Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1620614

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 19 kwietnia 2013 r.
I SA/Wa 1500/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart.

Sędziowie WSA: Dorota Apostolidis (spr.), Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2012 r., nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia (...) marca 2012 r., nr (...).

Decyzją z dnia (...) marca 2012 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika (...) z dnia (...) lipca 1978 r., Nr (...), utrzymanej w mocy decyzją Wojewody (...) z dnia (...) marca 1979 r., nr (...).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik (...) decyzją z dnia (...) lipca 1978 r., nr (...), przejął na własność Państwa jako opuszczone gospodarstwo rolne o pow. (...) ha, położone we wsi S. stanowiące współwłasność J. D. i E. D.

Następnie Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) marca 1979 r., nr (...), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika (...) z dnia (...) lipca 1978 r.

Z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 1979 r. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi T. S. (spadkobierca J. D.), oraz K. D. (spadkobierca E. D.).

W toku postępowania prowadzonego w pierwszej instancji organ ustalił, że materialnoprawną podstawą dla wydania decyzji Naczelnika (...) z dnia (...) lipca 1978 r. stanowił przepis § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zgodnie zaś z przepisem § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu. Stosownie natomiast do § 2 rozporządzenia przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następuje bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił, iż z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że przedmiotowe gospodarstwo stanowiło, na mocy aktu własności ziemi z dnia (...) lutego 1979 r., nr (...) wydanego przez Naczelnika (...), współwłasność J. D. i jego brata E. D. Osoby te w okresie od 1974 r. do 1976 r. przebywały w zakładzie karnym. Po odbyciu kary żadna z nich nie powróciła do wsi S. i nie zajęła się gospodarstwem. Również nikt z członków rodziny (czy też dzierżawca) nie użytkował gospodarstwa. Organ wskazał, że fakt ten potwierdzają również zeznania świadków - miejscowych rolników, którzy w tym okresie zamieszkiwali i prowadzili swoje gospodarstwa na terenie wsi S. Z zeznań świadków wynika, że tylko za życia rodziców J. i E. D. (tekst jedn.: J. i M. D., którzy zmarli przed 1958 r.) i krótko po śmierci rodziców gospodarstwo było należycie uprawiane i hodowany był inwentarz. Po śmierci J. i M, D. ich synowie J. i E. D. nie wykazywali zainteresowania gospodarstwem. Przed przejęciem omawianego gospodarstwa na własność Państwa miejscowy Urząd Gminy przeprowadzał coroczne kontrole zagospodarowania gruntów rolników i podczas takiej kontroli w gospodarstwie D. w 1978 r. stwierdzono, że co najmniej od 1976 r. gospodarstwo było opuszczone. Stwierdzono też brak hodowli inwentarza od kilkunastu lat, całkowity brak wyposażenia w maszyny rolnicze, zabudowania w bardzo złym stanie technicznym, brak nawożenia i stosowania innych zabiegów agrotechnicznych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał zatem, że gospodarstwo rolne posiadało w myśl obowiązującego wówczas przepisu § 1 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. status gospodarstwa opuszczonego. W ocenie organu pierwszej instancji z uwagi na to, że w stosunku do omawianego gospodarstwa zachodziły okoliczności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie § 1 rozporządzenia brak jest podstaw do uznania, że zarzuty podniesione przez wnioskodawców stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 1979 r., utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika (...) z dnia (...) lipca 1978 r.

W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika (...) z dnia (...) lipca 1978 r.

T, S. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że gospodarstwo nie było opuszczone, ponieważ zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Gminy (...) z dnia (...) stycznia 1997 r. E. D. zamieszkiwał w S. od chwili urodzenia, aż do śmierci. W ocenie T. S. fakt przebywania E. i J. D. w zakładzie karnym nie powoduje, że gospodarstwo można było uznać za opuszczone.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał za nieuzasadniony zarzut, iż omawiane gospodarstwo nie było opuszczone. Wynika to z tego, że zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Gminy (...) z dnia (...) stycznia 1997 r. E. D. zamieszkiwał w S. od chwili urodzenia aż do śmierci. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia poczynione w pierwszej instancji odnośnie stanu faktycznego dotyczącego użytkowania gospodarstwa rolnego przez braci D. Minister wskazał również, że gospodarstwo to zostało uznane za gospodarstwo opuszczone z powodu przebywania braci D. w zakładzie karnym w okresie od 1974 do 1976 r., co jasno wynika z akt sprawy. Na skutek kontroli przeprowadzonej w 1978 r., miejscowy Urząd Gminy stwierdził, że gospodarstwo to było opuszczone co najmniej od 1976 r. Stwierdzono wówczas, że od kilkunastu lat brak było hodowli inwentarza od kilkunastu lat, brak było wyposażenia w maszyny rolnicze, zabudowania znajdowały się w bardzo złym stanie technicznym, gospodarstwo nie było nawożone. Organ odwoławczy przyjął więc, że przedmiotowemu gospodarstwu należało nadać status gospodarstwa opuszczonego w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut strony, iż akt własności ziemi z dnia (...) lutego 1979 r. nr (...) powinien być respektowany przez wszystkie urzędy, w tym Wojewodę (...) wydającego decyzję z dnia (...) marca 1979 r., utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika (...) z dnia (...) lipca 1978 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że przedmiotowy akt własności ziemi został wydany na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250, z późn. zm.) i stwierdzał, iż J. D. i E. D. stali się współwłaścicielami omawianej nieruchomości w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 4 listopada 1971 r. Akt nadania ziemi z dnia (...) lutego 1979 r., został wydany według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 4 listopada 1971 r., a więc przy jego wydaniu nie brano pod uwagę zaistniałej później okoliczności, że gospodarstwo to zostało opuszczone.

Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) maja 2011 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji w dniu (...) marca 2012 r.

Na tą decyzję T. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, oz. 198) poprzez przyjęcie, że opisane wyżej gospodarstwo rolne o powierzchni (...) ha posiadało w dacie wydania decyzji Naczelnika (...) z dnia (...) lipca 1978 r. status gospodarstwa opuszczonego. Skarżący zauważył, że zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Urząd (...) w dniu 28 stycznia 1997 r. E. D. zamieszkiwał w miejscowości (...) od chwili urodzenia do chwili śmierci. Z zaświadczenia tego wynika, iż zgon E. D. nastąpił w S. Wynika to z faktu, iż w ostatnim okresie przed śmiercią E. D. przebywał w związku ze złym stanem zdrowia w szpitalu w Staszowie, gdzie zmarł. Wskazał, że to urzędowe zaświadczenie potwierdza fakt, że gospodarstwo nie było opuszczone. E. D. zamieszkiwał bowiem w powyższym gospodarstwie, którego był współwłaścicielem właściwie przez całe swoje życie i z pracy na nim się utrzymywał. Zdaniem T. S. fakt przebywania E. i J. D. w zakładzie karnym również nie powoduje, iż gospodarstwo można uznać za opuszczone. Możliwość taka została bowiem wyłączona zgodnie z § 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów 5 sierpnia 1961 r. Skarżący uważa, że osoba na karę pozbawienia wolności nie powinna być karana za swój czyn po raz drugi w ten sposób, iż odbywając karę w stosownym zakładzie Państwo przejmowało majątek danej osoby traktując je jako opuszczony. T. S. zauważył również, że wydany w dniu (...) lutego 1979 r. akt własności ziemi jest w chwili obecnej ostateczny. Został on wydany po dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy (...), to jest po (...) lutego 1978 r. co oznacza, że stworzony został nowy stan prawny w zakresie własności gospodarstwa w S., który winien być respektowany przez wszystkie instytucje, urzędy, w tym Wojewodę (...) o wydającego decyzję z dnia (...) marca 1979 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie uznał podniesione przez skarżącego zarzuty za niezasadne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu administracji z dnia (...) marca 2012 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Na wstępie podkreślić należy, że niniejsze postępowanie toczyło się w trybie nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych choćby sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego i ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

Podnieść przy tym należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

W przedmiotowej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo wskazał, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 1979 r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika (...) z dnia (...) lipca 1978 r.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa. Zarzuty skarżącego są bowiem chybione, sprzeczne z przepisami prawa oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Przechodząc do analizy zarzutów sprecyzowanych w skardze należy stwierdzić, że nie może się ostać zarzut naruszenia przez organy wydające decyzje w obu instancjach przepisów prawa materialnego tj. § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. 39, poz. 198). Zgodnie z treścią przywołanego przepisu za gospodarstwo opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zgodnie natomiast z przepisem § 1 ust. 2 ww. Rozporządzenia - do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu.

Słusznie zdaniem Sądu przyjął organ, że z samego faktu zameldowania nie można wywodzić okoliczności zamieszkiwania na terenie gospodarstwa, a tym bardziej jego uprawiania przez wskazane w omawianym przepisie osoby. Postępowanie dowodowe, które przeprowadziły organy wykazało, że po opuszczeniu zakładu karnego przez braci E. i J. D. w roku 1976 nie podjęli się oni prowadzenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Stąd też nie jest trafny zarzut skargi, że do przejęcia gospodarstwa doszło w czasie przebywania ww. w zakładzie karnym.

Argumenty skargi dotyczące natomiast wydania w dniu (...) lutego 1979 r. przez Naczelnika (...) Aktu Własności Ziemi dotyczącego przedmiotowego gospodarstwa nie mają w niniejszej sprawie znaczenia. Organ bowiem słusznie podkreślił, że Akt ten wydany został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250, z późn. zm) i potwierdzał stan faktyczny jaki miał miejsce na datę (...) listopada 1971 r., a więc wcześniejszą od ustaleń poczynionych w toku postępowania prowadzonego przez Naczelnika (...) w roku 1978 oraz Wojewodę (...) w roku 1979.

Zatem organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji uzasadnił. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, brak bowiem dowodów przeciwnych, od uznanych za wiarygodne przez organy meriti, a tezy formułowane przez skarżących nie dają się obronić na gruncie zebranego materiału dowodowego. Przesłanki sformułowane w art. 156 § 1 k.p.a. organy zinterpretowały dosłownie, nie stosując nieskutecznej w tym przypadku wykładni rozszerzającej. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 maja 2001 r., gdyż nie naruszają one rażąco prawa. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że termin pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć jako oczywistą sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wynika to z gramatycznej i językowej wykładni tego pojęcia, a według Słownika Języka Polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24)"rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takiego naruszenia nie stwierdzono w decyzjach o stwierdzenie nieważności, których wnosił skarżący i dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Na marginesie nie należy pomijać faktu, że decyzja nie została zaskarżona przez uprawnione strony postępowania. Zdaniem Sądu organ w sposób prawidłowy ocenił brak przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, które nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.