (...) jako własność K. S. Następnie umową sprzedaży z dnia (...) września 2007 r. M. S. (spadkobierca K. S.) zbył na rzecz A. W. i T. J. przedmiotową nieruchomość.

W 2008 r. z działki nr (...) wydzielono działkę nr (...) o pow. (...) m2 zajętą pod drogę gminną.

Zgodnie z wykazem dróg zaliczonych do kategorii dróg lokalnych miejskich w województwie gdańskim określonych w Rozporządzeniu Wojewody Gdańskiego Nr 3/96 z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego Nr 15, poz. 48 z 20 czerwca 1996 r.) ulica (...) w G. - w pasie której położona jest działka nr (...) - to droga lokalna miejska. Zatem zgodnie z art. 73 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.

Władztwo nad powyższą nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. zostało udokumentowane poprzez załączenie:

-

umowy Nr (...) zawartej w dniu 21 października 1996 r. pomiędzy Gminą Miasta G. a Przedsiębiorstwem (...) Sp. z.o.o. w G. w sprawie letniego i zimowego utrzymania ulic na terenie Miasta G.,

-

umowy Nr (...) zawartej w dniu 14 kwietnia 1997 r. pomiędzy Gminą Miasta G. a Przedsiębiorstwem (...) Sp. z o.o. dotyczącej utrzymania zimowego ulic, sprzątania poziomego i letniego oczyszczania ulic Miasta G.

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że została spełniona ostatnia przesłanka warunkująca uwłaszczenie podmiotów publicznoprawnych nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne (jaką jest wykonywanie władztwa publicznego nad tymi nieruchomościami) - wynikająca z art. 4 pkt 17 - 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Dodał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r..

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. W. i T. J., podnosząc, że narusza ona art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - dotyczący zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r., nr (...) uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2009 r., nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i stwierdził, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

-

nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

-

nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

-

nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) stanowiła własność K. S. Umową sprzedaży z dnia (...) września 2007 r. M. S. (spadkobierca K. S.) zbył ją na rzecz A. W. i T. J.

Minister dodał, że z umowy z dnia (...) kwietnia 1997 r. wynika, że od 1 maja 1997 r. do 30 kwietnia 2002 r. na ul. (...) były wykonywane prace polegające na zimowym utrzymaniu, sprzątaniu pozimowym i letnim utrzymaniu ww. drogi - co świadczy o sprawowanym władztwie publicznoprawnym.

W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów potwierdzających przynależność ul. (...) do kategorii dróg publicznych, jak również potwierdzających zajętość działki nr (...) pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Dołączona do akt sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż przedstawia obecny stan a nie stan z dnia 31 grudnia 1998 r. Sformułowania, że "projekt podziału sporządzono w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.", nie można uznać za wystarczające dla udowodnienia, że stan na niej przedstawiony istniał w dniu 31 grudnia 1998 r. - dlatego też projekt ten nie może stanowić dowodu na zajętość nieruchomości pod drogę publiczną.

Minister odniósł się też do podniesionego przez strony zarzutu naruszenia art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - mówiącego o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych - stwierdzając, iż jest on bezzasadny. Nabycie prawa własności w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. następuje z dniem 1 stycznia 1999 r. i ma miejsce wówczas, gdy wszystkie przesłanki zostały spełnione na dzień 31 grudnia 1998 r. Przejście prawa własności następuje więc z dniem 1 stycznia 1999 r. -niezależnie od chwili wydania decyzji przez wojewodę.

Mając na uwadze powyższe, Minister uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) - dlatego też uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta G. - wnosząc o jej uchylenie. Zarzucała jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.)

Gmina stwierdziła, że do akt sprawy zostały załączone dowody - dokumenty potwierdzające zajętość przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, potwierdzające kategorię drogi gminnej oraz sprawowane przez nią władztwo na ul(...) - ulica ta w 1996 r. była urządzona jako droga publiczna, ogólnodostępna, miejska.

Zajętość spornej nieruchomości pod ul. (...), potwierdzili też A. W. i T. J. w piśmie z dnia 12 maja 2008 r. wnosząc o jej zamianę oraz Zarząd Dróg i Zieleni w G. w piśmie z dnia 3 czerwca 2008 r.

Ponadto - wbrew twierdzeniu Ministra Infrastruktury - załączona do akt sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi dowód na okoliczność zajęcia części działki nr (...) pod drogę oraz projektu optymalnego jej podziału. Dokument ten należy rozpatrywać łącznie z innymi przedłożonymi w sprawie dowodami - w szczególności ze złożonym w sprawie Wypisem głównym z rejestru gruntów z dnia 11 września 2008 r., który zawiera wyraźny zapis o tym, iż granice działki nie uległy zmianie od dnia 31 grudnia 1998 r.

Spełnienie normatywnych przesłanek powodujących skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości nr (...), potwierdza też wyciąg z księgi inwentarzowej nr (...) dróg gminnych G. czyli tzw. metryczka drogi - ulicy (...) w G. sporządzona na dzień 20 kwietnia 1988 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że strona skarżąca załączyła do skargi rozporządzenie Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych - z którego wynika przynależność ul. (...) do kategorii dróg publicznych, niemniej jednak kwestia zajętości ww. działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nadal pozostała nieudokumentowana.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), zwanej dalej "ustawą".

Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Minister Infrastruktury - uchylając decyzję organu wojewódzkiego - wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a. - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi zaś wyjątek od powyższej zasady.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy może nastąpić wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Infrastruktury - podejmując rozstrzygnięcie z dnia 6 sierpnia 2009 r. - nie przekroczył uprawnień przyznanych mu przepisem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które nakazał w decyzji kasacyjnej, byłoby utrudnione do przeprowadzenia w ramach postępowania odwoławczego. Poza tym fakt dwukrotnego (w pierwszej i w drugiej instancji) rozpatrzenia danej kwestii zawsze jest korzystniejszy dla uczestników postępowania - w tym konkretnym przypadku A. W. i T. J.

W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury - kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewodę (...) - wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez udokumentowanie przynależności ul. (...) do kategorii dróg publicznych oraz zajętości przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Następnie - w odpowiedzi na skargę - przyznał, że strona skarżąca załączyła do skargi rozporządzenie Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych - z którego wynika przynależność ul. Prusa do kategorii dróg publicznych. Tym samym tylko kwestia zajętości przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostała nieudokumentowana.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ orzekający w pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, jednakże nie było ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego stanowisko Ministra - który uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - było właściwe.

Prawidłowo organ II instancji uznał, że dołączona do akt sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż przedstawia obecny stan a nie stan z dnia 31 grudnia 1998 r. Poza tym ten projekt podziału nie został zatwierdzony decyzją Geodety Miejskiego (pismo Prezydenta Miasta G. z dnia 3 listopada 2008 r. znajdujące się w aktach sprawy). Również sformułowanie, że "projekt podziału sporządzono w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r." - nie można uznać za wystarczające dla udowodnienia, że stan na niej przedstawiony istniał w dniu 31 grudnia 1998 r., dlatego też projekt ten nie może stanowić dowodu na zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w tym dniu. Nie przesądza też o tym złożony wypis główny z rejestru gruntów z dnia 11 września 2008 r. zawierający zapis, iż granice działki nie uległy zmianie od dnia 31grudnia 1998 r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) lutego 2009 r. organ I instancji stwierdził: "W 2008 r. z działki nr (...) wydzielono działkę nr (...) o pow. (...) ha" zajętą pod drogę gminną".

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi.

Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że przede wszystkim oceniał zaskarżoną decyzję pod kątem zarzutów sprecyzowanych w skardze - do których się ustosunkował.

Natomiast za oczywiście prawidłowe uznał stanowisko Ministra Infrastruktury dotyczące niezasadności poglądu uczestników postępowania - prezentowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji - odnośnie naruszenia przez Wojewodę (...) art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece dotyczącego zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje bowiem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. (niezależnie od daty wydania decyzji) - a jedynym warunkiem tego nabycia jest spełnienie przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.)

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uzupełni materiał dowodowy poprzez zgromadzenie dowodów dokumentujących fakt zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Następnie dokona oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.