Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 750687

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 29 października 2010 r.
I SA/Wa 1550/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.).

Sędziowie WSA: Elżbieta Lenart, Elżbieta Sobielarska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi A. P. i W. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...);

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;

3.

zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących A. P. i W. W. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) lutego 1996 r., nr (...) Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia (...) maja 1951 r., nr (...), utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia (...) marca 1950 r., nr (...) o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości (...) położonej przy ul. (...), ozn. nr hip. (...), w części określonej w aktach notarialnych dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr (...) oraz praw związanych z tymi lokalami wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia (...).08.2000 r., nr (...), po rozpatrzeniu wniosku H. W., M. M. i H. C. o przyznanie odszkodowania w związku ze szkodą spowodowaną wydaniem decyzji przez Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia (...) maja 1951 r. odmówił przyznania odszkodowania.

W dniu 24 marca 2005 r. H. W. złożyła do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Decyzją z dnia (...).08.2005 r., nr (...) Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...).08.2000 r. W dniu 25 sierpnia 2005 r. H. W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją.

Decyzją z dnia (...).10.2005 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...).08.2005 r. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 160 § 5 k.p.a. strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego oraz powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., w myśl którego w pojęciu tym mieści się również odmowa przyznania odszkodowania (sygn. akt I SA 2258/00 niepubl.). Ponadto podniósł, iż w wyroku z dnia 6 lutego 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "możliwość rozpoznania sprawy - w całości i od początku - przez sąd powszechny przeczy dopuszczalności prowadzenia w sprawie postępowania nadzorczego" (sygn. akt I SA 2850/01, niepubl.).

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...).10.2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podniosła, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie przez organ administracji w formie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, nie zaś w drodze umorzenia postępowania jako "bezprzedmiotowego".

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 1 września 2006 r. zaskarżone decyzje podniósł, iż regulacja prawna zawarta w art. 160 k.p.a., stanowiąca samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji, której nieważność została stwierdzona z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzono w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., nie oznacza, że wydana następnie decyzja w postępowaniu odszkodowawczym nie może podlegać weryfikacji, jeżeli jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Każda bowiem decyzja administracyjna obarczona wadami wymienionymi w powołanym wyżej przepisie jest aktem administracyjnym indywidualnym istniejącym w obrocie prawnym, a jej eliminacja z niego następuje w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Powszechnie przyjmowany zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie pogląd, że postępowanie określone w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w którym nie ma postępowania odwoławczego, nie stoi w sprzeczności z poglądem, że weryfikacja decyzji wydanej w tym postępowaniu może nastąpić w trybie nadzwyczajnym. Należy bowiem mieć na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 (ONSA 2000, z. 2, poz. 47), w której powołując się na art. 184 Konstytucji, stwierdzono, że w przypadkach przekazywania do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie załatwiane są przez organy administracyjne, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do rozpoznania. Według wyroku NSA z dnia 26 września 1996 r. (sygn. akt IV SAB 84/96 - niepublik.) dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W wyroku NSA z 19 listopada 1996 r., sygn. akt IV SA 781/95 (niepublik.) Sąd stwierdził, że nie jest wyłączona droga postępowania przewidzianego w art. 156-159 k.p.a. również w odniesieniu do tych decyzji, dla których nie przewiduje się trybu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak to ma miejsce w przypadku decyzji określonych w art. 160 k.p.a. Również w wyroku NSA z dnia 23 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 660/01 (niepublik.) Sąd stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 160 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, co nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę jej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym. WSA podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach i w konsekwencji stwierdził, że dopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. przy zastosowaniu trybu określonego w art. 156 k.p.a. Rozpoznając więc wniosek H. W., złożony w trybie art. 156 k.p.a. organ winien rozstrzygnąć o zasadności tego wniosku w świetle przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...).08.2000 r. określonych w tym przepisie. Sprawę wszczętą wnioskiem skarżącej należało potraktować jako nową sprawę i rozpoznać wniosek merytorycznie. Nie było więc podstaw do umorzenia postępowania, a umarzając je organ I instancji wydał decyzję naruszającą art. 105 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję sprzeczną z prawem, więc również wydał decyzję naruszającą prawo. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Budownictwa zarzucając mu:

1)

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 160 § 5 w związku z art. 156 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. skutkującą błędnym uznaniem o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej;

2)

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a)

art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 ww. ustawy, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

b)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ww. ustawy w zw. z art. 156, art. 105 § 1 i art. 160 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania, co miało mieć wpływ na wynik sprawy.

Minister Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej decyzja z dnia (...).08.2000 r. o odmowie przyznania odszkodowania umożliwiła wszczęcie procedury sądowej zmierzającej do zmiany podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia, tym samym możliwość innego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania istniała jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Za takim podejściem przemawia zapis art. 160 § 5 k.p.a. wskazujący, że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Zatem zmiana rozstrzygnięcia o odszkodowaniu należy wyłącznie do drogi postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuszczając możliwość weryfikacji decyzji odszkodowawczej wydawanej w postępowaniu jednoinstancyjnym oparł swoje stanowisko m.in. na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 wydanej co do zupełnie innych spraw, a ponadto nie odniósł się do całości rozważań NSA tam zawartych. Zdaniem organu sytuacja - o ile jest w ogóle możliwa - zastosowania art. 156 k.p.a. do decyzji wydanych na podstawie art. 160 k.p.a. istnieje w bardzo ograniczonym zakresie, nie obejmującym samego rozstrzygnięcia merytorycznego, co w niniejszej sprawie nie występuje. Wskazano też, że orzecznictwo sądowe dotyczące omawianej kwestii nie jest jednolite, podniesiono, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 sierpnia 2003 r., sygn. akt III CZP 51/2003 (OSNC 2004, nr 10, poz. 156) rozważał specyfikę postępowania w trybie art. 160 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r. I OSK 47/07 oddalił skargę kasacyjną. Za chybiony uznał zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 160 § 5 w związku z art. 156 § 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie art. 160 k.p.a. Niezależnie od tego, że przepisom art. 160 § 5 i art. 105 § 1 k.p.a. nie może być przypisany materialnoprawny charakter, to prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że decyzje merytoryczne o przyznaniu bądź odmowie odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. nie mogą podlegać weryfikacji w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 k.p.a. nie mogło być uznane za słuszne.

Jako zasadne uznał motywy zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż regulacja zawarta w art. 160 k.p.a., stanowiąca samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji, której nieważność została stwierdzona z powodu spełnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzono, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. nie oznacza, że wydana następnie w postępowaniu odwoławczym decyzja nie może podlegać weryfikacji, jeżeli jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Podniósł też, że poglądy dotyczące omawianej materii wyrażane w orzecznictwie sądowym, które początkowo wykluczało dopuszczalność wzruszenia w trybach nadzwyczajnych decyzji orzekającej o przyznaniu odszkodowania (bądź jego odmowie) w trybie przewidzianym w art. 160 k.p.a., ulegały stopniowej ewolucji. Obecnie straciły już na znaczeniu powoływane przez organ w skardze kasacyjnej orzeczenia, w myśl których wyłączona jest taka możliwość w stosunku do decyzji wydanej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 k.p.a. Nie budzi już kontrowersji pogląd, że decyzja taka - na ogólnych zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego - podlega weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Nie ma bowiem podstaw w obowiązujących przepisach by uznać, że takie postępowanie nadzwyczajne jest w stosunku do omawianego rodzaju decyzji wyłączone. Fakt, że o odszkodowaniu rozstrzyga organ administracji publicznej w postępowaniu jednoinstancyjnym, a rozstrzygnięcie to nie podlega ocenie w postępowaniu odwoławczym ani sądowoadministracyjnym, natomiast dla strony niezadowolonej z przyznanego odszkodowania otwiera się możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego, przewidziana w art. 160 § 5 k.p.a., nie wyklucza możliwości przeprowadzenia w stosunku do takiego rodzaju decyzji postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Takie stanowisko, podzielane przez skład orzekający, wyrażone zostało m.in. w powołanej przez Sąd I instancji uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 dotyczącej analogicznej sytuacji w omawianej tam kategorii spraw (ONSA 2000, nr 2, poz. 47) oraz powołanych przez Sąd wyrokach NSA, a także w wyrokach NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1531/06 i I OSK 1544/06 oraz z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1538/06 (niepubl.).

Wobec powyższego niezasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156, art. 105 § 1 i art. 160 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania, bowiem w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...).10.2005 r. nr (...) naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy niewątpliwie nastąpiło.

Sąd I instancji nie uchybił także pozostałym wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom postępowania, to jest art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z regulacji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W wyniku powołanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych Minister Infrastruktury rozpoznał merytorycznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...).08.2000 r. i decyzją z dnia (...).06.2009 r. nr (...) odmówił stwierdzenia jej nieważności. Przypomniał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił odszkodowania z tego powodu, że nie ma normalnego związku przyczynowego (art. 361 k.c.) pomiędzy decyzją o odmowie przyznania prawa własności czasowej byłemu właścicielowi nieruchomości, wydaną z naruszeniem prawa, a poniesioną przez niego szkodą. Minister Infrastruktury podzielił ten pogląd i dodał, że strona nie udowodniła wysokości szkody, a na niej spoczywał ten obowiązek zgodnie z art. 6 k.c. Uznał więc, że w żadnym razie odmowa przyznania odszkodowania nie naruszyła rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odmienne od Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stanowisko Sądu Najwyższego w kwestii związku przyczynowego ujawniło się dopiero po wydaniu przez niego decyzji i nie może być uzasadnieniem dla rażącego naruszenia prawa. Słuszności stanowiska o odmowie odszkodowania dowodzić mają również prawomocne wyroki sądów powszechnych oddalające powództwo o odszkodowanie (wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r. II C 834/06 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. I ACa 44/08).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła H. W., nie zgadzając się ani z oceną związku przyczynowego, ani z tym, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 160 k.p.a. zastosowanie ma art. 6 k.c., a nie ogólne przepisy o postępowaniu administracyjnym, w tym art. 7 i art. 77 k.p.a.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...).08.2009 r. nr (...) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...).06.2009 r. Zdaniem organu przepis art. 6 k.c., stosowany z mocy § 2 art. 160 k.p.a. (do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu) wyłącza w tym zakresie działanie art. 7 k.p.a., w myśl zasady lex specjalis derogat legi generali. Ponadto brak w dacie wydawania kwestionowanej decyzji orzecznictwa SN w kwestii związku przyczynowego nie pozwala na uznanie, że ewentualne uchybienie w ocenie tego związku jest oczywiste, w związku z czym nie może być uznane za rażące.

Skargę od powyższej decyzji wniosła H. W. Skarżąca zmarła po wniesieniu skargi, a w jej miejsce wstąpili jej spadkobiercy: A. P. i W. W. (k. 68-70), którzy poparli skargę. W skardze podniesione zostały podobne argumenty jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zawarto żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także stwierdzenia nieważności decyzji PUMiRM z (...).08.2000 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga ma uzasadnione podstawy.

Rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) należy zauważyć, że regulacja prawna "przewidziana w art. 160 § 5 w związku z § 4 k.p.a. zakłada (...) administracyjno-sądowy tryb dochodzenia roszczenia, które ma charakter cywilnoprawny (por. 160 § 2 k.p.a.). Ukształtowana w ten sposób przez ustawodawcę dwustopniowa procedura umożliwia zajęcie stanowiska przez organ administracji w dotyczącej go sprawie odszkodowania. Z rozważań przedstawicieli doktryny wynika, że idea konstrukcji proceduralnej przewidzianej w art. 160 § 5 w związku z § 4 k.p.a. polegała na tym, że sprawę odszkodowania przysługującego od Skarbu Państwa załatwiał przede wszystkim organ administracyjny. Za takim rozwiązaniem przemawiały zarówno względy merytoryczne jak i praktyczne. Dla poszkodowanego wprowadzenie trybu administracyjnego postępowania odszkodowawczego tworzyło szansę prostszego załatwienia sprawy bez konieczności wchodzenia na drogę procesu cywilnego (E. Łętowska, glosa do wyroku SN z 7 sierpnia 1981 r., sygn. akt IV CR 260/81, OSP 1982, nr 5-6, poz. 69, s. 171, J. Kremis, op.cit., s. 153, J. Jankowski, Dopuszczalność drogi sądowej w sprawach o odszkodowanie dochodzone w trybie art. 160 § 5 k.p.a., "Palestra" 1985, nr 9, s. 36). Postępowanie sądowe było bowiem przewidziane tylko wtedy, gdy strona była niezadowolona z rozstrzygnięcia organu administracji publicznej orzekającego o odszkodowaniu w fazie przedsądowej. Nie zakładało się jednak, że do fazy postępowania sądowego musiało dojść. Umożliwienie administracyjnego trybu załatwienia sprawy miało przyczynić się do zredukowania liczby niepotrzebnych sporów sądowych. W literaturze podkreśla się przy tym, że ustawodawca, mając na uwadze rzeczywisty czas trwania procesów sądowych, celowo powierzył organom administracyjnym rolę organów przedsądowych w sprawach sporów o naprawienie szkody wyrządzonej wadliwością decyzji administracyjnej, tym bardziej że procedura przedsądowa nie wymaga wyczerpania całego toku instancji administracyjnych, lecz jedynie wydania decyzji o odszkodowaniu w pierwszej instancji (por. E. Łętowska, glosa do wyroku SN z 7 sierpnia 1981 r....s. 171, J. Jankowski op.cit., s. 36). Przyjęcie rozwiązania, że rozstrzygnięcie organu następuje w formie decyzji, wynika z tego, że decyzja administracyjna jest podstawową formą działania administracji w sprawach indywidualnych, poprzedzoną sformalizowanym postępowaniem" (zob. wyrok TK z 21 października 2008 r., SK 51/04, OTK-A 2008/8/140).

Z całą pewnością chodzi tu o postępowanie administracyjne, w którym to władza publiczna w pierwszej kolejności ma możliwość naprawienia szkód materialnych wywołanych swoim bezprawnym działaniem, "bez konieczności wchodzenia na drogę procesu cywilnego". Stosowanie bez zastrzeżeń do postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania, reguł procesu cywilnego, w tym zasad wynikających z art. 6 k.c., byłoby częściowo zaprzeczeniem idei trybu przedsądowego. Tym bardziej, że "odesłanie z § 2 art. 160 k.p.a. do przepisów kodeksu cywilnego dotyczy stosowania przepisów tego kodeksu normujących odszkodowanie, w kwestiach nie unormowanych w art. 160 k.p.a. Przykładowo można wymienić art. 361 § 1 k.c. i art. 362 k.c." (por. uzasadnienie uchwały SN z 26 stycznia 1989 r. III CZP 58/88, OSNC 1989/9/129). Odesłanie zawarte w art. 160 § 2 k.p.a. nie eliminuje więc ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zasada ta oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). W orzecznictwie NSA z omawianą zasadą wiąże się kwestię rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Na przykład w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964, przyjęto, że "obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy". W innym orzeczeniu przyjęto natomiast, że "zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski" (por. wyrok NSA z dnia 23 września 1998 r., III SA 2792/97, LEX nr 44742).

Wskazane wyżej argumenty nie pozwalają na przyjęcie bez zastrzeżeń tezy, jaką posłużył się Minister Infrastruktury, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 160 k.p.a., przepis art. 6 k.c., stosowany zdaniem Ministra z mocy § 2 art. 160 k.p.a., wyłącza stosowanie art. 7 k.p.a., w myśl zasady lex specjalis derogat legi generali. Prawdą jest, że strona powinna w takiej sytuacji współdziałać z organem w kwestiach dowodowych, co nie wyłącza działania organu zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

Co zaś się tyczy oceny, czy pomiędzy decyzją administracyjną odmawiającą przyznania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości zabudowanej prawa własności czasowej (później wieczystego użytkowania) do gruntu wydaną na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) a sprzedażą przez Skarb Państwa najemcom zajmowanych przez nich w budynku lokali zachodzi normalny związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c., to w wyroku z dnia 27 listopada 2002 r. I CKN 1215/00 Sąd Najwyższy potwierdził, że taki związek istnieje. Odmienna od Sądu Najwyższego ocena tego związku, zaprezentowana w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...).08.2000 r., narusza art. 361 § 1 k.c. - zdaniem niniejszego sądu - w sposób rażący. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał bowiem, że bezpośrednią przyczyną szkody w majątku byłych właścicieli, spowodowanej sprzedażą lokali w budynku, nie była decyzja o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu, lecz decyzje o sprzedaży lokali najemcom. Odwołał się tym samym do koncepcji związku przyczynowego koniecznego, a po części do ujmowania tego związku w kategoriach subiektywnych (możliwość przewidywania następstw). Żadna z tych koncepcji nie znalazła szerszej aprobaty ani w orzecznictwie Sądu Najwyższego, ani w piśmiennictwie. Także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98 (ONSA 1999/1/13), podjętej również na gruncie przepisów dekretu, nawiązując do stosowanego w teorii prawa podziału skutków oddziaływania aktu administracyjnego na dziedzinę stosunków cywilnoprawnych na skutki bezpośrednie i pośrednie, uznał, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy gruntu pod budynkiem i o przejęciu budynku na własność Skarbu Państwa powodowała bezpośredni skutek cywilnoprawny w postaci pozbawienia prawa do nieruchomości, a stwierdzenie jej nieważności niweczyło ten skutek.

Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rażący błąd organu polegał na tym, że PUMiRM co do zasady wykluczył normalny (adekwatny) związek przyczynowy pomiędzy wydaną z naruszeniem prawa decyzją administracyjną odmawiającą przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu, a szkodą spowodowaną sprzedażą przez Skarb Państwa lokali w budynku, podczas gdy sprzedaż lokali nie była okolicznością przerywającą ten związek przyczynowy, choćby z tego powodu, że nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o sprzedaży lokali. O przerwaniu takiego związku można byłoby mówić tylko w konkretnych okolicznościach danego przypadku, innych niż sprzedaż lokali, np. gdyby stwierdzenie wydania decyzji odmownej z naruszeniem prawa nastąpiło z innych przyczyn niż sprzedaż lokali - choćby zrealizowania inwestycji na gruncie bez względu na jego status prawny (por. uzasadnienie uchwały SN z 21 marca 2003 r. III CZP 6/03, OSNC 2004/1/4). W takim wypadku rozpoczynałby się nowy łańcuch zdarzeń powiązanych przyczynowo-skutkowo. Okoliczności takich organ jednak nie powołał i nie udokumentował. "Stosownie (zaś) do przyjętej na tle art. 361 § 1 k.c. koncepcji tzw. adekwatnej przyczynowości stwierdzenie istnienia związku przyczynowego następuje za pomocą kwalifikowanego testu condicio sine qua non. Wymaga to przeprowadzenia dwóch operacji myślowych. Pierwsza to ustalenie, czy badany skutek pojawiłby się w nieobecności zdarzenia traktowanego jako hipotetyczna przyczyna szkody. Jeśli analiza taka wykaże, że rozpatrywane następstwo nie pojawiłoby się w nieobecności badanej przyczyny, to wynik testu jest pozytywny - między obu elementami zachodziło obiektywne powiązanie. Należy wówczas dokonać operacji drugiej sprowadzającej się do ustalenia "normalności" owego powiązania. (...) Stosownie do przepisów prawa rzeczowego akty zadysponowania przedmiotem własności (wydzielenie lokali i ich sprzedaż) mógł podjąć jedynie właściciel. Gdyby więc bezprawna decyzja nie spowodowała nabycia własności przez Skarb Państwa, to owe akty nie miałyby miejsca, a tym samym nie powstałaby szkoda powodów. Rozpatrywany skutek nie nastąpiłby w nieobecności badanej przyczyny. Obiektywne powiązanie między nimi miało charakter zależności kauzalnej typu normatywnego" (por. Andrzej Koch, glosa aprobująca do wyroku SN z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00, OSP 2004/11/139).

Zdaniem sądu nie ma w takiej sytuacji znaczenia, że wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00 został wydany po dacie wydania decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...).08.2000 r. Z wyroku Sądu Najwyższego nie wynika w szczególności, że przed jego wydaniem istniały w orzecznictwie SN rozbieżności odnośnie rozumienia art. 361 § 1 k.c. w analogicznych sprawach. Orzecznictwo i piśmiennictwo dotyczące rozumienia normalnego związku przyczynowego na gruncie art. 361 § 1 k.c. istniało natomiast i przed tą datą (w tym uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98), do czego organ w ogóle się nie odniósł w decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Nie uczynił tego także organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu. Z tego zaś, że art. 361 § 1 k.c. posługuje się niedookreślonym pojęciem normalnych następstw działania, z którego szkoda wynikła, nie można wyprowadzać wniosku, że każde rozumienie normalnego (adekwatnego) związku przyczynowego przyjęte przez organ, nawet oczywiście wadliwe, tylko dlatego, że ma swoje źródło w niedookreślonej (ocennej) normie prawnej, nie pozwala na uznanie naruszenia art. 361 § 1 k.c. jako rażącego.

Na zakończenie zauważyć też należy, że powództwo o odszkodowanie przed sądami powszechnymi zostało oddalone nie z powodu braku podstaw do odszkodowania, ale z powodu przedawnienia roszczenia.

Rozpatrując ponownie sprawę organ wyda orzeczenie uwzględniające wyżej przedstawione rozumienie art. 361 § 1 k.c. oraz opisany wcześniej sposób, w jaki - zdaniem sadu - rozkłada się ciężar prowadzenia postępowania dowodowego w ramach administracyjnego postępowania w przedmiocie odszkodowania, prowadzonego w trybie art. 160 k.p.a.

W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja narusza art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te z mocy art. 6 k.c. i art. 160 § 2 k.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odszkodowania, prowadzonym w trybie art. 160 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.